淺談農村土地整理

王建新

近年來，我國土地整理事業得到了長足發展，很好地支撐了耕地保護目標的實現，為堅守現有耕地發揮了積極的作用。同時，通過實施土地整理項目，優化了項目區田、水、路、林、村的格局，改善了農村的生產生活環境，提高了耕地利用效率，為發展現代農業提供了基礎平臺。現就自己在農村土地整治工作中的體會談幾點思考意見：

一、土地整理的基本概念及其內容

土地整理是指在一定區域內，按照土地利用總體規劃、土地整治專項規劃確定的目標和用途，有效整合與整理復墾開發活動相關的各類資金，共同投入項目區集中使用，并通過采取行政、經濟、法律和工程技術措施，對田、水、路、林、村、房進行綜合整治，以有效增加耕地面積，提高耕地質量及土地節約集約利用程度，為新農村建設和城鄉統籌發展搭建平臺。

土地整治涉及土地開發、土地整理、土地復墾、建設用地置換、基本農田建設、村鎮規劃等內容，整合有效資源和資金投入，充分體現了綜合性和系統性。通過對這些符合條件的區域進行統籌規劃，實現綜合整治的目標。

二、土地整治應遵循的基本原則

1.規劃引導。嚴格的土地利用規劃或者空間規劃是農村土地整治成功的首要前提。開展農村土地整治必須堅持規劃先行。在強有力的規劃執行和保障體系下，各種類型的整治工作只是規劃的具體執行過程，實際操作中則可以靈活多變，由政府和市場兩者結合起來完成土地整治工作。

2.權益保障。權益的保障，不僅提高了農民的積極性和合作意愿，也減少了政府推進規劃實施的成本和減少自身公共財政的壓力。

3.項目依托。土地整治是以具體的項目為依托的。項目的實施就是規劃的執行過程和實現途徑。執行前，需從經濟可行性、社會影響和生態影響等各方面對項目進行篩選，保證土地得到最佳利用。在項目篩選中，公眾參與機制和市場配置機制是主要的手段。只要是符合土地規劃的項目，都必須經過充分的市場競爭來決定最終的項目內容，如通過招標或拍賣的形式，這是市場決定項目的原則。

4.政府推進。成功經驗表明，在農村土地整治中，政府的作用是十分明顯的。在國外，政府作為市場配置的引導者和規劃執行的監督者，如果項目執行人不履行當初與國家簽署的經濟契約，政府會在一定的期限內對該土地產權進行再拍賣。

三、土地整治中存在的難點及問題

在土地整治工作階段，全國各地都不同程度地開展了土地綜合整治的項目。嘗到了土地整治的甜頭，得到了實惠，但土地整治中還存在很多問題有待解決。

1.土地整治規劃滯后。目前，全國范圍內正在進行土地整治專項規劃編制階段，有一些地方開展土地整治工作前，沒有相關的專項規劃作為參考依據，或者編制的規劃與實際情況不符。由于無規劃或規劃未起到引導作用，這在一定程度上，使土地整治工作缺乏統籌性，嚴重影響了項目的實施與推進。

2.部門資源分散配置，合力推進不足。農村土地整治涉及多個部門，關系多方利益，必須依靠政府主導，統籌各部門資源力量，才能順利推進。但在實施過程中，一些地方政府的主導作用沒有充分發揮，緊靠國土資源部門一家有限的力量，遠遠不能有效整合各方資源來快速有效的推進項目的實施。

3.政策配套不到位。土地整治是一項綜合性、系統性和政策性較強的工程，涉及利益主體和敏感問題較多。由于相關政策配套不到位，在實施過程中涉及的安置問題、權屬糾紛等不能及時解決，存在強拆強建的現象，農民利益得不到保障，從而阻礙了土地整治工作的進展。

4.專項資金利用率低，管理不規范。土地整治工程綜合性、系統性、政策性較強，涉及面廣，但在實際工作中各部門管理職責不明，各自為政，出現了同一塊整治區域出現資金重復投入的現象，導致國家投入資金利用率降低，未達到宏觀政策下的預期目標；土地整治項目資金管理不規范，監管不到位，從而導致了挪用專項資金、招投標不規范，存在簡化招標程序、透露標底、串標；審計結論模糊等現象。

四、土地整治項目的后期管護問題

從總體上看，土地整治項目竣工移交到村里后，大多數村比較重視項目的后期管護工作。制定了相應的制度，建立了管護組織，拿出了具體的管理辦法，工程發揮了應有的效益。但是也有一部分村，對項目后期管護重視不夠，認識不高，管理混亂，設施損毀嚴重，嚴重影響了工程效益的發揮。這種土地整治項目后期管護方面的差異性主要表現在以下三個方面：一是重視不夠。管護差的村普遍缺乏完善的管理制度和方法，缺乏成熟的管理機制，導致管理粗放。二是設施損毀。土地整治項目都是在村邊野外，治安防范力量薄弱，時常出現電力設施被盜毀、水利設施被破壞、防護林被盜伐，導致灌、排、防功能的喪失。三是維護不善。由于長期缺乏定期維護與系統的專業維護，導致道路泥濘、管道破裂、水渠漏水、排水溝淤積和各類專業設備的損壞。

五、土地整治實施保障及后期管護措施

1.積極編制土地整治專項規劃。規劃必須在充分調查研究的基礎上進行編制，必須尊重客觀事實，在深入研究和充分論證的基礎上，確定規劃的目標和任務，以確保規劃的可行性。主要內容可包括：區域城鎮化的成長規律和新型鄉村空間的演替規律；區域內土地整治的潛力分析；經濟上是否可行，當地群眾是否愿意接受，生態上是否能安全承載；產權調整方案是否明晰，農戶的權益是否得到保障；基層政治、行政和文化環境是否具備，村民自治組織是否健全；保障措施是否有力和有效，權、利、責是否明確和對等。

2.形成一個完善的部門協調機制。土地整治工程涉及多個部門，應形成一個協調機制，以避免多頭管理，造成力量分散。作為總協調方，應以土地整治為平臺，整合各類資金，做到專款專用，專款專管，將土地整理復墾開發、城鄉建設用地掛鉤、農業綜合開發、農田水利建設、地災防治、農村公路建設等進行深度整合，由總協調方統一安排，有序促進農村土地綜合整治和新農村建設。

3.轉變制度設計理念。制度是促進農村土地整治可持續發展的重要保障。國際經驗表明，發達國家土地制度大都是地方性的制度，國家只通過對產權的界定和保護、土地公共利益的界定和保護、基礎設施投資來引導土地開發利用或土地整治，而具體的土地制度則具有很強的區域性和地方性，即制度設計應更重視可行性和可操作性，更加重視細節的表達。一是必須在充分調研、充分論證的基礎上，設計制度和政策。二是提倡激勵機制，凡是在整治工作中取得成效的，給予各種形式的激勵。

4.充分尊重農民意愿，確保農民利益。以村莊改造為例，有部分地區，不顧當地客觀條件和環境的限制，本應統一修建平房院落，保留原有的民風民俗，卻打著土地整治的旗號，強迫村民通通住樓，出現了“人住樓上，家禽家畜住樓下”的現象，給當地老百姓的生產生活造成很多不便。農村土地整治是新農村建設和城鄉統籌發展的“助推器”，是一項“民心工程”，所以必須以促進農民增收、農業增效和農村發展為出發點和落腳點。把好事要辦好，落到實處，就必須充分尊重農民的意愿，尊重客觀事實，充分調動農民的積極性和主動性，因地制宜地推進該項工程，使農民成為真正的受益者。

5.加強后期管護工作的主要措施。工程后期管護是一項系統工程，由于政府投入的無償性、土地經營的分散性、工程設施布置的開放性、社會治安的復雜性、高效農業發展的不同步性，工程管護面臨著許多困難。提高管護的水平，圍繞完善新機制、培育新組織、發展新產業來進行，主要應抓好以下幾方面的工作。

（1）是提高對項目工程管護的認識。在當前，相當一部分干部群眾重項目前期建設，輕項目后期管護。認為項目完工就一勞永逸，對項目管護的意義及項目管護中的內在規律缺乏認識。俗話說，項目建設三分建、七分管，建設是基礎、管護是關鍵。管護水平決定著利用程度和使用效益。要加強干部群眾對項目后期管護工作教育，提高認識，牢固樹立只有管護到位，才能保證項目的永續利用，造福于民的思想。

（2）是建立一種好的管護模式和機制。從工程的管護模式看，主要有集中管理模式、分散管理模式、承包管理模式。所謂集中管理模式就是由村委會集中統一管理，沿用過去計劃經濟體制的管理方式方法。從當前看，市場化運作是大的方向，要突破思想的束縛，走明晰產權、個體承包、管護有利、使用有償的新路子。可對項目設施產權實行公開拍賣，簽定管護使用合同，能走市場化的都納入市場化體系管理，使農民成為設施管理者與使用者的主體。

（3）是要積極培育新產業。傳統的產業結構投入少、風險小，效益低，其農業產出收益不足以滿足工程管護的投入。解決的辦法就是要在產業調整上求突破，要結合每個村的產業基礎和地理優勢，積極發展優勢農業、現代農業和特色農業。

（4）是進一步優化工程設計。要重視從工程管理角度、工程維護角度、工程保護角度進行工程設計。項目設計既要考慮工程的實施、使用、投資強度，也要考慮工程的管護。要充分考慮農村的實際和老百姓的思想覺悟水平。農民惜地思想很重，生產路如果不設計邊溝，不出二三年，地就欺路，路就會由寬變窄，由直變彎。對易被盜的變壓器和低壓線等農電設施，在設計上也要多動腦筋。變壓器架設一定要離村莊近一些，或設在養殖場附近。低壓線路可考慮由天入地，由架空變為埋設。對各項設計要不斷完善，積極改進。如原機井房位置太高，容易引起裸露管道的老化和破壞，通過井房低置，可有效解決這個問題，雖然增加了井房的投資，但方便了群眾的管護。

（5）是加大對工程管護的投入。對經濟發展落后鄉村和農業產業化水平較低的鄉村，由于工程利用水平不高，效益不太明顯，加之村集體缺乏資金，管護資金不易籌措，嚴重影響正常維護。