工業用地儲備管理探討

姚國征　高永　楊婷婷

摘 要： 隨著我國經濟社會的不斷發展，工業化和城市化不斷推進，城市建設用地迅速擴張，工業用地供給周期長等成為了熱點問題之一。工業用地儲備的責任主體是地方人民政府主管部門，具體實施單位是土地儲備機構。同時，工業用地儲備是整個工業產業用地的基礎，充分的工業土地儲備是工業快速發展的先決條件。在工業用地一律實行招拍掛出讓的市場形勢下，為縮短工業土地的使用周期，高效利用土地，探討工業用地儲備問題勢在必行。

關鍵詞： 工業化； 工業用地； 儲備

1. 工業用地儲備存在的問題

從批到供時間較長。工業用地往往是先招商，再征地拆遷，再供地，時間跨度較長，一般而言征地拆遷需要6個月，土地出讓需要2個月，從征到供需要8個月，而有的工業項目時間性非常強，錯過了最佳落地時期，項目就要落空。

用地成本不斷上漲。從國土資源部發布的公報可以看出，2011年～2015年，全國105個地價監測城市的平均工業地價從652元/m2上漲到760元/m2，5年上漲16.56%。而根據國家統計局發布的數據，2015年12月工業生產出廠價格指數僅為2011年12月的88.02%，下降了11.98%。相對于工業產品價格而言，工業用地成本上漲較多。

土地儲備資格問題。為了加快開發建設進度，一些開發區將可開發利用地進行打包，委托開發商進行征地、拆遷、儲備，并由開發商進行該區域的基礎設施建設、場地綠化、廠房樓群的集中開發建設，為了保證開發商利益的獲取，政府與企業就土地增值收益分配達成協議。而我國《土地儲備法》中明文規定，土地儲備工作應由土地儲備機構承擔，土地儲備機構應為市、縣人民政府批準成立、具有獨立的法人資格、隸屬于國土資源管理部門、統一承擔本行政轄區內土地儲備工作的事業單位。顯然，地產開發商并不具有土地儲備的資格，但是在工業地產運行中實質上承擔了土地儲備職能，存在土地儲備主體違規問題，同時，這種模式勢必會出現多頭土地儲備、政府與開發商分享土地增值收益問題，擾亂國家對土地市場的調控。

工業用地性質問題。目前，我國土地性質劃分為住宅、商業、綜合服務、工業四類，工業用地價格最低，據測算，我國工業用地價格僅相當于居住用地價格的15%，商業用地價格的8%，國家對工業用地實行嚴格控制程度，工業用地不得擅自改變土地用途，不得用于大規模的商業零售，不得用于房地產開發。國土資源部發布的《工業項目建設用地控制指標》也明確規定工業項目所需行政辦公及生活服務設施用地面積不得超過工業項目總用地面積的7%，但是由于工業地產已經從單一廠房向綜合開發模式轉變，上述政策已經不能有效監督、管理和控制工業用地。

工業用地供地模式與實際企業用地不匹配。由于目前土地儲備中心不安排工業用地的提前收儲，存在工業項目為了保證項目搶抓工期、加快建設投產，采取了邊建設邊審批的做法，形成了企業入駐必違規的局面。

2. 建議

創新工業用地儲備和供應機制，超前做好工業用地土地征轉用、收購儲備等工作，保證工業用地市場供應，為企業快速落戶創造條件。

2.1 按用途分類安排土地儲備資源供應

按用途分類安排土地儲備資源供應，確保城市建設各項工作順利完成。在經濟社會發展規劃、城市總體規劃、土地利用總體規劃等的指導下，分階段、分層次與眾多相關的規劃進行一協調，編制土地儲備資源供應計劃，確定一定周期內重點供應土地儲備資源的范圍、數量、用途和目的。在城市規劃引導下合理確定各類用地的位置，銜接與現有城市建成區的關系和現有基礎設施的匹配關系。通過調整逐步實現把公益性用地變成土地儲備資源供應的主要內容，有效緩解城市現有基礎設施和公共服務用地矛盾。安排供應一定比例的工業用地數量，實現土地收益。

2.2 設置工業儲備專項資金

土地收儲面積可根據所在區（旗、縣）上一年度的工業用地供應量的50%-80%安排資金進行收儲，也可根據區（旗、縣）政府的工業用地需求進行安排，將工業用地收儲與供應情況作為下一年度土地供應指標進行考核。同時，協調市（盟）、區（旗、縣）財政部門按照土地出讓總價款的 5%足額計提國有土地收益基金，并重點用于開發區工業土地儲備。

2.3 工業用地儲備應以園區為主控制零星供給

工業園區是許多國家發展戰略的重要組成部分，對經濟發展起到了不可替代的作用。與城鎮零星用地相比，工業園區配套設施齊全、交通方便、供水能力、供電能力、排污能力強，更具競爭的是產業集群效應。因此在工業用地儲備存量的過程中，應著力供給園區用地，限制零星供給。要分類指導，按照區域經濟特殊及發展趨勢，合理布局經濟技術開發區、科技園區、專業產業園區新上的工業項目都應集中在工業園區選址儲備。

2.4 多形式儲備工業用地

建議采取“實物儲備、協議儲備、規劃控制”等三種形式進行政府儲備，依法將批次征用的新增建設用地、存量閑置土地、舊城改造用地、破產企業用地、機關企事業單位搬遷后騰出的土地等納入儲備范圍。

2.5 大力扶持重點重大項目

自治區和盟市層面統籌推進新開工重大工業項目必須符合國家產業政策、行業規劃和符合國家規定的新開工項目在項目審核、土地、環保、節能、技術、安全等方面準入標準。原則上統籌推進列入自治區層面及盟市層面新開工重大工業項目產業開發、工業園區基礎設施項目。如發展“一帶一路”過程中的重點重點項目、現有產業鏈的產業延伸項目以及高附加值的產業發展項目等。

2.6 改進工業用地方式

工業廠房年租制模式實現土地與房屋的有機結合，解決了土地國有、建筑物私有，土地與房屋所有權分離導致的不穩定因素，具有其他供地模式不可比擬的獨特優勢。最大限度的提高土地的利用效率，提高集約節約用地水平；有利于政府宏觀調控政策的實施，土地儲備機構代表政府直接經營管理土地，能夠在社會效益和經濟效益中找到平衡點；有利于國家產業政策及產業結構的升級換代，對于孵化扶持工業企業的發展具有重要的作用；有利于促進土地儲備規模效應形成，通過實施儲備土地年租制，及時增減土地庫存量，為城市發展提供足夠的土地儲備。