完善土地利用總體規劃體系的措施與建議

范曉冰　郭春榮

摘 要： 作者通過分析內蒙古地區縣級土地利用總體規劃的修改，認為國家和自治區政策調整，規劃編制的技術方法，規劃指標之間的邏輯關系，配套政策靈活程度，剛性與彈性相結合程度，和規劃管理的實施細則等是促進土地利用總體規劃幾次修改的主要原因。因而得出通過建立規劃動態管理系統，推進“多規合一”，出臺支撐性政策，建立健全規劃彈性理論，豐富土地利用總體規劃內容，積極健全公眾參與方式，和建立規劃實施監察制度是完善土地利用總體規劃體系的有利措施和建議。

關鍵詞： 土地利用總體體系； 措施； 建議

Abstract ： Through the analysis of land use planning system at the county level In Inner Mongolia，The author thinks that such as the adjustment of national and autonomous regions policy， planning methods， the logical relationship between planing indicators， flexibility of supporting policy ，and the detailed rules for the implementation of land use planning system can promote several modifications of Land Use Planning System. As a result， Establish a dynamic management system of land use planning System， promote “multiple planning system fusion”， a supportive policy， establish and improve the elastic theory of land use planning， enrich the content of land use planning， improve the method of public participation， carry out regulatory regime of land use palnning， All this above are favorable measures and suggestions for improving land use planning system.

Keywords： Land Use Planning； planning system； measures and suggestions

按照《中華人民共和國土地管理法》中“國家實行土地用途管制制度”要求，“各級人民政府應當依據國民經濟和社會發展規劃、國土整治和資源環境保護的要求、土地供給能力以及各項建設對土地的需求，組織編制土地利用總體規劃”，我國已開展了三輪土地利用總體規劃修編工作，每輪工作都有不同的編制要求，已調整規劃的體系和技術方法達到協調和實現規劃期內國家的方針和戰略。2005年，內蒙古自治區人民政府按照國家要求，開展第三輪自上而下的土地利用總體規劃修編工作，歷時5年，完成了省級、市級、縣級和鄉級四級規劃的審批和實施工作。2012年，內蒙古自治區按照國家開展規劃評估修改試點工作要求，開展了部分旗縣的規劃修改試點工作；2014年，全區75%以上的旗縣為滿足經濟社會發展的用地需要向自治區人民政府提出了修改土地利用總體規劃的請求；2016年，國家正式啟動自上而下的土地利用總體規劃調整完善工作，內蒙古自治區積極響應，呼聲熱烈，新的一次修改又一次提到日程上來。但規劃修改呼聲如此之高，修改次數要求如此頻繁，人們對土地利用總體規劃體系存在的不合理之處不得不引發深思，作者以內蒙古地區為例，分析規劃修改的原因并對土地利用總體規劃體系提出政策措施與調整建議。

1. 土地利用總體規劃多次修改的原因

土地利用規劃是國家實行土地用途管制的基礎，是綜合性和實施性較強的規劃。第三輪土地利用總體規劃的實施對控制城鎮建設用地快速擴張、保護耕地和基本農田、促進城鎮化發展、節約集約利用土地等方面起到了重要作用。但規劃實施規劃過程中，地方多出現規劃布局與結構不能適應當前政府經濟發展的要求等問題，各地在土地利用總體規劃修改的需求迫切，具體歸納原因如下：

1.1 國家和自治區政策調整，用地導向變化。

自規劃編制以來，土地利用總體規劃經歷了十六大、十七大和十八大，國家大政方針由“走新型工業化道路、加快城鎮化進程、推進西部大開發”、“統籌城鄉發展，推進社會主義新農村建設、加強能源資源節約和生態環境保護，優化國土開發格局”到“建立城鄉統一的建設用地市場”三個階段，地區政策發生了很多變化。如：2014年初，內蒙古自治區全面啟動“十個全覆蓋”工程，全區上下每個村莊都會開展包括農村牧區危房改造、安全飲水、嘎查村街巷硬化、村村通電、村村通廣播電視通訊、校舍建設及安全改造、嘎查村標準化衛生室、嘎查村文化活動室、便民連鎖超市、農村牧區常住人口養老醫療低保等社會保障十個工程建設，這對于土地利用總體規劃來說，是一項必須保障的任務，因此，土地利用總體規劃修改勢在必行。旗縣是最貼近民生的政府，在調整政府發展理念和發展布局的方面的內容更多，因此，土地利用總體規劃何時修改，如何編制成為更重要的問題。

1.2 規劃編制的技術方法有待提高，規劃指標之間的邏輯關系不明晰。

土地利用總體規劃編制的基礎方法是以人口數量的預測的方式，實現地區建設用地的需求預測，和農用地、生態用地等的保障分析，參與評價參數單一，缺少國民生產總值、人均二、三產值用地面積、生態足跡等經濟和生態數據的控制，規劃指標的科學性有待提高。

同時，土地利用總體規劃設置15項指標，其中耕地保有量、基本農田保護面積、城鄉建設用地規模、新增建設占用耕地規模、整理復墾開發補充耕地義務量和人均城鎮工礦用地規模等6項指標作為約束性指標，但建設用地總量指標一直作為“頂棚指標”不得突破，卻不屬于約束性指標之一。規劃分區按照管制分區和用途分區等方式將區域土地進行歸并，但并未做出指標與分區之間的關系說明，導致在后期應用過程中，例如交通、水利等建設項目只能分到限制建設區中，或是水域、灘涂等只能分到一般農地區中，這為規劃的實施增加了困難，特別是違法用地查處涌現的在限制建設區中的大量交通、水利、民生和旅游等項目。

1.3 由于配套政策不靈活，剛性與彈性相結合不夠。

國家在設置規劃體系時，提出了“有條件建設區”的區域理念，目的是增加規劃的靈活性，以“置換”的方式靈活解決區域布局發生微小變動的問題，但由于配套政策未及時跟進且審批程序不明晰，導致該項工作組織起來費時費力，地方政府不愿意使用這種方式解決問題，間接促進了規劃和實施不相協調尖銳問題的出現。

同時，規劃體系采用“指標控制”的方式，完成對各地建設用地的總體把控，這是一種良好的理念，但缺少相應的彈性措施以彌補“剛性過多”的效應，若將指標數量折合在一定的區域內，而不是按照11的圖數一致方式，如1平米范圍內可以使用1m2～0.6m2的指標，并在實施過程中嚴格控制土地集約利用水平，那么就可以增加規劃的實施彈性，增加規劃可操作性。

1.4 缺少規劃管理的實施細則，重點項目無法認定

土地利用總體規劃在編織過程中要求必須統籌國民經濟社會發展戰略規劃和綜合性區域規劃，銜接城鄉規劃、交通規劃、水利規劃、農牧業規劃、能源規劃等重大規劃，提出引導政府和重大項目用地按照區域綱領性指導方向發展的方案，是利民生、促發展的一個實施性較強的規劃，由于在規劃實施過程中總是存在一些難以認定的問題，如：已列入重點項目清單的項目但未上圖的項目是否是符合土地利用總體規劃；何種投資強度的產業項目、新興產業可以作為重點扶持的產業，特殊安排建設用地指標；擴展邊界范圍內規模邊界調整應遵循何種程序等，沒有相關的扶持政策，缺少規劃管理的實施細則，對很多問題只能走常規程序，使得規劃更不能滿足地方經濟發展的需要。

1.5 缺少公眾參與，宣傳力度小

規劃在編制過程中，參與公眾人員多數是政府部門領導、各部門負責人或是用地項目人員，公眾百姓參與少，使編制出的土地利用總體規劃成果缺少公眾認可，降低規劃的可信度。同時，由于宣傳力度小，城鎮和農村居民對未來土地規劃的方向不明晰，對自己所有權土地的使用價值不了解，難以杜絕政府壟斷行為發生，降低依法合理用地意識。

2. 完善規劃體系建設的措施與建議

2.1 建立規劃動態管理系統

增加土地利用總體規劃的可操作性，不回避現實中主觀因素對規劃本身的影響，追求規劃的合理合法實施，建立規劃動態管理模式，以近期規劃為約束性規劃，形成“建立近期目標—實現目標—規劃評估修改—再建立中期目標—實現中期目標—實施—再修改”的模式，以2～3年為一個實施期，踏實做好規劃，允許定期修改，建立修改程序，完成規劃動態管理系統，對長期用地安排粗略估算即可。

2.2 推進“多規合一”，提高規劃可操作性

積極響應習總書記“一張藍圖干到底”的說法，推進“多規合一”的理念，使國民經濟社會發展戰略規劃、綜合性區域規劃、城鄉規劃、交通規劃、水利規劃、農牧業規劃、能源規劃等重大規劃充分融合，形成一個藍圖、一個規劃，建立健全規劃實施機構，實現同步審批，減少審批程序和途徑，消滅多部門各自為政的狀況，建立龐大的管理系統，提高規劃的可操作性。

2.3 出臺支撐性政策，建立健全規劃彈性理論

國家或自治區增加基礎性調研，了解地方在實施規劃過程中遇到了哪些問題，在不違背相關法律法規的情況下，出臺土地利用總體規劃實施的支撐性政策，增加規劃的可操作性，減少不必要的程序，提高地方政府對土地利用總體規劃的信任度。同時，建立健全規劃彈性理論，增加指標使用的靈活性，改變過去圖數一致的方式 ，轉變以往的指標分配方法，增加指標測算參數特別是經濟參數，引入特爾非法、權重法等。構建以方向性為主、指標為把控的實施性規劃 ，給規劃參與者留有一定的實施空間。另外，要順利實施彈性發展思路 ，區域或城市還必須制定一系列與彈性土地利用規劃相配套的區域彈性發展政策，即引入各種可供選擇的政策性思路，豐富對未來發展中土地利用多種可能性的描述 ，切實加強土地利用規劃的可實施性和有效性。

2.4 豐富土地利用總體規劃內容，增加時序規劃、潛力規劃和閑置土地規劃

土地利用總體規劃是綜合性規劃，在對單獨用地項目判斷其是否合規時，還應該加強對其影響的判斷，如占用地耕地補充耕地的質量、是否使用增加掛鉤指標，是否完成拆舊區復墾工作，復墾資金是否到位，相關區域土地節約集約利用情況等，因此可增加潛力規劃，以全面掌握對廢棄居民點和工礦廢棄地的復墾利用、農村居民點增減掛鉤情況和土地復墾等情況。在編制土地利用總體規劃時，增加時序規劃，以完成短期目標的用地項目安排，重點對短期的安排合理部署，測算實現短期目標的各種指標情況，堅持按照短期規劃的依法依規用地，提高規劃的可操作性。在“多規合一”的基礎上，編制閑置土地規劃，一方面加強對閑置土地的了解和管理，另一方面建立閑置土地處置方案，提高閑置土地處置率，增加政府對閑置空閑地的重視，減少閑置土地的再發生。

2.5 積極健全公眾參與方式，增大宣傳力度

加大土地利用規劃宣傳力度，將規劃成果和管理制度轉化為簡明、通俗易懂的宣傳材料，通過各種媒介廣泛宣傳，強化社會公眾特別是各級領導依法用地的法律意識。提高各級領導對土地利用總體規劃的重視力度，避免發生“重城市規劃，輕土地利用總體規劃”現象，建立健全公眾參與土地利用總體規劃編制的全過程，從規劃目標的測算開始，到最終成果的公示，都要有公眾參與其中。

2.6 建立規劃實施監察制度，加強規劃實施監管

建立規劃實施監察制度和責任追究制度，嚴格執法，加強規劃實施監管。將規劃實施情況作為地方領導人績效指標之一。健全規劃實施監管措施，根據規劃實施情況制定促進規劃實施的相應措施，適時調整規劃以滿足社會經濟發展需要。建立規劃實施激勵機制，制定引導用地者依法、依規劃合理用地的獎勵機制，落實資金出處，用經濟手段保障規劃實施。

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