淺析在城鄉土地市場一體化建設中推進多規融合

王海雯　郝軍

摘 要： 在研究國家城鄉土地市場發展現狀和現有問題的基礎上，淺析多規融合工作發展現狀和面臨的問題，通過比對分析，認為在推進城鄉土地市場一體化發展過程中推進多規融合工作，一方面在政策和機制上可以給予支持，另一方面多規融合規劃作為一個綜合性科學規劃可以指導城鄉土地的市場化變革，推進城鄉土地市場一體化發展，因此，筆者認為在城鄉土地市場一體化建設中推進多規融合是一種可行的、科學的聯合發展機制。

關鍵字： 城鄉土地市場； 多規融合

中共十八屆三中全會《決定》明確提出“建立城鄉統一的建設用地市場”，并要求在符合規劃用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地進入土地市場參與流轉。土地利用總體規劃作為一項合規性限制要求凸顯作用。土地市場改革是由于計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制變遷而必然派生的結果，是多方位的變革，需要多行業的制度配合，土地利用總體規劃做為行業規劃，首先需自身發展，在土地規劃的底盤上融合多行業規劃，達到多規融合，為系統地探索城鄉土地市場協調發展，加快土地制度改革創新打下堅實基礎。

1. 城鄉土地市場發展現狀與現有問題

1.1 城鄉土地市場發展現狀

黨的十七大提出城鄉經濟社會發展一體化格局，明確構建新型工農、城鄉關系的方向和目標，破解城鄉二元結構難題。黨的十八屆三中全會進一步提出“建立城鄉統一的建設用地市場”，在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價”，“完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場”。現階段國有土地市場法律制度健全，在管理上基本可以做到有法可依，其重點問題主要存在市場導向方面。集體土地市場由于受到法律的限制，不允許其直接參與市場流轉，但隨著市場化的發展，頻繁的集體土地市場私下交易，導致一方面集體土地交易行為無法限制，另一方面集體土地市場混亂，缺乏管理，城鄉土地市場呈二元化發展，集體土地市場亟須制度改革和創新。

1.2 城鄉土地市場現有問題

現階段國家土地市場的構成按照產權關系可分為城市國有土地使用權市場、農村集體土地所有權市場和農村集體土地使用權市場，為論述方便，分別從城市土地市場和農村土地市場展開論述。

1.2.1 城市土地市場現有問題

城市土地市場分為一級市場和二級市場。一級市場是土地使用權出讓市場，即國家通過其指定的政府部門將城鎮國有土地或將農村集體土地征用或征收為國有土地后出讓給使用者的市場，是國家壟斷市場。二級市場是土地使用權轉讓市場。自2004年3月國土資源部和監察部聯合頒發71號文，確定“8.31”為大限，規定8月31日是協議出讓經營性國有土地使用權的最后期限后，政府均采用協議、招標、拍賣等方式讓與土地使用者，引進了市場競爭機制，有償出讓比例大幅度提高，土地使用者在公平、公正的環境下獲得土地使用權。但政府作為壟斷機構調控土地資源配置也會導致一些問題的出現。

（1）國家實行土地征收制度，壟斷土地一級市場，但沒有起到應有的調控資源配置作用。

國家為了維護土地公用的基本制度，保護耕地，保持對土地市場的調控能力，禁止土地所有權的流轉交易，農村集體土地除了被依法征收成為國有土地外，不允許參與市場流轉。但是，地方政府很少將征地制度作為政府合理調控資源配置的手段，但卻多數將其作為追求地方政績、謀取地方利益的手段。低成本征地導致農地過度非農化，土地資源浪費嚴重，同時導致經濟虛假繁榮，使土地資源不可持續利用。

（2）城市化用地粗放，集約節約程度低，城市多呈“攤大餅”式發展。

城市化是全面建設小康社會和實現現代化的基本途徑，在正常的土地市場機制下，城市化應該是節約土地的，但在現行二元結構分割的土地市場制度下，政府大肆征收土地，導致大量開發區空置圈地、興建“鬼城”，使土地城市化超出了人口城市化，政府為政績不斷征地，城市呈“攤大餅”式發展，批而未供、供而未用等閑置土地過多，集約節約程度低下，浪費土地資源，特別是耕地，使土地資源不可持續利用。

（3）土地征收補償機制不盡合理，被征農民的合法權益未得到有效保障。

目前，在農用地轉為非農用地過程中，土地出讓金和土地征收補償差價主要歸地方政府所有，分配制度不盡合理，被征農民由于法律對集體土地使用權的限制，導致使用權的轉讓沒有獲得公平的補償，且由于制度的不健全，被征農民失去賴以生存的土地，嚴重影響了自身的生活保障和權益。同時，新土地使用者獲得了土地增值收益，而政府和被征農民完全排除在土地增值收益分配之外，顯失公平。

1.2.2 農村土地市場現有問題

現階段國家實行的是農村集體土地所有制，由于要維護國家糧食安全，守住18億畝耕地紅線，對農用地實行嚴格的控制和管理，因此，農村集體土地市場的發展不受到法律的支持。但盡管如此，隨著城市化和工業化的快速推進，社會對土地的需求日益增多，現行法規禁止的農村集體建設用地流轉也自發運作起來。

（1）集體土地產權不明晰，土地所有權主體虛置。

目前，國家集體土地確權登記發證的工作并沒有完全結束，在沒有明確集體土地所有權主體的前提下，很難正確行使所有權的權利。現行村民委員會是村民自治組織而且也是政府行政職能的延伸，當履行集體所有土地的經營、管理等行使所有權任務時，需要行使自治權的村民委員會來行使集體所有權，但責、權、利不是一體的，權利由成員享有，責任和利益卻由集體承擔，這就難免導致鄉村干部利用土地謀取私利和利用土地支配欺壓農民。

（2）農村集體建設用地私下流轉現象存在，小產權房難以控制。

按照我國現行的土地法律規定，農村集體土地直接進入非農建設用地市場是受到嚴格禁止的，隨著城市化和工業化的快速發展，對土地的需求日益增大，且農村二、三產業也發展迅速，農村勞動力流動逐漸頻繁，而農村勞動力的流動需要對土地做出調整，國家現行法律禁止農村集體建設用地自發流轉，農戶私下土地流轉現象大量存在，特別是在經濟比較發達的城郊結合部。小產權房就是實例，國家先后出臺多個政策限制小產權房的建設，但仍是不能阻止一批批小產權房的出現，因此，也從側面反映出農村集體建設用地入市參與流轉是市場經濟發展的必然產物。

（3）集體土地使用權受國家約束，不利于土地資源市場化運作。

集體土地的使用權除非通過國家征收程序轉為國有，否則不得轉讓變更。雖然通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉，但農村土地使用權流轉仍受到國家多個法律法規的約束。如：《農村土地承包法》規定土地承包經營權采取轉讓方式流轉的應當經發包方同意；《土地管理法》規定集體土地使用權不得出讓、轉讓和出租用于非農建設；《擔保法》規定耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押。這些都不利于土地資源的有效配置和市場化運作。

（4）耕地流失現象嚴重。

我國人多地少，耕地后備資源不足，人均耕地只有1.52畝，不到世界平均水平的40%，卻承載了占世界22%的人口。人增地減已成為我國現代化進程所付出的代價。在這種情況下，耕地保護直接關系到國家糧食安全，國家提出嚴把18億畝耕地紅線，但隨著工業化和城市化進程的不斷加快，特別是近幾年來城市的盲目擴張，開發區熱、房地產熱、旅游開發熱，導致耕地總量減少較快，并有進一步減少的趨勢，耕地保護形勢不容樂觀，不利于土地資源持續利用。

2. 多規融合發展現狀與現有問題

2.1 多規融合發展現狀

長期以來，由于國民經濟與社會發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃的規劃主體、技術標準、編制辦法不同，以及各部門規劃目標的差異，各規劃中涉及空間資源利用的內容技術標準不協調、表述方式不一致、規劃期限的不統一，引起空間資源配置、功能布局和生態安全等一系列深層次問題。習近平總書記在中央城鎮化工作會議上強調，要積極推進市、縣規劃體制改革，探索能夠實現“多規合一”的方式方法，實現一個市縣一本規劃、一張藍圖。2014年，國家發改委、國土部、環保部和住建部四部委聯合下發《關于開展市縣“多規合一”試點工作的通知》，提出在全國28個市縣開展“多規合一”試點工作。目前，建立一套能實現新型城鎮化戰略發展目標的高度協調、統一、權威的空間規劃制度體系，已成為各級政府促進社會經濟和城鄉建設可持續發展的重要任務。

2.2 多規融合現有問題

多規融合經歷了“兩規合一”即土地利用總體規劃和城鄉規劃，“三規合一”，增加了國民經濟與社會發展規劃，到現在又增加了生態環境保護規劃的多規合一過程。筆者認為多規融合的目的是實現一個市、縣只有一張藍圖、一個規劃，因此多規融合將會更加廣泛，涵蓋的規劃和內容也將會更加豐富。目前，借鑒廣東、廈門和上海等開展“三規合一”的經驗，總結推進多規融合出現的主要問題。

2.2.1 缺少法律支撐，部門協調難。

與推進城鄉土地市場一體化發展截然相反，多規融合規劃缺少法律支撐，沒有任何一條法律要求不同部門的規劃必須融合，沒有賦予該規劃明確的編制主體，導致多部門各自為政，部門間協調困難。中共十八屆三中全會《決定》中明確“要求在符合規劃用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地進入土地市場參與流轉”，參照《土地管理法》第四條“國家實行土地用途管制制度”，因此，在推進城鄉土地市場一體化建設中推進多規融合工作，即可以明確國土資源管理部門作為開展多規融合工作的編制單位，同時也可以促進多規融合成果的統一。

2.2.2 基礎資料紛繁復雜，規劃體系涵蓋內容少。

不同部門的規劃成果規劃期限和編制標準不統一、側重點不同、目標有偏差，甚至發展方向都存在差異，并且很多成果質量和精度參差不齊，根據地方實際情況的不同，規劃在融合過程中必須找到一個適應自身的維穩機制，通過這個機制讓各部門不斷的磨合、認可，達到科學合理的認證，實現多規的統一。但通過廣東、廈門和上海的幾個實例分析，筆者認為同一個部門參與多規融合的基礎資料單一，以土地利用總體規劃為例，只一個規劃參與融合，其他例如征地區片價、礦產資源分布等利用政府決策的信息未融合在最終的成果內，因此，作為未來唯一指導地方政府決策的規劃，其規劃體系涵蓋內容應更加豐富。

2.2.3 缺少機制統籌，聯動平臺難實現。

多規融合的成果，是一個涵蓋多種規劃和大量基礎資料的，落實國家與省級重大政策的，用于綜合性指導的，與各部門聯動更新的，打破部門門檻用于政務審批的，建立空間信息技術平臺的規劃體系。其最終應用必將使用于一個配套的政府機構，目前，國家缺少相關機制的出臺，沒有配套的政府機構，因此，真正實現一個縣、市一張藍圖的構想還需進一步的深化，在機制與機構中予以傾斜，加強地方政府統籌全局能力，以一帶多，實現規劃聯動。

3. 多規融合路徑選擇與機制建設

通過對建設城鄉土地市場一體化發展和推進多規融合工作的現狀與現有問題的分析，筆者認為，多規融合需要城鄉土地市場一體化建設的政策和機制的支持，而城鄉土地市場一體化建設也需要多規融合的技術和平臺的支撐，因此，在建設城鄉土地一體化發展過程中推進多規融合將會大幅度的提升一體化的進程，同時也會促進多規融合的早日實現。現結合城鄉土地一體化建設提出多規融合的推進路徑和體系框架。

3.1 多規融合工作的推進路徑

3.1.1 在構建城鄉土地制度變遷機制過程中，明確多規融合成果的法律地位與編制部門，配套機制與機構。

城鄉土地制度的變革必將導致一系列制度的改革，筆者認為明確農村集體土地所有權的權屬，賦予集體土地使用權和國有土地使用權在土地一級市場上平等法律地位，變革土地征地制度等城鄉土地制度改革必將帶來以圍繞《土地管理法》修改為中心的多制度的變革。多規融合作為一項國家必須實現的任務，在變革過程中同樣應該被賦予“符合規劃用途管制”獨特地位，因此，新的制度可以明確多規融合成果的法律地位與編制部門，國家相應建立配套機制與設立配套機構。

3.1.2 政府轉變職能，強化土地用途管制，規范土地市場流轉，首要編制科學規劃，嚴格規劃管控。

為保證城鄉統一的土地市場規范、有實現序、健康運行，政府轉變職能，實現從經營者到監管者的轉變，并配套經濟法律等手段，搞好土地市場的科學宏觀調控，強化土地用途管制，規范土地市場化流轉，制定科學合理的規劃。多規融合工作借此契機，在政府重視，政策支持的前提下，有效推進工作開展，融合多部門規劃，以國民經濟與社會發展規劃為指導，在土地利用總體規劃的地盤上，結合生態環境保護規劃，統籌城鄉規劃，銜接其他部門行業規劃，在充分分析基礎數據和資料的基礎上，做到深化研究、合理規劃，編制出一個科學可行的經濟布局綜合規劃，建立一個專門機構使用的空間信息總平臺，連接多部門子平臺，達到部門更新聯動機制，政府實現嚴格規劃管控。

3.2 多規融合機制建設

3.2.1 結合城鄉土地市場一體化建設實行國家同步推進多規融合的機制。

借助國家推進城鄉土地市場一體化發展的契機，明確多規融合的法律地位，確定編制部門，以土地利用總體規劃為底盤，開展多規融合工作，建立同步開展的聯合機制，科學合理編制多規融合規劃，加強政府管控能力，實現政府職能完美轉型。

3.2.2 建立多規融合空間信息政務平臺，減少政府干預，加強城鄉土地市場化發展。

以平臺為載體，在市場化推動下，國有或集體建設用地直接參與流轉，減少政府干預，轉變政府職能，強化宏觀調控手段，促進城鄉土地市場一體化自有、平等、合法的發展。

參考文獻：

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