檢察機關提起行政公益訴訟制度研究

文/徐杰 葉子鵬

檢察機關提起行政公益訴訟制度研究

文/徐杰 葉子鵬

近年來，掠奪國家資源、破壞生態環境等侵害社會公共利益的事件時有發生，一些行政機關違法行使職權或不作為更進一步加大了公共利益的損失，授予檢察機關提起行政公益訴訟的職權不僅能促進依法行政，維護社會公共利益，而且有利于改變我國司法權相對弱化的權力格局，更好地實現公民民主權利。

檢察機關；行政公益訴訟；公共利益

中共十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確指出，優化司法職權配置，探索建立檢察機關提起公益訴訟制度。2015年7月2日最高人民檢察院發布了《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》（《試點方案》），對試點案件范圍、訴前程序、訴訟參與人等方面內容作了具體規定，為檢察機關提起行政公益訴訟制度改革指明了方向，對于促進依法行政、保護國家和社會公共利益具有重大意義。但是，新修改的行政訴訟法和現行人民法院組織法、人民檢察院組織法等法律文件并未對行政公益訴訟作出正式的法律規定，改革制度尚未蓋棺定論，仍然處于不斷的摸索之中。

一、國家積極作為論和訴訟信托理論——檢察機關提起行政公益訴訟的理論基礎

前幾年，針對行政機關違法作為或不作為損害社會公益的現象，檢察機關曾多次嘗試著向法院提起訴訟，但往往被法院以不具備原告資格而駁回。一方面我國法律并未對行政公益訴訟作出相應的具體規定，另一方面檢察機關與被訴行政行為之間并不存在直接的利害關系，因此外界對檢察機關究竟是否應當具備訴訟原告資格存在不小的爭議。國家積極作為論和訴訟信托理論則為支持檢察機關提起行政公益訴訟提供了重要的理論基礎。

國家積極作為論認為，建立現代法治國家的核心要義便是規范國家公權力的行使，在缺乏外部監督與制約的情況下，政府總是傾向于濫用手中的權力，在具體的行政執法過程中經常會出現一些違法作為或不作為的現象，不僅侵害了公民個體利益，而且還會給國家和社會公益帶來不同程度的損失。要解決這一問題，就必須約束國家公權力的運行，不僅要以權利制約權力，更要重視權力對權力的制衡，尤其要強化司法權對行政權的監督，使行政機關嚴格依照法律的規定行使職權。其中，檢察機關提起行政公益訴訟就是權力制約的一個表現形式，國家以給予檢察機關訴權的方式將越軌的行政權力重新關回法律的籠子里，以此來消除各種濫用職權、貪污腐敗的不良現象。

訴訟信托理論作為國家積極作為論的集中體現，直接闡述了檢察機關提起行政公益訴訟的法理基礎。根據訴訟信托理論，為維護公共利益，需要有一個“代言人”，既非直接利害關系人，也不對訴訟標的享有正當利益，只是基于實體權利義務人的“信托”而成為程序意義上的當事人，在某項公共利益受到侵犯或即將受到侵犯時通過運用訴權尋求司法救濟以維護公共利益。這種理論在檢察院對刑事犯罪提起公訴中體現得尤為充分，考慮到刑事取證的復雜程度以及個人復仇對社會帶來的危害性等問題，當代幾乎所有國家都壟斷了對刑事犯罪的追訴權，同理，考慮到一般民眾、法人或組織在行政公益訴訟中面臨的諸多難題，由檢察院來充當國家的代理人去提起訴訟無疑具備理論上的正當性。

二、檢察機關提起行政公益訴訟的重要意義

首先，有利于實現依法行政，保護社會公共利益。近年來，在食品安全、環境保護、國有資產保護等領域，因行政機關亂作為或不作為引發了許多問題，行政公益訴訟的直接目的便是維護這些社會公益免受行政權力的侵犯，而維護社會公益的同時也起到了倒逼行政機關依法行政的效果。一方面，檢察機關通過提起訴訟的方式可以預先告知行政機關所實施的違法行為，促使其及時糾正錯誤的行為，貴州省金沙縣檢察院訴縣環保局的案子就是一個很好的證明，縣環保局正是在檢察院提起訴訟期間變更了先前的不依法履職行為，對拒絕上繳排污費的佳樂公司作出了正確的行政處罰決定。另一方面，倘若行政機關不主動糾正違法行為，則可以通過法院的正式判決來強制行政機關依法履職，貴州省錦屏縣檢察院訴縣環保局行政公益訴訟案中，法院便支持了檢察院一方的訴求，及時制止了縣環保局的行政不作為，并對相關責任人員給予了相應處罰，這種法律上的硬性約束不僅避免了當地的污染擴大及環境惡化，維護了公共利益，更是逼迫著行政機關在法律的框架內積極作為。

其次，有利于改變我國司法權相對弱化的權力格局。我國并未采取西方國家所采取的立法、行政、司法三權分立的權力制衡模式，司法機關也無法對抽象的行政行為進行違憲審查，長期的計劃經濟體制更是造成了行政權一家獨大的局面，司法權相對弱化已是一個不爭的事實。作為守衛社會公正的最后一道防線，我國司法機關并未真正實現自身的獨立，很多時候依然受制于各級行政部門，盡管中央現在正大力推進省以下檢察院、法院人財物的統管，并探索建立跨區法院以及巡回法庭，這一切都旨在加強司法機關的獨立地位，維護社會公平正義，但以上一系列改革措施充其量只能使司法權擺脫行政權的不當干預，卻沒法讓司法權有能力去主動約束行政權的恣意妄為。行政公益訴訟授予檢察院提起訴訟的主體資格，這就在很大程度上改變了司法權與行政權之間的力量對比，使得檢察權和審判權可以聯合起來共同制約行政權，這對于優化權力配置，實現國家治理體系和治理能力現代化具有重大意義。

三、檢察機關提起行政公益訴訟需要解決的問題

檢察機關提起行政公益訴訟需要重點解決以下兩個問題：一是檢察機關的身份定位，即檢察機關究竟是以何種身份去提起訴訟；二是檢察機關提起訴訟的模式選擇，即檢察機關是否應當成為提起訴訟的唯一適格主體，公民或非政府組織是否也有權提起訴訟。

關于檢察機關提起行政公益訴訟的法律身份，主要有以下幾種觀點。第一，原告人學說。該學說將檢察機關認定為訴訟原告，我國相關法律規定原告必須與被訴行為存在直接的利害關系，且行為人可以處分自己的實體權利，但檢察院啟動訴訟的目的卻是為了維護社會公共利益，并不具備充當訴訟原告的資格要件。第二，法律監督學說。該學說將檢察機關認定為法律監督者，此說法雖符合憲法對我國檢察機關的定位，但沒法解決檢察機關同時具備起訴者和監督者雙重身份的困境。第三，公益代表人學說。該學說將檢察機關認定為保護社會公益的代表人，而公益代表人的稱謂在我國訴訟法中并沒有明確的依據，檢察機關所處的法律地位以及相應的訴訟權利、義務也不好認定。第四，行政公訴人學說。該學說將檢察機關認定為刑事公訴人在行政訴訟領域的角色延伸，檢察機關就像追訴犯罪一樣來起訴行政機關的違法行為。

筆者認為，行政公訴人學說最為恰當地表述了檢察機關在行政公益訴訟中的法律身份。該學說既避免了強制賦予檢察機關“原告”的資格，又充分體現了檢察機關作為法律監督者的身份，同時沒有打破傳統的行政訴訟結構，不會導致行政訴訟體制出現大的變動，具備現實層面的可操作性，也更容易被社會公眾所接受。同時需要注意的是盡管檢察機關享有法律規定的監督權，但仍然是以一方當事人的身份而參與到案件的審判之中，只不過此時的檢察機關并非實體權利上的原告，而更多的是一種程序意義上的原告。因此，檢察機關應當給予法官高度的尊重，而不能以法律監督者的身份對法官的自由裁判權橫加干涉。

有關行政公益訴訟的啟動主體問題，一直以來存在各種爭論，部分人贊成檢察機關應當獨享行政公益訴權，也有部分人贊成公民或非政府組織也應當享有提起訴訟的權利。相比于公民或非政府組織直接提起訴訟而言，檢察機關啟動訴訟具有諸多優勢。首先，檢察機關作為維護公共利益的代表人，有國家力量作為支撐，具備公民或組織所不具備的專業優勢以及充足的人力、財力資源，可以有效彌補個體力量的不足，保證訴訟雙方的實力均衡；其次，行政公益訴訟并不能給公民或非政府組織帶來直接的利益回報，由其承擔這種公共利益的救濟，因缺乏回報機制得不到穩定持久的保障，而檢察機關由于有國家財政的支持，可以同侵害公益的違法行政行為抗爭到底；再次，由檢察院發動的訴訟具有更大的現實影響力，在具體的訴訟案件中，檢察院一旦取得勝利往往會導致一些決策的重大調整，甚至引起某些法律規章制度的修改，同時對其他行政機關的類似違法行為也會起到相應的威懾作用，這種訴訟效果具備較強的未來指向性。

盡管檢察機關具備諸多獨特的優勢，但是由檢察機關獨享行政公益訴訟權也會帶來一些風險和弊端，畢竟檢察機關的精力是有限的，不可能發現所有的侵害公共利益的違法行政行為，就算發現了也會因時間精力不足或其他方面的原因而怠于履行公益代表人的職責，這樣就必然會導致一部分受損害的公共利益得不到救濟。因此，最好的做法便是確立公民或非政府組織訴權的檢察前置程序，即公民或非政府組織在提起訴訟前，應當先行向檢察院提出申請，如果檢察院怠于履行職責或者認為不宜提起訴訟，公民或非政府組織便可以自行向人民法院起訴，這種做法既避免了司法資源的過度耗費，又使社會公共利益得到了最大限度的保護。

四、檢察機關提起行政公益訴訟的制度構建

首先，檢察機關提起行政公益訴訟需要堅持以下基本原則：第一，重大公益原則。建立行政公益訴訟制度的初衷是為維護社會公益，只有當行政機關的亂作為或不作為嚴重危害了社會公益時，檢察機關才能提起相關的行政公益訴訟，倘若被侵害的是公民或組織個體的私益，完全可以通過普通的行政訴訟來解決，檢察機關不宜強行介入。第二，行政前置原則。為盡可能地節省司法資源，避免司法權的過度干預而導致行政效率的降低，檢察機關在啟動訴訟之前需要對相關行政主體發出檢察建議，給其一個及時糾錯的機會，如果行政主體在規定期限內不予回復或拒絕履行相應的職責，檢察機關便可直接啟動起訴程序。第三，必要性原則。行政公益訴訟制度作為保護社會公益的最后一道屏障不宜過早啟用，應當滿足一定的必要性條件。一是，案件必須涉及公共利益且沒有與之有直接利害關系的公民或組織先行向法院提出訴訟；二是，一切可以使用的非訟救濟方式已經用盡，仍然不足以避免有關的公共利益受到侵害。

其次，關于受案范圍與標準。從最高檢發布的《試點方案》以及檢察院提起的民事公益訴訟的具體司法實踐來看，行政公益訴訟案件主要包括以下三類：一是排放污水、廢氣等污染環境，危害百姓生命健康的案件；二是破壞耕地、掠奪性開采礦產等破壞自然資源，阻礙國家可持續發展的案件；三是違法轉讓、出讓國有資產等惡意侵占國家財產的案件。

在行政公益訴訟的受案標準上，有種觀點認為，行政公益訴訟明顯具有預防性質，即不需要公益侵害現實的發生，只要根據相關情況能夠合理地判斷其具有發生侵害的可能性，就可提起訴訟。這就意味著只要行政主體的行政不作為或亂作為對社會公益存在潛在的侵害危險，檢察院便可依法提起相關訴訟。這種標準在實踐操作層面并不可行，也無必要，因為對于何謂潛在的侵害危險并沒有一個準確的證明標準，采用這種極富主觀色彩的受案標準很可能會導致行政公益訴訟的濫用，進而造成司法權對行政權的不當干預。因此，在行政公益訴訟中應當采取客觀損害的標準，即只有行政不作為或亂作為導致相關的社會公益正在遭受侵害時，檢察機關才能向法院提起訴訟。

再次，關于調查程序。在討論檢察機關的調查取證權之前，需要首先明確行政公益訴訟案件的舉證責任歸屬問題，究竟是采取行政訴訟中的“舉證責任倒置”原則，還是采取民事訴訟中的“誰主張，誰舉證”原則？第一，行政公益訴訟從根上本上來說依然屬于行政訴訟的范疇，其被告仍舊是具體的行政機關或行政組織，只不過因涉及公共利益而被冠以新的名稱。因此，應當與普通的行政訴訟采用相同的舉證責任標準；第二，無論是行政不作為或亂作為，均是行政機關所為，行政機關都有說明其行政行為合法性的義務，并且行政機關在舉證的便利性與專業性上并不遜于檢察機關。就此而言，舉證責任倒置原則更適合行政公益訴訟，在具體的訴訟過程中，檢察機關只需要提供公共利益受損的事實以及具體行政行為與此存在因果關系的相關證據，其他的舉證責任則由被訴行政機關承擔。

盡管在行政公益訴訟中由被訴行政主體承擔相應的舉證責任，但檢察機關仍然需要提供公共利益的受損以及行政主體的不當行為等基本事實信息，這就需要賦予檢察機關相應的調查權。由于公共利益的受損涉及到方方面面的內容，檢察機關不僅可以詢問被訴行政機關，而且應當有權向與案件有關的當事人調查、收集證據，包括收集物證、書證以及相關的視聽資料，派出工作人員到現場進行實地考察，聘請或指派專家對專業問題作出鑒定及解釋等。需要注意的是，檢察機關在調查取證時必須堅持客觀公正的立場，對行政機關有利、不利的證據都應當調查，這樣才能為進一步的審查起訴做好充分的準備。

徐杰，中共中央黨校政法教研部研究生，研究方向：司法實踐；

葉子鵬，中共中央黨校黨建教研部研究生，研究方向：國家治理體系及治理能力現代化。

責任編輯李冬梅

D925.3

10.13784/j.cnki.22-1299/d.2017.02.005