甘肅地方立法現狀的輿情調查與分析

李巧玲

甘肅地方立法現狀的輿情調查與分析

李巧玲

為明晰甘肅法治建設現狀及存在的問題，采取座談、走訪和調查問卷等方式，深入對甘肅立法相關問題進行了廣泛的社會調查。當前一些法規地方特色不濃，針對性和操作性不強，權利和義務配置不夠科學合理。地方性法規基本框架還不盡合理，立法力量還不能完全適應立法工作需要。地方立法工作法規質量需要進一步提升，立法工作機制需要進一步完善。

甘肅 地方立法 輿情 調查

黨的十八大尤其是十八屆四中全會聚焦依法治國，甘肅省委省政府緊密結合甘肅實際，全面推進依法治國，法治甘肅建設已有重要進展。為明晰甘肅法治建設現狀及存在的問題，加快研究推進法治甘肅建設，圍繞法治甘肅建設的現狀，采取座談、走訪和調查問卷等方式，深入進行了廣泛的社會調查，其中問卷從地方立法、法治政府建設、司法體制改革，普法和公民法律意識等方面共設計了50多個問題做了評估性調研。先后發放問卷310份，收回有效問卷301份，以下是調查的基本情況。

一、被訪民眾對甘肅立法相關問題的看法

（一）近九成被訪者知曉人大及其常委會的立法職能，地方法規的影響力日益加強

對地方立法及立法權的認知。問卷調查顯示，當問及“您是否了解制定地方法規是地方人大及其常委會的一項重要職能”時，被訪者中，有55.81%的人選擇“了解”；32.56%的“聽說過，但不了解”；11.63%的“不知道”。從基本的認知情況看，折射出地方行使立法權以來，隨著社會主義法治建設的逐步推進，尤其是黨的十八大和十八大四中全會確立了全面推進依法治國，地方人民代表大會及其常委會制定的地方法規及其實施在影響地方經濟社會發展方面日益擴圍，法治建設在甘肅政治社會經濟生活中的作用加強。同時，說明整體上公眾的法制觀念和法律意識有了很大程度的提高。

（二）八成被訪者認同地方性法規的實施對當地社會經濟發展起到了一定的促進作用

近年來，隨著經濟社會的發展變遷，地方立法也隨之不斷創新和發展變化，制定頒布實施的地方性法規涉及的領域也越來越廣泛、越來越深入，進入到經濟社會文化環境等各領域的各個層面之中，更多地觸及到公眾的工作、學習與生活。那么，公眾會如何評價地方性法規與經濟社會發展的關系？調查顯示，對于地方性法規實施與當地社會經濟發展之間的關系，54.67%的被訪者認為“有積極促進作用”，28.00% 認為“有些關系”，12.33%認為“關系一般”，5.00%認為“沒有太大關系”。

由此可見，八成以上的被訪者對已頒布實施的地方性法規能促進本地經濟社會發展的地位與作用持肯定與認可態度，從正面說明整體上甘肅地方立法成效顯著，促進了法律、行政法規在本省行政區域內的貫徹執行，對調整經濟關系、規范社會生活，引領、促進和保障經濟社會的發展起到了積極的作用。由此，公眾也更加了解和感受到法治的重要性，加強對法的認知和理解，有助于逐步提高全民的法治信仰，這對于真正構建起法治社會具有重要意義。

（三）七成被訪者認為地方立法基本上得到了相應的關注和重視

變化、改革、完善、創造一個不同的社會，意味著改變社會中現存的行為準則或權利制度或者是改變舊的法規，或者是引入新的法規，立法由此在社會事務管理中扮演著非常重要的角色。地方立法對于推動法治甘肅建設的作用以及公眾對此的關注和認知程度，可以從側面印證一段時期內地方立法實施的成效。問卷調查表明，45.33%的%的被訪者認為政府、社會以及公民對地方法規的制定實施工作“很重視”和“比較重視”；30.33%認為“重視程度一般”；24.34%認為“不夠重視”和“不重視”。調查數據進一步說明，地方性法規的實施在推進法治甘肅建設方面取得的重大進展已得到公眾的肯定與贊同；也從側面反映出“依法治國”的基本方略已深入人心，公眾對法治甘肅建設的重視也達到了前所未有的程度，是進一步調動社會力量積極參與法治甘肅建設的現實基礎和可行推動力。

（四）對地方立法成效的感受與評價

（1）被訪者對地方立法的總體感受與評價較好，三成被訪者認為地方立法需進一步完善。整體上看，大多數被調查者對已頒布實施的地方性法規能否立足于甘肅現狀、解決實際問題有一定的感受。58.78%的被訪者表示總體而言地方立法“非常符合”和“比較符合”甘肅實際，41.22%的被訪者表示“一部分符合”、“不符合”和“很不符合”。被訪者對地方立法成效的評價有所分化，73.67%的被訪者認為地方立法“很完善”、“比較完善”和“基本完善”，26.33%的被訪者認為地方立法“不太完善”和“很不完善”。

從個體角度出發，法律對每個人的直接影響也許并不明顯，這主要是因為法律是一個國家能夠正常運轉、社會能夠和諧發展的基石，雖然不一定能夠被看見，卻早已成為每個人立足的根本。當問及“您認為與您關系密切的地方立法頒布實施后個人的狀況有何改變”時，58.79%的被訪者表示“有顯著的變化，比原來的境遇變好了”和“有些變化，但是不大”，也有41.21%認為“基本沒有變化”和“產生了一些負面作用”。以上三組數據表明，被訪者對地方立法實施及其成效感受明顯并給予了較好的評價，但也從側面反映出，目前地方性法規實施的效果與公眾對法治甘肅的期盼之間還存在一定的差距。

（2）被訪者認為實施效果和績效最明顯的是經濟領域的立法。地方立法初期大都是以經濟立法掛帥，為地方經濟社會的發展保駕護航。隨著社會的發展變遷，經濟立法更加注重質量與效益的提升，雖然在數量上已不再占據主導地位，但始終在社會主義市場經濟建設中扮演著主要角色。對此，被訪也深有感觸，當問及“您認為甘肅省在以下哪些領域的立法實施效果和績效比較好（多選題）”時，按被訪者選擇數由多到少排序呈四級梯級分布。第一梯級三位分別是：經濟、農業、政府法制。第二梯級四位分別是：民生保障、環境資源保護、民族、文化。第三梯級五位分別是：教育、社會改革、安全生產、行政管理、食品安全。第四梯級四位分別是：農業污染、商品質量安全、民政、科學技術（見表1）。這一調查結果，一方面說明，地方立法趨向于經濟領域立法和社會領域立法及其他領域立法均衡發展；另一方面，也揭示出地方立法還存在著明顯的短板和薄弱之處。

表1 被訪者認為地方績效良好的立法領域排序表

（五）被訪者對《甘肅省公眾參與制定地方性法規條例》實施的感受與評價

2013年7月26日，甘肅省十二屆人大常委會第四次會議表決通過了《甘肅省公眾參與制定地方性法規條例》，并于2013年10月1日起正式實施。這是當時國內首部專門引導、鼓勵和規范公眾參與地方立法決策的創制性法規，在甘肅民主法制建設史上具有里程碑意義，它的創新之處在于規定了“公民個人不僅可以提出立法建議項目，還可以參與起草法規草案”、“公民對法規案的意見或者建議，可以通過來訪、來函或電子郵件等方式向常務委員會法制工作委員會提出”，“公民可以旁聽立法全體會議”等等。被訪者對這兩年來公眾參與立法的感受及評價如何？通過問卷調查主要結果如下：

（1）七成被訪者主要通過電視新聞和網絡媒介獲取和了解地方立法信息。在獲取和了解地方立法信息及立法動態方面，被訪者表示他們的主要渠道是電視新聞和網絡媒介，其次是報刊雜志和政府宣傳以及口耳相傳。

（2）參與范圍小，僅一成被訪者參與過地方性法規草案的征求意見和討論活動。在參與地方立法方面，89.19%表示從沒有參與過地方性法規草案的征求意見和討論活動，10.81%的被訪者曾參與過地方性法規草案的征求意見和討論活動。選擇“公眾參與范圍小”的被訪者占比最高，為42.86%；“參與積極性高但不知道如何參與”的占15.04%；“參與積極性高卻沒有參與渠道”的占13.91%。對于如何參與立法的渠道，被訪者表示“應邀參加座談會、論證會”最受他們歡迎，其次是“參加立法聽證會”，排在第三位的是“旁聽常委會會議和人代會”。

由此可見，《甘肅省公眾參與制定地方性法規條例》實施兩年的時間里，公眾在實踐中對參與“公開立法”的感受遠不及條例的規定來得深刻。因此，要達到“在立法中充分吸納公眾的意見、反映公眾的意愿和要求、增強法規的針對性和實效性、使所制定的法規更容易得到廣大社會成員的認可和支持、提高地方性法規的執行力”是任重而道遠。目前《甘肅省公眾參與制定地方性法規條例》實施的成效已初步顯現，要進一步發揮其“陽光立法”的作用，不但要防止將其束之高閣，更需要在落實方面有相關的配套措施或實施細則，并在監督實施過程中“動腦筋想辦法”。

（六）六成被訪者認為“相關部門執法不嚴”與“部門間相互推諉”影響和制約了地方性法規實施效果

法律的生命力在于實施，被訪者認為除了立法方面的一些缺陷，如 “立法可操作性差（占54.03%）” ，“立法不符合實際不能解決現實問題（占51.34%）”，“立法沒有特色（占28.86%）”三方面的主要因素外，“相關部門執法不嚴（占66.11%）”與“部門間相互推諉（占56.71%）”影響和制約了地方性法規的實施效果，也從側面說明提升地方性法規實施績效，一定不能忽視立法后評估工作的開展以及對法規頒布后的監督實施。

二、甘肅地方立法尚需解決的問題

改革開放30多年來，隨著經濟社會的快速發展，民主法制建設穩步推進，地方立法亦取得了令人矚目的成就，為新形勢下加強和改進地方立法奠定了堅實的基礎。通過調研、分析、評估，我們發現與改革發展的需求和法治甘肅建設的要求相比，當前地方立法工作還存在不少問題和薄弱環節，主要表現在以下幾個方面：

（1）法規質量需要進一步提升。一些法規地方特色不濃，針對性和操作性不強，權利和義務配置不夠科學合理。各市州、各部門嚴格依照法定程序制定規范性文件執行不力，依法履行備案審查職責作用沒有得到很好發揮，全面落實有效期制度和定期清理制度存在漏洞，一些法規沒有及時修改或者廢止，實施效果不夠理想。

（2）地方性法規基本框架還不盡合理，一些重要領域還有空白，促進和保障民生、發展第三產業（特別是推動文化產業發展）、推進循環經濟發展等方面的法規相對較少。立法決策與改革發展重大決策相結合的體制機制還沒有完全建立．亟須完善。

（3）立法工作機制需要進一步完善。立法技術需要進一步規范和提高。法規起草工作有待改進，審議質量和審議水平有待提高，公民參與立法的渠道還不夠暢通，專家學者的作用有待更好地發揮。

（4）立法力量還不能完全適應立法工作需要，立法工作隊伍建設有待進一步加強，立法工作人員的理論素養和立法工作能力需要進一步提升。

（作者單位：甘肅省社會科學院法學研究所）

李巧玲（1974-），女，江蘇沛縣人，甘肅省社會科學院法學研究所副研究員，研究方向：法社會學、地方立法。