析PPP投資模式下項目管理運作和風險

楊明祥

【摘要】：近年來，PPP投資模式下項目管理運作和風險問題得到了業(yè)內(nèi)的廣泛關(guān)注，研究其相關(guān)課題有著重要意義。本文首先介紹了PPP模式理論基礎(chǔ)及法律基礎(chǔ)，分析了PPP模式的特征與優(yōu)勢，并結(jié)合相關(guān)實踐經(jīng)驗，從多個角度與方面就PPP模式實施存在的問題及風險展開了研究，闡述了個人對此的幾點看法與認識，望有助于相關(guān)工作的實踐。

【關(guān)鍵詞】：PPP投資模式；項目管理；運作；風險

【前言】：

作為一項實際要求較高投資模式，PPP投資模式的優(yōu)勢特點不言而喻。該項課題的研究，將會更好地提升對PPP投資模式的分析與掌控力度，從而通過合理化的措施與途徑，進一步優(yōu)化項目管理運作和風險工作的最終整體效果。

1、我國PPP模式的法律基礎(chǔ)及適用現(xiàn)狀

目前，我國尚未形成完整的公私合作立法體系，沒有針對PPP模式的專門法律法規(guī)，對于PPP項目的合同性質(zhì)沒有明確的界定。實踐中PPP項目的操作受公法、私法的雙重規(guī)制。

PPP項目實踐操作中通常會涉及到的法律法規(guī)等文件包括：合同法、招投標法、建筑法、行政法、政府采購法、擔保法、保險法、公司法、環(huán)境保護法等；涉及的行政法規(guī)有《國務院辦公廳加強城市快速軌道交通建設管理的通知》、《國務院關(guān)于投資體制改革的決定》、《國務院關(guān)于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經(jīng)濟發(fā)展的若干意見》；涉及的部委規(guī)章有《城市市政公用事業(yè)利用外資暫行規(guī)定》（建設部）、《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》、《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（建設部）、《城市供水、管道燃氣、城市生活垃圾處理特許經(jīng)營協(xié)議示范文本》。除此以外，還有一部分地方政府規(guī)章，如《北京市城市基礎(chǔ)設施特許經(jīng)營條例》、《北京市城市軌道交通安全運營管理辦法》、《深圳市公用事業(yè)特許經(jīng)營條例》。

2、PPP模式的特征與優(yōu)勢

2.1 PPP模式的特征

①伙伴關(guān)系是PPP最為首要的關(guān)系。伙伴關(guān)系的首要任務是雙方保持一致目標。②利益共享是維持長久PPP模式的基礎(chǔ)。利益共享包括PPP的社會效益，經(jīng)濟效益以及公共事業(yè)運營階段長期穩(wěn)定的投資回報。③PPP模式中公共組織與私營組織合理分擔風險的這一優(yōu)勢特征，與其他類似的公私合作的交易形式有所不同。PPP管理模式中是將整體風險最小化。

2.2 PPP模式在我國項目管理中的優(yōu)勢

第一，PPP模式中政府扮演的是投資經(jīng)紀人的角色，引入民間資本及其先進的技術(shù)和管理理念，目的是達到社會效果及經(jīng)濟效益的雙重利益。

第二，PPP模式在運營階段要保證私營企業(yè)的經(jīng)濟效益，使得私營企業(yè)在銀行借款還款中有一定的保證。

第三，PPP項目中公共企業(yè)可以參與項目建設和運營，承擔一定的風險，減少了投資者的風險。

第四，PPP模式下多元化后的公共部門將減輕財政壓力負擔，私營企業(yè)的先進技術(shù)和管理理念可以提高項目的社會效果和經(jīng)濟效益。

第五，PPP模式運用到公共基礎(chǔ)設施中，打破了基礎(chǔ)設施領(lǐng)域壟斷的局面，促使經(jīng)濟長期穩(wěn)定地發(fā)展。

第六，公共部門和私營企業(yè)共同合作參與項目前期的可行性研究、策劃、融資等規(guī)劃工作。

第七，PPP模式也可應用于自然資源開發(fā)、電廠、供水或污水處理廠、通信、公路、隧道或橋梁、鐵路、地鐵、機場、港口等建設領(lǐng)域。

3、PPP模式實施存在的問題及風險

3.1目前PPP模式存在的風險因素有以下幾點

3.1.1政府風險因素

政府在PPP項目中的影響，貫穿于確定項目、招標、特許權(quán)協(xié)議簽訂、法律法規(guī)的制訂、稅收、外匯政策的調(diào)整、政治風險的避免等多方面，PPP項目的成敗在很大程度上取決于政府的支持程度。

3.1.2私營機構(gòu)投資能力風險

私營機構(gòu)是PPP項目實施的主體，從我國已經(jīng)實施的許多案例中，私營機構(gòu)的投資能力、融資能力等存在一定的不足和風險。

3.1.3合作機制方面的風險因素

建立長期的合作關(guān)系是PPP項目成功的重要保證。這種基于雙方相互的、長期的、穩(wěn)定的合作關(guān)系主要體現(xiàn)在：公眾參與，私營部門與公共部門分擔風險、共享收益的合作機制。我國的PPP項目實踐表明，在PPP模式的合作框架下，尚存在著相關(guān)合作機制的不足。

3.2投融資渠道和平臺不足

根據(jù)《國務院關(guān)于鼓勵和引導民間投資健康發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2010〕13號），“鼓勵民間資本參與交通運輸建設。鼓勵民間資本以獨資、控股、參股等方式投資建設公路、水運、港口碼頭、民用機場、通用航空設施等項目”。目前，雖然民間資本在總量上規(guī)模龐大，但缺少資金歸集平臺和相應的產(chǎn)業(yè)投資基金，因此或需一定的市場發(fā)育時間。

3.3從PPP項目的立法現(xiàn)狀看，存在相關(guān)立法位階低、立法水平不高、立法之間有沖突的問題

我國現(xiàn)行的相關(guān)法律法規(guī)大多針對外資，雖然從2002年開始情況有所改觀，但民間資本在參與基礎(chǔ)設施PPP項目方面依然面臨政策、政府觀念方面的阻礙，需要政府出臺相關(guān)的法規(guī)政策給予明確支持。

隨著我國發(fā)展建設的步伐加快，大量的基礎(chǔ)設施投資建設也相應的增加了，市場的需求孕育出了PPP項目經(jīng)營的新模式，在這種模式下，政府和私營企業(yè)、非營利性企業(yè)三方，都能夠在經(jīng)營的過程中獲得較大的利益，從而產(chǎn)生出政府與民營企業(yè)共贏的新局面；本文對針對PPP項目的管理，提出了一定的管理建議，能夠為我國的PPP項目經(jīng)營給予一定的實際參考基礎(chǔ)；只有完善的PPP項目管理方式，才能夠使這種經(jīng)營模式長久的發(fā)展下去，從而實現(xiàn)更為廣闊的發(fā)展前景。

結(jié)束語：

綜上所述，加強對PPP投資模式下項目管理運作和風險的研究分析，對于其良好實踐效果的取得有著十分重要的意義，因此在今后的PPP投資模式實踐中，應該加強對項目管理運作和風險的重視程度，并注重其具體實施措施與方法的科學性。

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