構建全過程財政監督機制探討

●趙 瑛

構建全過程財政監督機制探討

●趙 瑛

編者按：構建覆蓋預算編制執行全過程的監督機制是現代財政制度的要求。新《預算法》要求，各級預算的編制、執行應當建立健全相互制約、相互協調的機制。在新的經濟形勢下，隨著監管對象日益多元化，監管內容日趨復雜化，財政監督要變被動為主動，建立事前預防、事中監控、事后檢查的財政監督運行機制，使監管觸角覆蓋所有財政政策落實和財政資金使用全過程。本期專題“構建全過程財政監督機制研究”立足于財政監督實踐，從不同的視角和領域探討構建財政監督全過程機制。

本文從全過程財政監督機制面臨的主要問題入手，結合各地推進全過程財政監督機制的實踐探索與經驗借鑒，著力從實現全員參與、實施流程再造、開展績效監督、加強內部監督、注重結果運用等五個方面提出意見建議，將財政監督置于財政管理的全過程。圍繞依法理財和財政政策制定實施，以服務和保障財政中心工作、維護財經紀律為目標，強化事前、事中、事后監督，構建起覆蓋所有政府性資金和財政運行全過程的財政監督新機制。

財政監督 全過程 實踐探索 對策建議

財政監督涵蓋財政運行全過程，是國家經濟監督體系的重要組成部分。黨的十八大報告明確指出，要“加強對政府全口徑預算決算的審查和監督”、“確保決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調”。新修訂的《預算法》對預算管理和監督提出了新的任務和要求，財政監督要將所有政府收支納入監督范圍，嵌入預算管理的全過程，不斷提高財政監督的效率和效力。因此如何建立健全對財政政策落實和財政資金使用效益的全過程財政監督機制，已成為擺在各級財政部門面前的重要課題。

一、構建全過程財政監督機制的重要意義

財政監督是財政部門為保障財政資金分配和管理活動正常有序運行，依法對國家機關、事業單位、社會團體、企業以及其他組織和個人涉及的財政、財務、會計等事項所實施的監控、稽核、檢查、評價和處理等活動的總稱，包括收入監督、支出監督、會計監督和內部監督等多方面內容。財政監督通過檢查預算編制及執行情況、各項財政政策的落實情況、各項法律法規制度的執行情況，發現財政管理和資金使用中存在的問題和制度漏洞，提出改進意見和政策建議，促進加強制度建設、完善政策措施、優化業務流程，進而提高財政財務管理的科學化、精細化水平。

（一）構建全過程財政監督機制是建立現代財政制度的必然選擇

黨的十八屆三中全會提出，經濟體制改革是全面深化改革的重點，健全社會主義市場經濟體制必須著力解決市場體系不完善、政府干預過多和監管不到位的問題；財政是國家治理的基礎和重要支柱，必須建立現代財政制度，審核預算的重點由平衡狀態、赤字規模向支出預算和政策拓展。財政監督作為財政管理的重要手段，必須最大限度地適應建立現代財政制度的要求，對財政運行全過程進行監測、預警、分析、保障、規范等，逐步建立起對財稅政策落實和財政收支行為全過程、全方位的動態監管機制，為深化財稅體制改革和建立現代財政制度提供財經紀律保障。

（二）構建全過程財政監督機制是確保財政資金安全、規范和有效運行的重要保障

我國財政預算管理偏重收支平衡狀態、支出預算約束性偏軟，預算嚴肅性、全面性、科學性和透明度還不夠，預算管理現狀不利于政府預算的監督。預算執行中由于缺乏有效的制約和監督，或者監督不到位，存在一般性支出擠占民生資金、重復投入和撒胡椒面等現象。加強對預算編制、執行監督和過程控制，可適時反饋評價財政支出政策有效性，對于黨的十八屆三中全會提出的“審核預算的重點由平衡狀態、赤字規模向支出預算和政策拓展”要求具有重要的現實意義。在原先對財政資金安全性、規范性開展監督檢查的基礎上，積極開展對財政資金有效性的監督，拓寬監督范圍，對績效目標設定、績效跟蹤、績效評價及結果運用等方面進行監督，通過績效監督結果反饋促進預算編制、執行的科學性和有效性，保障財政政策達到預期目標，已成為當前財政監督工作的重要任務。

（三）構建全過程財政監督機制是規范和整頓財經秩序，服務經濟社會健康發展的現實需要

我國經濟發展進入新常態，供給側結構性改革、財稅體制改革持續深入推進，社會經濟運行的質量和效益日益提高，但是虛報冒領項目資金、違規使用財政資金、會計信息質量失真、財經紀律不嚴等問題時有發生。隨著社會發展和科技進步，各種財政違法違規行為手段更加隱蔽，傳統的事后檢查、單項檢查、突擊檢查等方式很難奏效，財政監督效果大打折扣。《預算法》、《會計法》、《財政違法行為處罰處分條例》、《財政部門監督辦法》等法律法規，都賦予了財政部門的監督職責。亟需財政部門業務機構和監督機構共同履行好財政監督職能，互相配合做好事前審核、事中監控和事后檢查，加強日常監管，突出檢查重點，提高監督成效，構建起覆蓋所有政府性資金和財政運行全過程的財政監督機制，嚴肅財經紀律，凈化市場環境，更好地服務于經濟社會持續健康發展。

二、全過程財政監督機制面臨的主要問題

（一）財政監督存在盲區，缺乏事前事中監督財政監督是財政業務部門與財政監督專職機構的共同職能。但是，部分財政業務部門主要側重于對程序的審核，實質性審查監督不夠深入，監督職能行使不夠充分；財政監督專職機構主要以事后監督、專項檢查為主，缺乏事前、事中監督，這就容易形成監督和管理的盲區，給有些單位違法、違規、違紀提供了可乘之機。部分財政資金使用單位認為財政資金是無償資金，以爭取項目、要來資金為目的，對于項目可行性、經濟性、效益性、社會性、生態性等問題缺乏足夠的科學論證，因而虛報項目、擠占、挪用財政資金、支出效益不高、損失浪費等現象屢查屢犯。如果財政監督能夠加強事前、事中監督力度，在單位編報預算時加以事前審核，在財政資金使用過程中加強事中監控，就能有效提高財政資金的使用效益，避免財政資金損失、浪費的現象發生。

（二）監督信息不對稱，監督與管理相脫節

當前，財政監督專職機構與財政業務部門之間尚未建立起規范、暢通的溝通協調機制，存在著較為嚴重的信息不對稱，監督機構無法及時、有效、準確地獲取開展監督檢查工作所需的信息資源，如預算管理、指標管理、國庫支付、資產管理、政府采購等業務數據，財政政策、資金管理辦法等規范性文件，影響了監督效率和效果的提升。信息化建設是改善財政監督工作環境、提高工作效率的重要途徑，目前，財政監督工作在信息化技術應用方面還很薄弱，存在著信息不暢通、信息鏈脫節、監督手段落后和大數據資源未能充分利用等問題。另外，由于財政監督結果還未能充分運用，發現問題最多只是予以簡單的經濟處罰，沒有與預算安排相掛鉤，監督與管理“兩張皮”，財政監督的權威性和服務管理的有效性大打折扣。

（三）監督覆蓋面不全，績效監督亟待推進

財政監督長期以來側重于對單位財務合規性的檢查，忽視了對項目績效和政策實施效果的考核和評價，項目論證不足、項目投資失控、資金使用效益低下等問題時有發生，產生了大量低效或無效投資，已不能適應建立現代財政制度的要求。突出表現在：預決算監管不到位；突擊性檢查多,日常性監督少;內部監督檢查不夠深入，覆蓋面窄；事后非連續性的財務會計監督檢查多，事前、事中監督少；對財政資金使用監督多，對資金收取、分配、安排的決策監督少；單一檢查多，全方位監控少；對使用資金合規性檢查多，對資金使用跟蹤問效少等方面，嚴重制約著監督效能的發揮。開展績效監督，使財政監督不僅僅局限于合規性檢查，而是側重于資金使用績效，以提高財政資金使用效益，保障財政政策執行達到預期目標。

（四）重微觀、輕宏觀，監督層次不高

隨著社會主義市場經濟的不斷完善，迫切要求政府從全能型政府向有限型政府轉變、由管制型政府向服務型政府轉變，財政也相應由微觀管理向宏觀調控轉變，這就要求財政監督的思路、方式和手段也要隨之發生根本性的變化。現階段財政監督工作局限于對預算單位財政資金收支狀況的監督檢查，監督領域過窄、監督手段落后，監督就是檢查，檢查就是查賬，財政監督被具體的查賬事務所牽制，陷入微觀事務中，不能從宏觀經濟運行和體制機制建設上進行分析和思考，提出有分量的意見和建議，限制了監督層次和水平的提升。

（五）監督主體關系沒有理順，監督效率不高

我國經濟監督主體主要有人大、財政部門、審計部門、社會中介機構等，而現階段由于各監督主體之間的職責分工不明確，財政監督與其他經濟監督主體之間的關系沒有理順，在大量重復檢查、交叉檢查的同時，仍存在著監督空白點和盲點。同時，由于監督檢查信息不共享、監督檢查計劃互不銜接、監督檢查結果沒有相互利用，各個監督主體孤軍作戰，沒有形成合力，造成了很多行政資源上的浪費，加大了監管成本，降低了監管效率。

三、各地推進全過程財政監督機制的實踐探索與經驗借鑒

近年來，部分省、市財政廳（局）結合本地實際，積極開展了一些推進全過程財政監督機制的有益探索和實踐，取得了較好的成效，具有一定的借鑒意義。

（一）加強組織隊伍建設，提升監督話語權

河南省財政廳將原財政監督檢查處升格為財政監督檢查局，并成立了6個正處級監督檢查處，監督人員編制達80名左右。還將監督檢查處作為培養干部的平臺，凡新進人員，原則上都要先到監督檢查處鍛煉幾年，然后根據實際情況和工作需要再分配到其他業務處室。同時，通過各種教育培訓提高監督檢查隊伍的業務能力和綜合素質。甘肅省財政廳專門賦予監督檢查局干部任用建議權和資金安排審核權兩項重要職責，一是干部任用建議權：對擬提拔任用、輪崗交流的干部，廳黨組開會研究審定前，須先征求監督檢查局的意見，監督局根據內部監督檢查結果，對廳內干部在分配下達資金、內部管理等方面的工作情況提出如實意見，對干部提拔任用提出相關建議；二是資金安排審核權：各業務處室下達的預算資金，必須抄送監督檢查局備案，監督檢查局以此建立資金監管臺賬，各類財政專項資金在分配下達前，必須經過監督檢查局審核同意后，方可報廳領導審簽。

（二）創新監督方式，實現關口前移

陜西省財政廳制定了 《省財政監督機構參與部分專項資金全過程監督試點工作辦法》，對專項資金申報進行事前審核，通過深入實際了解核查，避免了虛報項目套取財政資金的行為，確保了財政資金分配真實有效。湖南省財政廳自2006年以來定期組織開展部門預算編制審查，在財政部門預算編制審定前提前介入，實現從事后監督逐步向事前、事中監督轉變。山西省財政廳強化日常支出審核，促進預算執行嚴格精細，對申報使用省級財政項目資金進行監管，對未通過審核項目出具不同意申報意見書，剔除違規項目申報。

（三）加強信息化建設，提高檢查效率

河南省財政廳在所有業務性文件抄送監督部門的基礎上，利用金財信息系統中的 “監督”身份，實時動態查詢預算管理、國庫支付等信息系統，快捷、準確地獲取檢查基礎數據信息。今年，又開發上線了財政扶貧資金動態監控系統，橫向貫通預算執行、國庫支付、專戶管理等各個財政業務系統，縱向連接省、市、縣三級財政部門，通過電子政務云和大數據分析，不僅能對財政扶貧資金的分配、下達和使用情況進行統計分析和實時監控，還能跟蹤挖掘到每筆財政扶貧資金的使用明細和最終支出信息，實時動態地掌握資金運行全過程，有效解決了財政扶貧資金監管信息不完整、不及時、不全面的問題。下一步該系統還將覆蓋所有財政專項資金，做到監控無死角、無盲區，及時防范和化解潛在問題和風險，促使財政監督由突擊性檢查向常態化監管的轉變。北京市財政局購置了《國家法規數據庫》網絡版軟件，方便快捷地查詢法律法規，提高了監督檢查效率；開通了“北京市企業信用信息系統”，實現對全市企事業單位相關資料的電子化查詢，準確掌握會計信息質量檢查對象的基礎信息；在全國率先使用財政檢查軟件，調取賬套、預警核查，實現了多名檢查人員同時共享資料信息，大大提高了檢查效率。

（四）加強預算監管，拓寬監督覆蓋面

河北省財政廳通過列席派駐部門年度預算編制、項目審核論證會議等方式，對部門預算外收入確定、申報的支出預算項目提出意見，促進部門強化預決算管理。河南省財政廳通過開展省直部門預算、決算和賬表一致性監督檢查，進一步提高部門預算、部門決算編制的完整性、規范性和準確性，強化部門預算執行責任意識，提高財政資金使用的合規性和有效性。

（五）注重組織領導，強化內部監督

湖南省財政廳對財政內部監督實行“一把手”負責制，由廳長親自擔任財政內部監督領導小組組長，做到內部監督親自部署，重大問題親自過問，重要環節親自協調，重要內部監督檢查事項親自督辦，分管財政監督檢查或紀檢監察工作的領導任副組長協助開展內部監督工作。同時，明確財政監督、紀檢監察、人教處等廳內相關處室負責人為小組成員，使財政內部監督地位和權威得到有效保障。湖北省財政廳建立了內部監督向下延伸檢查制度，組織開展對全省基層財政所財政、財務監督檢查，制定了檢查工作量化考核辦法，組織各市（州）進行交叉驗審，使監督領域有效拓展，實現了財政系統內部監督的全面覆蓋。

（六）進行頂層設計，推進績效監督

四川省財政廳成立了 “績效評價工作領導小組、績效監督辦公室、績效監督工作組”為基本框架的多層次工作機構，廳黨組書記、廳長擔任領導小組組長，分管廳領導擔任副組長，績效監督辦公室設在監督檢查局，負責績效監督日常工作。出臺了《省級財政支出績效監督工作方案》，提出了績效監督的目標任務，按照績效評價指標體系和績效監督量化指標，對項目實施的績效情況進行監督檢查，并對業務處室組織績效評價工作的質量和程序進行再監督。方案要求各業務處室年度目標任務要明確績效評價工作的開展情況，績效監督辦年終對各處室開展此項任務進行綜合考評，考評結果將直接影響年底評優。加強績效監督結果運用，將專項資金預算安排與績效監督結果直接掛鉤。通過這種內部制約、外部促進的方式，明顯提高了業務處室參與監督管理的主動性。

（七）強化結果運用，提升監督層次

山東省財政廳各業務處室根據內部監督查出的問題，深入分析原因，查找管理漏洞，本著缺什么補什么的原則，先后制定、修改專項資金管理辦法157項，對財政管理的各個環節都作出明確規定，大幅度提高了財政財務管理規范化水平。山西省財政廳樹立和諧監督的檢查工作理念，寓規范幫促于監督檢查之中，在對省焦煤（集團）有限責任公司監督檢查的同時，對公司系統財務管理辦法進行了大規模的修訂，順利實現了新舊企業會計準則的平穩過渡。

（八）整合監督力量，擴大規模效應

山東省財政廳采取多種方式整合監督力量：一是與專員辦聯合檢查中央企業，實行了財政部與省、市、縣四級聯動檢查。一方面發揮了會計監督的規模效益，形成監督合力，達到“檢查一個單位，規范一個行業”的目的；另一方面也鍛煉了地方財政監督干部，提高了業務能力和素質，形成財政系統多方共贏的良好局面。二是與省國資委聯合檢查省管企業，實行了對省管企業的重點檢查與日常監管的有機結合。通過聯合檢查，將省管企業的會計信息與企業的績效考核、企業高管的激勵政策和干部任用相結合，進一步節省了監管成本，發揮了監督的綜合效益。三是與省工商局、省公安廳、省注協聯合檢查會計師事務所，實行監管部門對社會中介機構的聯合檢查。一方面與省工商局、省公安廳開展虛假驗資專項治理活動；另一方面與省注協聯合組織對會計師事務所執業質量進行檢查，實現了對會計師事務所的行政監管和行業自律檢查的有機結合。

四、構建全過程財政監督機制的建議

結合各地的實踐經驗，要按照預算編制、預算執行、監督檢查和績效管理相互協調、相互制衡的現代財政制度框架，構建全過程財政監督機制。將財政監督工作關口前移，按照事前審核、事中控制、事后檢查評價相結合的辦法，嵌入財政主體業務流程。充分利用信息化手段，明確財政業務流程各個環節的監督切入點，實現財政監督專職機構和預算、國庫、業務機構各司其職、密切配合、良性互動的高效管理循環，構建起覆蓋所有政府性資金和財政運行全過程的財政監督新機制。

（一）實現全員參與是構建全過程財政監督機制的根本保障

首先，要在財政部門內部建立起權責明晰、分工明確、協作配合的全過程動態監管工作格局，明確規范業務機構和監督機構各自的監督職責，不斷強化業務機構的監督意識，加強日常監管，消除財政監督在財政業務環節的盲區和空白區，使各自的財政監督責任真正落到實處。其次，可借鑒山東省財政廳的做法，適當安排一些上下聯動的檢查項目，如涉及人民群眾切身利益的民生資金等，統一安排、同時開展、一查到底，充分發揮上級監督機構行政級別高、受當地社會環境影響小，下級監督機構貼近基層、了解當地實際情況的優勢，確保問題查深、查透，保障政策落實到位。再次，要加強與其他經濟監督部門的溝通聯系，通過聯席會議制度、日常工作協調制度、重大問題通報制度等，建立起暢通、清晰、高效、快捷的整體聯動機制，實現不同經濟監督部門之間的信息共享和工作協同，形成監督合力，整合監督資源，逐步形成橫向到邊、縱向到底、分工協作、齊抓共管、綜合治理的監督工作局面。

（二）實施流程再造是構建全過程財政監督機制的重要手段

系統化、全方位地設計財政監督管理工作全流程，充分利用信息化手段，把財政監督融入財政管理的全過程。

一是在編制預算環節要充分考慮財政監督的事前審核方式方法，既不能包辦代替也不能放任自流，一方面對預算部門申報的重點和大額項目支出的合規性和真實性進行審核；另一方面深入實地進行了解核查，對申報財政專項資金進行事前審核，避免虛報項目套取財政資金的行為，確保財政資金分配真實有效；同時，對項目可行性進行分析論證，確保項目順利實施，提高財政資金使用效益。

二是在預算執行環節要充分運用信息化、大數據、云計算等現代科技手段，對財政資金進行動態實時監控。如河南省財政廳開發的財政扶貧資金動態監控系統，橫向貫通各個財政業務系統，縱向連接省、市、縣三級財政部門，實時動態地掌握資金運行全過程。同時，要加大對重大項目資金的事中監管，通過數據統計分析、實地核查等手段，及時了解和掌握重大項目、重點民生資金的分配、下達和使用情況，確保重大項目資金安全、規范和有效使用。

三是在事后檢查環節，要注重資金績效監管，重點檢查項目績效目標的實現程度，建立監督結果與預算掛鉤機制，完善“用錢必問效、無效必問責”的績效監督機制，保障政策實施和資金使用達到預期目標。

（三）開展績效監督是構建全過程財政監督機制的現實需要

開展預算績效監督，把績效管理融入預算編制、執行、監督全過程，是進一步提升財政管理水平的有力抓手，也是提升財政監督層次、構建全過程動態監督機制的現實需要。

第一，加強對預算績效目標的審核是開展績效監督的基礎和依據。預算部門申報預算時，同時要按要求填報項目績效目標，并建立完善年度工作計劃與中長期規劃相結合的機制，財政部門應加強對預算績效目標完整性、相關性、適當性和可行性的審核，并以此作為預算安排的前提和主要依據。

第二，依據績效目標開展績效監控和績效評價。預算執行中，財政部門應對資金運行狀況和績效目標預期實現程度開展績效監控，及時發現并糾正績效運行中存在的問題，力保績效目標如期實現；預算執行結束后，財政部門和項目主管部門應及時開展績效評價，客觀反映績效目標實現程度，形成績效評價結果，并將評價結果作為完善政策和安排下年度預算的重要依據。

第三，結合績效監督結果，建立專項資金保留、整合、調整和退出機制。對符合績效目標預期，有必要繼續執行的專項資金，可繼續保留；對績效目標相近或雷同的，應予以整合；對績效目標發生變動或實際績效與目標差距較大的，應予以調整；對績效目標已經實現或取消的，應予以退出。

（四）加強內部監督是構建全過程財政監督機制的有力抓手

首先，可借鑒湖南省財政廳的做法，對財政內部監督實行“一把手”負責制，建立財政內部監督工作領導小組，紀檢監察、人事、監督機構和重點業務機構等主要負責人作為領導小組成員。開展內部監督檢查時，由各小組成員擔任檢查組組長，進行交叉檢查，及時向領導小組匯報檢查情況、重大問題、檢查結果等，將內部監督結果作為干部考核、任用的重要參考依據。這樣，一方面提高了內部監督的權威性和有效性，另一方面也調動了業務機構參與監督管理的主動性，繼而實現全員參與。

其次，綜合運用日常監督和重點檢查相結合的方式開展內部監督檢查工作，擴大內部監督覆蓋面，實現對財政部門各業務管理機構財政管理活動全過程的監督。日常監督重點對日常財政管理活動進行實時、動態監督，監督內容覆蓋預算編制、執行、決算以及非稅收入、政府采購等其他財政管理業務；重點檢查主要對業務管理機構的財政管理活動進行有針對性、有重點的監督檢查。

再次，研究建立內外聯動機制，對內部監督發現的問題線索，延伸開展外部檢查，一查到底，確保問題查深、查透；對外部檢查發現的問題，有針對性地開展內部監督，揭示問題產生的原因，堵塞制度漏洞，提高監督檢查成效。

（五）注重結果運用是構建全過程財政監督機制的主要目的

著力構建全過程財政監督機制的根本目的在于服務財政改革和社會經濟發展，而實現這一目標的有效途徑就是注重監督成果的利用。

一是堅持問題導向，提高監督層次。財政監督工作不僅要發現和處理問題，更要深入剖析問題產生的原因，從體制機制上去分析研判行業性、系統性、全局性的問題，查找制度漏洞和機制弊端，提出針對性的意見建議，確保財政政策和國家大政方針的有效落實，更好地服務于財政改革和社會經濟發展。

二是突出兩個跟進，督促整改落實。一方面，要適時開展監督檢查“回頭看”活動，對檢查發現問題的整改落實情況進行持續跟蹤、督導和檢查，督促被檢查單位對其自身存在的違法違規問題進行整改落實，鞏固和擴大監督檢查成效，確保財政監督嚴肅性，避免查而不改；另一方面，要建立監督檢查結果與預算安排掛鉤機制，對存在問題多、績效不佳的資金和單位，壓縮預算規模或取消安排，形成加強管理、堵塞漏洞的長效機制，避免屢查屢犯。

三是嚴肅責任追究，維護財經紀律。以行政事業單位濫發獎金、津補貼、公款私存以及擠占、挪用專項資金等違紀問題為例，其問題的實質在于單位領導層行政決策和行政行為上的違紀，面對這種行政違紀，單純采用經濟處罰手段，對于行政事業單位來說僅僅只是財政資金“左右口袋”的變化，難以發揮財政監督應有的作用。因此，對財政監督發現的問題，要嚴格按照《預算法》、《會計法》、《財政違法行為處罰處分條例》等有關法律法規的規定，嚴肅責任追究，發揮財政監督的懲戒職能，切實維護財經紀律和有關法規法紀的嚴肅性、權威性。同時，要建立案件移送和信息披露制度，將案件線索及時移送稅務、工商、紀檢監察、司法等有關部門，加大對違法違規違紀行為的查處力度，提高財政監督的影響力和威懾力；將監督檢查結果和處理處罰情況通過多種渠道向社會公布，增強財政監督透明度，發揮財政監督的警示作用。■

（作者單位：河南省財政廳）

[1]狄瑜萍，王新春，王君.淺析財政監督檢查工作中存在的問題及對策——以甘肅省金塔縣為例[J].財會研究，2011，（05）.

[2]劉明龍，張麗娜.創新財政監督方式 推動財政監督工作深入開展[J].財政監督，2011，（01）.

[3]唐永紅，羅成章.財政項目績效監督的實踐探索與思考[J].財政監督，2011，（10）.

[4]顏春玲.加強公共財政體制下財政監督的幾點想法[J].民營科技，2011，（01）.