科研項目全過程監督中的難點及應對措施

●周尊麗 高顯揚

科研項目全過程監督中的難點及應對措施

●周尊麗 高顯揚

本文主要研究科研項目全過程監督中存在的難點問題及應對措施。首先將科研項目管理過程分為立項階段、執行階段和驗收階段，分析了每個階段存在的管理難點，如“信息不對稱”在科研項目承接中引發的“逆向選擇”和“道德風險”等。在分析科研項目全過程管理流程的基礎上，進一步分析科研項目全過程監督帶來的難點，主要分為科研項目事前監督、事中監督、事后監督的難點。最后提出了完善科研項目全過程監督體系的應對措施，包括形成多元主體的監督合力、優化各個階段的監督流程、重視監督結果的反饋利用等。

科研項目 全過程監督 應對措施

中央深化財政科技計劃管理改革①提出，政府部門要簡政放權，從直接管項目、分資金中解放出來，更加注重科技發展戰略、規劃、政策、布局，以及評估和監督等。將監督工作融入科研項目管理的全過程，逐步實現財政資金流到哪里，監督和評估就到哪里。本文在分析科研項目管理流程的基礎上，研究科研項目全過程監督中的難點問題，并有針對性地提出應對措施。

一、科研項目管理過程分析

隨著財政科技投入的逐年增加，中央及各地政府不斷優化財政科技投入方式。近年來，出現了引導基金、政府獎勵、貸款貼息、風險補償等多種資助方式。但從當前我國科研項目管理現狀來看，“課題制”的科研項目管理方式依然占據了較高的比重，這是因為“課題制”項目管理方式激發了科研人員的競爭意識，可以跨部門組織課題組成員，有利于優化科技資源配置。

“課題制”科研項目管理是一個復雜的流程，一般來說由科技管理部門發布項目指南；企事業單位根據指南申報項目，同時編制經費預算；管理部門組織專家開展評審，包括立項評審及預算評審，并根據評審結果與項目承擔單位簽訂合同或任務書；再由相關部門撥付資金；科研人員開展課題研究，同時執行預算；項目結題驗收后撥付尾款、開展績效評價等。為便于分析，本文將科研項目管理流程簡化為項目立項、項目執行、項目驗收三個階段。

（一）項目立項階段

項目立項階段是政府部門，即科技項目管理部門（項目發起人）發布項目指南到最終確定項目承擔單位的過程。在項目立項前，由于“信息不對稱”現象的普遍存在，常常會引發“逆向選擇”。經濟學中“逆向選擇”理論最早來自對二手車市場的分析，賣家常常以次充好，以至于買家不愿意出高價，最終在市場上買不到好車。在科研項目申報中，也會出現幾種“逆向選擇”現象：一種情況是，項目申報人為了提高課題申請的成功率，收集了各個部門發布的項目指南進行申報，項目申報人通常比發起人更具有信息優勢，即使重復申報也難以被發現；另一種情況是項目申報人比項目發起人更了解科研項目真實的資金需求量，了解項目發起人以往的資助額度，以及大致的預算核減情況等，因此，項目申報人傾向于按項目發起人的預算額度而不是真實的資金需求量申報預算，或者直接多申報預算；還有一種情況是，有的項目申報人擅長與項目發起人 “溝通”，熟悉圈內的評審專家，而有的專注于坐“冷板凳”，在當前行政主導、同行評議為主的科研體制下，前者更容易獲得科研項目，而后者踏踏實實做學問反而難以獲得科研項目，這便是學術研究中“劣幣逐良幣”現象。

（二）項目執行階段

項目執行階段是科技項目管理部門與項目承擔單位簽訂項目任務書到項目承擔單位完成項目預定目標的過程。項目立項后，“道德風險”現象時有發生?！暗赖嘛L險”的概念最早由經濟學家斯蒂格里茨在研究保險市場時提出，典型的案例是在大學里自行車投保后，學生們的安全防范措施會明顯減少，自行車被盜率很快就上升。同樣，在科研項目申報中，一些科研人員把大量的時間精力花在項目申報上，一旦項目立項后就自然懈怠了，只求項目通過驗收就可以，科研項目執行中的“道德風險”造成“重立項、輕研究”的現象時有發生。在項目執行階段，還有一種現象源于“目標函數”不一致引發的“委托代理問題”，代理人有可能偏離委托人目標函數，損害委托人利益，而委托人難以覺察和監督。在科研項目任務書簽訂后，科技項目管理部門與項目承擔人即形成一定的委托代理關系，但雙方的“目標函數”不盡相同，如項目發起人希望項目承擔人加強成果轉化，提升項目的社會效益；而項目承擔人更關心論文發表、職稱評定、職務晉升等，很少去關注科技成果如何轉化，這大大影響了財政科研資金的使用效益。

（三）項目驗收階段

項目驗收階段通常是科研項目完成后開展項目驗收、財務驗收、績效評價等活動的階段。這個階段常常接近年底，項目發起人和項目承擔人更關注的是預算執行進度的考核、年度工作任務的考核等，更關注論文、專著、專利等指標的完成情況，而不那么重視項目的創新效應、經濟效應、社會效應，以及科技成果轉化問題，也很少關注科研項目實施后的績效評價。

另外，對于科研項目的結余，根據現行規定，結余資金在兩年內可由項目承擔單位統籌安排用于科研活動的直接支出，兩年后未使用完的按規定收回，如何加強科研項目結余經費的后續管理也是實務中的難點。

二、科研項目全過程監督的難點

從上述分析可以看到，科研項目全過程管理中存在的問題，同時也給科研項目全過程監督帶來了一些難點。

（一）科研項目事前監督的難點

科研項目事前監督主要是指對科技項目管理部門發布項目指南到最終確定項目承擔單位的過程進行監督。為應對“信息不對稱”引發的“逆向選擇”，目前的科研管理體制引入了公開發布項目指南、科研項目立項評審、預算評估評審等制度。

這一階段監督的難點主要體現在以下幾方面：

1、對項目指南發布公開性、獨立性等進行監督。項目指南公開發布是確?？蒲许椖抗_、公平、公正擇優遴選的第一步，通過在項目主管部門網站上查找項目指南，只能確定查找到的項目指南公開發布了，而無從確定是否所有的項目指南都公開發布了；即使項目指南公開發布，也很難確保指南編寫者與項目申報者之間的獨立性。當前，各部門都高度重視科技創新工作，發布了各類支持科技創新的項目指南，在部門間缺乏溝通協調機制的狀況下，難免出現支持范圍“錯位”與“缺位”并存的現象，重復支持現象時有發生，影響了科研資金的使用效益。在監督實務中，若沒有建立跨部門的監督機制，也很難發現各部門項目指南交叉重復的問題。

2、對科研項目立項評審的監督。目前中央及地方政府基本都建立了科研項目立項評審制度，但只有正確的導向、科學的制度、嚴格的執行，才能確保各項評估評審工作不流于形式。當前，對于一些應用研究、成果轉化及產業化項目，若仍將論文的發表、專利的申請作為立項的標準，大量財政資金投入的科研成果將無法實現轉化而束之高閣，因此，對于不同類型的科研項目需要引入不同的立項評審要求。在科研項目立項評審的監督中，還需要關注立項管理的內部控制，如對重復申報的審查，評估評審專家隨機抽取、輪換、回避制度等，這些制度的完善與執行不僅需要引起科研項目管理部門的高度重視，也是科研項目及財政科技資金監督中首先要關注的內部控制問題。

3、對科研項目預算評估評審的監督。預算評估評審主要是對科研項目預算申報的目標相關性、政策相符性和經濟合理性進行評價，既可以在項目立項時同步開展，也可以在項目立項后獨立開展。首先，嚴謹的項目及經費管理制度是預算評估評審的前提條件與評判“尺子”，一些科技計劃的項目及經費管理辦法尚未建立健全，給實際的預算評估評審帶來了難度。其次，科學的預算評估評審方法制度是評估評審結果合理準確的保障，當前針對科研項目預算評估評審的方法制度還有待研究和完善。最后，預算評估評審的監督，建立預算評估評審結果抽查和復核制度難度大，需要提高預算評估評審的準確性。

（二）科研項目事中監督的難點

科研項目事中監督主要是指對項目承擔單位簽訂項目任務書到完成項目既定目標的過程進行監督。在這個階段，一方面要加強監督檢查，因為項目執行是科研項目推進以及取得成效的主體階段，及時發現項目承擔單位在經費使用中存在的問題，可以有效避免一些監督的盲區；另一方面，為避免科研人員應對各類監督檢查而分散研究精力的情況發生，需要改進監督方式，推進檢查結果共享，避免重復檢查、多頭檢查、過度檢查。這一階段監督的難點有以下幾方面：

1、項目及資金監督工作任務重的問題。隨著財政科研經費投入的持續增加，相關管理部門的項目總量和單項資助額度都快速增長，若對每個項目都開展全過程的監督，工作量巨大，不是現有人力、物力及財力可以承受的。

2、預算執行與項目進度不匹配的問題。在實務中發現部分科研項目預算執行進度較慢，項目中期檢查時，下達的資金剛啟動使用，無法開展有效的資金監督，一種情況是項目難度較大、研究遇阻，造成預算執行也相對較慢等問題，但另外也有項目論證不充分、預算編制不實等帶來的執行困難問題。

3、引入中期預算監督難度加大的問題。過去科研項目研究周期大多為兩年，并不能適應有些基礎性、難度大、周期長的重大重點科研項目，此類項目或研究計劃正不斷探索年度預算向中期預算的轉變。預算周期的延長，客觀上加大了全過程監督的難度。

（三）科研項目事后監督的難點

科研項目事后監督主要指項目完成或接近完成階段，開展的項目驗收、財務驗收、績效評價等多種監督?？蒲许椖渴潞蟊O督的難點主要表現在以下幾方面：

1、對合規性方面的監督比較多。如項目結題審計、財務驗收等，對科研項目產出、效果和影響等方面的績效評價還比較少，尚未形成科研項目投入產出的綜合評價體系。

2、科研項目事后監督方式單一。以同行評議、打分考核較為常見，對不同類型的科研項目開展的新型監督方式，如第三方機構鑒定、用戶測評等方式用得比較少。

3、科研項目結余經費缺少后續監督。如項目承擔單位的科研項目結余經費是否用于后續的科研直接支出，兩年后的仍未使用的結余經費是否上繳等，關于科研項目結余經費使用情況的監督，延長了科研項目事后監督的周期，增加了監督難度。

4、科研項目事后監督結果應用不夠。如科研項目誠信“黑名單”制度，承擔單位、評審專家信用管理制度還不完善。

三、科研項目全過程監督體系的完善

科研項目全過程監督是一項系統工程，只有把握事前、事中、事后各階段的監督難點，才能有的放矢，不斷提高監督效率，提高財政資金的使用效益。

（一）形成多元主體的監督合力

當前，科研項目監督面臨新形勢，一方面在實施創新驅動發展戰略的宏觀背景下，我國不斷加大財政科技投入，項目總量和單項資助額度快速增長，監督任務也同步加重；另一方面新形勢下對科研項目監督的要求不斷提高，如全過程監督理念的引入，對監督工作提出了更高的要求。對科研項目全過程監督不是也不可能是科技或財政單個部門的職責，而是需要科研項目管理過程中各個責任主體各司其職、通力協作，形成監督合力。

首先，科技部門和財政部門要研究完善科研項目監督的相關管理制度，為科技管理相關部門、第三方機構、科研項目承擔單位等各類監督主體開展科研項目及經費監管制定執行標準?？萍?、財政等部門要牽頭加強對監督工作的統籌協調，形成跨部門聯合監督機制，既可以防范多頭申報等問題，又可以避免重復檢查、多頭檢查、過度檢查等。注重宏觀層面的監督與評估，如對科技政策執行情況的監督，對科技資源配置科學性的監督、對科技專項資金使用效益的評估等，以實現科技專項的動態調整，把握財政科技資金的投入重點。

其次，國家深化中央財政科技計劃管理改革，提出要轉變政府職能，依托專業機構管理項目，亟需培育一批服務專業化、發展規?；?、運行規范化的綜合性科技服務機構，以及專注于科技項目預算評估、科技項目績效評價、科技項目運行監督等方面的專業型中介機構?？萍疾块T主要對專業機構履職的法人治理、內部管理、獨立客觀性等進行監督。專業機構則從微觀層面，如對科研項目及資金使用進行跟蹤監督，對項目立項、驗收過程中的專家履職盡責情況進行第三方監督。

再次，科研項目承擔單位要承擔起法人責任，完善單位科研管理內部控制，如制定并公開科研項目資金內部管理、經費調整及報銷等規定。建立科研財務助理制度，提高科研經費管理的專業性。通過科研項目經費報銷審核、單位內部審計等常態化管理方式加強單位內部的科研經費的監督與管理。通過做好內部管理、加強科研人員自律等，減少監督檢查對正?？萍脊芾砗涂蒲谢顒拥挠绊憽?/p>

最后，財政部門、審計部門、人大，以及社會公眾也要發揮監督合力。在日常監督、內部監督的基礎上，通過定期或抽查方式，融入財政監督、政府審計、人大監督等重點監督及外部監督，構建上下聯動、內外協調的科研項目全過程監督體系。

（二）優化各個階段的監督流程

在多元責任主體形成監督合力的基礎上，針對科研項目立項、執行、驗收中的監督難點，需進一步優化監督流程，提高監督效率。

在事前監督階段，完善制度辦法、強化契約管理。在優化整合各類科研經費的基礎上，分類制定科研項目及經費管理辦法，明確不同類型的科研項目采用不同的評審口徑、管理要求與監督標準。完善項目（預算）評估評審及項目（財務）驗收管理辦法，嚴把項目入口關和出口關。公開發布項目指南，重點監督是否建立指南編制與項目申報，立項決策和評估評審相分離機制。完善專家庫及專家隨機抽取制度，重點監督科研項目評審專家是否落實了回避、保密、責任追究等要求。進一步細化合同任務書，明確考核目標、方式、違約責任，如應用類科研項目，要明確成果轉化要求，未達約定目標的要扣除尾款等，清晰界定項目發起人與承擔人之間的責、權、利關系，為后續的全過程管理與監督奠定良好的法律基礎。

在事中監督階段，盡快轉變政府科技管理職能，依托專業機構管理項目，形成政府科技管理部門與專業機構之間的制衡與監督。嚴格按照政府購買服務程序遴選預算評估評審、績效評價等科技中介服務機構。推行科研經費支出公務卡制度，有利于過程留痕與后續監督；完善科研經費監管信息系統，提高監督效率。根據科研項目的研究進度，安排和調整監督工作計劃，對研究周期較長的科研項目，結合科研項目完成節點統籌安排中期監督程序，以確保監督效率與質量。

在事后監督階段，將項目驗收與財務驗收結合，對重點科研項目與資金較大的項目，委托第三方開展重點項目結題審計。利用信息化手段，做好科研項目結余資金后續管理與監督。在結題審計等合規性監督基礎上，引入第三方機構鑒定、用戶測評等多樣化的評價手段，加強對產出、效果、影響等事后績效評價，不斷完善科研項目績效評價指標體系，將評價結果與計劃動態調整、預算安排增減形成良性互動。最后，要做好監督結果的公開公示工作，將可以公開的科研項目立項和資金安排、驗收結果、績效評價、監督情況等，及時公開，接受全社會監督。

（三）重視監督結果的反饋利用

科研項目全過程監督的最終目的是提升政府部門科技管理的效率，提高財政科技資金的使用效益，營造良好的科研創新環境。完成各項監督工作不是科研管理的終點，重要的是要加強監督評估工作的結果利用，通過監督反饋來提高科研經費管理水平。

在宏觀層面，在對各類科技計劃、專項、基金等的目標實現和投入產出進行總體監督與評估后，要加強后續的科技計劃動態調整，通過撤、并、轉等方式優化現有科技資源配置及科技計劃布局，確保有限的財政資金投入最需要的戰略性、公益性、基礎性科研創新領域。

在項目層面，通過監督檢查發現問題、及時整改、加強落實，確實存在科研經費違法違規行為的，加強問責及懲處力度。通過信息系統錄入覆蓋指南編制、項目申請、評估評審、立項、執行、驗收全過程的科研信用記錄，委托專業機構對項目承擔單位、科研人員、評估評審專家、中介機構等參與主體進行信用評級，建立“黑名單”制度，提高違反科研誠信的違約成本，營造全社會誠實守信、鼓勵探索、寬容失敗的科研創新環境。■

（作者單位：上海社會科學院、上?？萍颊哐芯克?/p>

注釋：

①2014年年底，國務院印發《關于深化中央財政科技計劃（專項、基金等）管理改革方案的通知》（國發〔2014〕64號），著力轉變政府科技管理職能，聚焦國家重大戰略任務，促進科技與經濟深度融合。

[1]李發福.從項目預算的全過程看我國科研項目管理中存在的弊端[J].科學學與科學技術管理，2008，（07）.

[2]周尊麗，高顯揚.基于風險導向的財政科研經費監管方法研究[J].財政監督，2016，（20）.

（本欄目責任編輯：尹情）