預算績效監管存在的現實問題及對策

●王金秀 梅 霞

預算績效監管存在的現實問題及對策

●王金秀 梅 霞

以改進預算績效為導向加強預算監管是我國當前推進 “放管服”改革的現實要求。近年來，我國預算績效監管工作的改革與探索取得了一定成效，但也遇到了諸多難題，本文建議以績效評價指標、方法和標準為重點，改進預算監管模式、提升第三方評價機構的業務水平，多措并舉推進預算績效監管。

預算績效監管 支出績效評價 績效基礎資料

近年來，我國以績效評價為抓手開展預算績效監管工作的改革與探索取得了一定的成效，隨著預算全面改革的深入推進，預算績效評價及其監管在現實中也遇到了諸多難題，本文擬對此開展分析，并提出相應的改進意見。

一、預算績效監管存在的現實問題

預算績效評價作為預算監管的重要手段，經過十多年預算績效評價工作的探索，目前雖然在制度建設、評價范圍擴展、管理體系和質量控制等方面取得了明顯的成效，但是由于預算監管是一項綜合性強、涉及面廣的工作，在現實中受財政支出投入領域廣泛、監管中需要多方主體的配合、政府監管監督理念的轉變需要磨合等多重因素影響，以績效為重心的預算監管也遇到了一些困難，主要表現在以下四個方面。

（一）績效監管工作信息資料取證困難

預算績效監督工作需要完整、正確的信息資料。實施績效監督工作，同其他檢查工作的流程一樣，首先必須收集被監督單位的業務活動的基礎資料，以及被監督單位為完成工作目標采用的各種工作方法、績效目標完成情況與項目立項績效目標對比情況的相關數據；在項目執行過程中被監督單位采取了何種管理方式和控制措施來保證目標的完成等相關數據資料，建立在數據資料基礎上的績效分析評價工作才具有說服力。這些資料包括，部門的預決算、項目申請立項資料、持續性項目往年資料、單位部門職能職責等；項目結束時目標完成程度及為完成目標采用的方式方法資料；為切實完成目標被監督單位采取的管理措施和工作程序等。除這些正常工作流程外，在資料審查和現場調查中監督工作人員必須收集圖片及數據資料來佐證未來績效監督中客觀的關于效果差、資源利用效率低的評價結論。

在績效監督實踐中，盡管我國開展政務信息公開多年，但還是存在信息公開不充分的情況。預算監督部門，包括財政、政協、紀委、審計等，現實中，由于信息的不對稱，監督對象往往只公開對自己有利的資料，這種信息的不對稱性給監督工作制造了很大的屏障，監督部門需要花費很大的精力和時間深扎預算部門，來獲取績效監督的基礎資料。目前，我國績效評價工作中概括起來大致存在以下幾個方面的問題。

1、部分被評價單位基礎臺賬不夠健全。績效監督以客觀事實為依據，因此對基礎數據的要求較高。首先，由于一些預算單位，特別是基層單位會計人員秉承只要資金沒有進入私人口袋就是不違法的觀念，在管理偏粗放、財務管理水平較低、會計制度不健全的情況下，造成的結果是單位資金使用情況沒有及時入賬，項目支出最終收支核算不平衡，也使得績效監督證據難以被充分、準確地收集。其次，目前財政系統和預算部門的資金使用、項目管理都沒有建立起實時、動態的監控系統，因此缺乏有力的證據來檢驗預算單位會計信息的真實性，致使績效監督檢查結果被社會質疑的可能性較大，監督執行單位的檢查風險也相當大。從獲取基礎資料的情況看，被監督單位提供信息資料存在主觀選擇性、不完整性、不連貫、不充分、不可比等問題，這會在很大程度上影響績效監督工作的順利開展和監督結論的可靠性。

2、預算績效評價工作缺乏足夠的權威性。在預算部門職責履行層面，預算績效監督由財政部門為主推進，從級別上來說，財政部門與各部門預算單位是一樣的，這就造成了工作推進的難度，受評單位或所屬部門不予配合。項目所在部門對績效評價工作認識不足，以不知道評價小組需要何種資料為借口，拖延甚至拒絕提供預算績效監督所需的相關數據、材料和信息。在組織座談后，項目績效評價自始至終均以會盡快提供項目評價所需的數據為由推遲提供資料。在項目評價小組給出材料清單，包括部門的年終總結、工作報告、發展規劃后仍遲遲未收到反饋資料，一再要求之下，在提交報告的前一段時間才收到了部分被要求保密和歸還的不完備的資料。在時間緊任務重的情況下，需要對所提交的資料進行對比分析，進行績效測算，出具績效評價報告。由于沒有得到評價項目全面的數據資料，評價結果未能達到財政部門的預期。顯然，數據信息資料的披露對于預算績效監督極為重要，也是我國日后要加強財政透明度建設的一個重點領域。

（二）預算績效監管標準缺乏統一規范性

財政部發布的《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預〔2011〕285號）規定績效評價采取指標考核制，因此績效監督工作的起點是預算績效指標的編制。政府投資的公共產品和服務由于更多的是考慮公共效益，例如社會效益、可持續發展效益以及生態效益等，而不是私人投資看重的經濟效益，因此在績效指標編制時，特別是在產出和效果評價中設計難度較大。為保證績效監督工作的有效開展，財政部2013年頒布 《預算績效評價共性指標體系框架》，該框架成為實踐中推進預算績效監管的重要手段，對預算績效評價工作發揮了極大的推動作用，但是隨著績效評價的深入和對績效評價指標研究的深入，也逐漸暴露出來一些問題。

1、績效目標虛化。績效指標是開展績效評價最為核心的要素，它既是績效目標的具體化，也是績效評價方法（特別是指標打分法）的載體，但我國績效指標不清晰，影響績效評價結果的客觀性。績效指標不清晰的成因如下：一是績效目標不清，績效評價依據和判斷標準不明。新《預算法》第三十二條要求部門（單位）在申請預算時必須同時申報績效目標，但實踐中許多預算單位的項目申報書提交的績效目標設定與項目確立本身的政策要求相差甚遠。在預算申報環節，預算單位的項目申報書對預算績效目標的填寫審核不嚴格，存在無目標、目標不具體或者目標不合理等問題，在后評價的模式下，受委托的第三方績效評價機構往往需要耗費大量時間梳理基礎資料，座談了解項目實施單位的項目績效目標。因此，在項目申報前期必須嚴格審核績效目標，使其具體化。二是績效指標設計與績效目標、政策目標相脫離。以常年持續性的財政支出重點項目為例，預算單位在編制年度績效指標時，過度以項目日常工作基礎數據為依托，將預算活動堆砌為績效指標，與績效目標脫節，更缺少與年度績效指標和長期績效指標的對比呼應。其中長期績效指標是長期績效目標，即政府政策導向的反映。在長期績效目標規劃下，績效指標設計缺少長期績效指標在績效監督執行年份進展程度的說明，即在上一年度績效目標達成基礎上，本年度同一績效指標按長期績效指標規劃應該達到的程度。

2、指標設計科學性和準確性存疑。首先，共性指標設計的不足。例如合規性指標“資金到位率”，含義不準確，是指財政資金到位率還是配套資金到位率。再如“完成率”指標，被評價單位為了達到百分之百的完成率在績效目標申報時，可人為壓低預先設定的績效目標計劃值。因此，在共性指標設計時既需要做到準確科學，也需要對績效目標的審核進行有效監督。其次，個性指標設計的問題性更加突出。財政部沒有對不同部門、不同行業、不同層級的個性指標體系進行設計和規定，主要是因為實務中財政支出投向領域廣泛，即使是投向同一領域的財政資金，其具體使用也不同，要為每一長期的具體項目設立起相應的評價指標，顯然不是一朝一夕之功。于是各地在績效評價實踐中摸著石頭過河，努力挖掘和設計了一些個性績效指標，也因此個性指標百花齊放，需要經過論證后再分類建立個性指標庫。

3、根據評價指標形成的結論缺乏可比性。不同第三方評價機構采用指標、評價方法和評價工作流程等各不相同，同一項目在不同年度、不同地區由不同的評價機構實施的結果差異比較明顯，影響績效評價的權威性和社會認可度。各個地區同類項目各自探索建立指標、評價標準和評價方法等存在資源浪費，重復工作投入。同時也造成不同地區同類項目的績效指標缺乏統一性、穩定性，使不同層級單位整體預算、部門預算以及項目預算和同一部門、同一項目不同年度的績效評價結果無法進行比較，缺乏可比性。

（三）評價方法“重審查、輕績效”

財政支出績效評價采取單位自評和財政重點績效評價相結合的分級分類的績效評價模式。財政重點績效評價選取的是圍繞財政資金重點投入的、社會輿論關注度高的、重大民生方面的項目，評價的重點是項目、政策等的實施在多大程度上改善了民生，因此績效或者說實施的效果是評價的關注點。各地參與績效評價的第三方中介機構大多是會計師事務所，在績效評價中往往沒有抓住要點，現場評價，過多的從審計的角度，核查順查、逆查等方法檢查賬簿、報表、憑證的真實性、合規性，偏離了評價的重點;在評價方法上基本形成指標評價法為主、其他方法為輔的格局。在分析效率性時，數據包絡分析法是定量分析常用的方法，但是由于缺少縱向的歷史數據、橫向的全國數據對比分析，作為績效分析的工具作用也不大。另外在分析效益性時績效監督常采用，如公眾問卷調查、抽樣調查、座談會、現場訪談、專家論證等社會研究方法，對財政支出效果進行評判，評價績效目標的實現程度，具有民主性，但是評價結果也具有一定的模糊性。目前績效評價所采用的評價方法的選擇確實存在績效評判不足，但合適的、恰當的績效評價方法的選擇是績效評價分析，特別是定量分析中的一個難點，還需要不斷研究。

（四）績效評價結果應用機制不完善

績效評價結果是改進、完善預算績效管理的著力點。目前各地對預算績效評價結果的運用程度差異大，一些預算績效管理成熟地區，建立了財政支出績效評價結果應用暫行辦法，將預算績效評價結果的應用納入了預算績效管理的實質性工作部署中，但實踐中對績效評價結果的應用效果如何還有待進一步觀察。一些還處于預算績效管理探索階段的地區，對預算績效評價結果利用率不高。總體而言，績效評價結果運用的情況可以概括為如下四點。

1、績效評價結果反饋及整改機制不夠健全。預算績效評價的目的在于改進，因此，績效評價報告不僅僅要致力于提高績效評價本身的科學性，形成客觀、可信的績效評價結論，還需要分析績效管理中所發現的問題，揭示問題的成因，并相應提出有針對性的、具有指導價值的改進建議，為了有效利用績效評價結果實現改進的意圖，有必要及時將績效評價專家評審結果反饋給被評價單位，指出其在資金使用、項目管理和業務工作中存在的問題，要求其及時整改、提出整改措施和報告整改效果。但現實的績效評價工作中，普遍存在為了評價而評價的狀況，缺乏有效的績效整改機制，其結果不僅沒有起到績效改進的作用，還在一定程度上加大了政府運行成本，造成浪費。

2、評價結果的公開性和透明性不足。雖然各級政府相關政策文件都要求將績效評價結果進行公開。事實上目前我國許多政府部門的財政支出績效評價結果及報告，在財政部門的信息公開網上均找不到痕跡，公開的范圍僅限于政府部門內部，或者更具體一些是只在財政部門的績效管理處和被評價單位歸口的財政部門主管業務處，才可查到評價的結論和報告，財政部門內部的其他業務部門都無法獲得其他職能部門的績效評價報告，更不用說普通的社會大眾，這不僅導致我國預決算公開的信息不完整，也使得績效評價對社會公開成為了一句空話，公眾參與預算績效監督也就無從監督起。

3、結果應用與預算安排結合正向激勵不足。我國預算編制長期以來采用的是 “基數加增長”的增量預算模式，預算支出的安排大多并未與績效評價的結果掛鉤，這種模式使得預算支出部門通過提高績效節省財政支出的行為并不會受到獎勵，反而會導致其下一年度預算額度的削減，影響了預算部門采用評價結果節支增績的積極性。

4、評價結果質量不高，影響結果應用。績效評價發展的現階段存在指標體系的研發不足、評價標準不夠科學、數據采集缺乏有效的檢查，評價方法還在不斷探索中等問題，導致評價結果的科學性和客觀性、權威性、公正性不夠，也會影響預算單位對評價結果的認同和采納。

二、提升預算績效監管質量的對策

為解決預算績效監管實踐中遇到的問題，提升預算績效監管客觀性、權威性，有效發揮預算績效監管的作用，必須完善評價指標體系、評價標準、優化績效評價方法、加強評價結果運用，狠抓評價報告質量，做好預算監管配套制度建設，為預算績效監管提供基本條件保障。

（一）建立統一與分類相結合、科學的評價指標體系

建立科學分類為基礎，結構相對統一的評價指標體系框架。評價指標體系是以財政部制定的共性指標體系為框架，在績效評價實踐中根據評價對象和評價范圍的不同，不斷探索、實驗總結出來的。在統一與分類相結合的原則下，財政部應盡快按照政府收支分類改革一般預算支出科目要求，建立分類的評價指標體系，按照一般公共服務、公共安全、教育、科技、文化與體育傳媒、社會保障和就業、醫療衛生與計劃生育、節能環保、城鄉社區、農林水等財政支出為主要內容，建立個性的分類定性與定量的指標，這就要求監督人員不僅要完成個別項目的績效監督工作，還要在連續性、可比性的項目中提煉出統一的績效指標，然后利用這些指標反過來對不同類型的項目進行評價或排序，形成科學的績效評價結果。

個性指標體系的建設，財政部門預算績效管理處可以在各部門開展自評工作中，要求各預算部門（單位）必須上報財政支出項目個性指標，并專門設計個性指標匯總表，在對各預算單位的自評材料進行收集、分類和整理后，將個性指標匯總表發至各單位征求意見，經過上下反復溝通與調整，形成指標庫。在財政部門與預算部門溝通過程中，使財政預算績效管理處能理解預算單位的需求和難處，同時預算單位也能提升對績效指標的含義和用處的理解。作為獎勵，預算績效管理處對自覺使用開發的個性指標進行績效評價的部門給予照顧，預算單位也會逐漸重視個性指標的選擇與開發運用，在評價實踐中不斷優化個性指標數據庫結構。為盡早實現全國統一的分行業、分部門的統一性與靈活性的評價指標、評價標準，便于進行不同地區的同行業、同部門、類似項目的績效管理效果進行橫向排序，各地績效評價管理處可以組織分類別、分部門的預算績效管理調研，吸收財政部、省財政廳及其他省市的指標庫內容，不斷擴展豐富指標庫。指標庫建設重在積累，每完成一個項目，及時入庫經過專家論證的指標體系，通過一段時間，完成評價指標庫的基本建設。

除了績效指標庫的積累，指標評價標準值數據庫的建立也是一項重要工作。有計劃、有目的地收集行業標準、數據、樣本，從數據樣本分析中提煉預算支出標準或者修正標準，有助于推動預算部門建立或修正、細化已有支出標準定額以完善預算績效監督中的標桿值，建立基本公共服務基本標準。制定出財政分類支出指標與標準，形成科學、規范的評價體系，使績效評價更具操作性。

預算績效評價工作開展幾年來，無論是通過課題研究還是績效評價實踐總結等多種方式，財政部門與預算部門共同努力整理了一些行業的、項目的指標和標桿值，積極推進績效評價指標體系建設，但進展情況還不是很令人滿意，仍然沒有形成一個完整的模板。另外，體系的建設也需要一個檢驗的周期，在實踐中指標標準的建立操作難度更大，也與一定的經濟社會發展規劃相聯系。這些在很大程度上制約了績效目標管理和績效監督工作的科學化管理。

（二）優化預算績效評價方法

目前，針對績效評價中因績效評價方法選用導致的“績效”評判不足、評價結論質量不高問題，預算支出績效評價應該采用指標評價法為主、其他方法為輔的模式，通過二者相互結合來優化評價方法，由此通過提升預算績效評價質量本身來提高預算績效監督管理水平，具體工作可從以下兩個方面開展。

第一，優化指標評價法。科學的指標體系是定量績效評價方法運用的基本前提。在逐步建立了統一與分類相結合的指標庫和標準庫后，指標評價法應從以下兩個方面優化。首先，客觀地、科學地確定指標體系權重。指標體系的權重確定常用的有兩種方法，層次分析法和結構方程模型。當所確定的指標體系中各指標之間不存在關聯或關聯度很低時，采用層次分析法能將人的主觀判斷與思維過程量化，相對于績效評價工作中常見的主觀直接賦值，增強了指標權重賦值的客觀性；當指標體系中各指標之間存在一定的關聯時，采用結構方程模型。結構方程模型應用統計學方法，利用數據本身的信息來確定指標權重。這種方法避免了主觀因素對指標權重的干擾，不僅能算出各指標的權重，還能測量各個指標之間的關聯度，在后期建模中可有針對性地進行觀測變量的調整及修正，及時優化指標內容，最終能得出更科學合理的指標體系。其次，盡可能將定性指標轉化為定量指標。基于政府績效評價中過多采用定性指標造成所形成評價結論的描述具有模糊性的事實，可探索具有可操作性的定量分析方法，如對定性指標進行恰當分解，盡量增加其精確性，減少模糊度。可利用在原來采用的模糊綜合評價法的基礎上通過增設一個加權算子，經過模糊關系轉變后，得出評價對象中各影響因子的具體分值并判斷各影響因子間的差異的方法，使定性的評價科學合理地轉化為可量化的結果，從而為整體評價系統的科學決策提供合理依據。

第二，優化預算績效評價定量分析方法。定量評價方法的優化有兩種途徑。一是，基于方法集成優化績效評價方法。由于財政支出績效評價的復雜性，可能會出現多種評價方法形成結論的非一致性，這是因為各種評價方法都有其缺陷性，很難找到一種所謂的最好的評價方法。在此情形下，可以根據評價指標特點和評價信息條件，發掘利用各種評價方法的優勢，將其有機集成到復雜的財政支出績效評價中。例如，運用層次分析法，雖然能將人的主觀判斷與思維過程量化，但是在構造比較判斷矩陣時沒有考慮到人為判斷的模糊性及其主觀判斷、偏好對決策的影響，可將層次分析法擴展到模糊環境中，構建多人模糊層次分析模型，形成的評價結論才更趨于合理。二是，基于綜合評價法的優化績效評價。綜合評價就是對客觀事物以不同的側面所得的數據作出總的評價，其研究對象可以是同類事物（橫向比較），例如從某個角度進行對比的多個城市，或同一事物在不同時期的表現（縱向比較），即可集評價對象的“過去”、“現在”和“未來”三個狀態于一體采用動態決策的方法，該方法集成了主客觀信息，能使評價結論更具有可信度。

（三）改進預算績效評價結果的運用

對績效評價結果的應用必須要堅持正確的價值導向。預算績效評價的價值導向是指績效評價過程中秉承的基本理念，確定采用何種觀念來評價財政支出，直接決定評價指標的選擇與指標體系的確立，并影響評價結果的形成及應用。例如，英國在20世紀70年代奉行的是以經濟效益為導向的績效評價，在這一時期相關的改革措施和評價方案都是圍繞節約政府開支，提高行政效率進行的。

我國績效評價堅持效果為導向的績效評價理念，因此對評價結果的應用方向是通過優化財政支出結構，激勵與約束公共部門為人民群眾提供更加滿意的公共產品和公共服務。

首先，適當建立績效評價結果與預算聯動機制。對常年性和延續性項目支出、部門或單位整體支出績效評價結果為優良的，下一年度優先保障；績效評價結果為中等的，下一年度嚴格控制新增資金預算；績效評價結果為差的常年性延續性項目，調整支出結構或方向，以適當減少資金預算或取消該項目的方式進行結果運用；績效評價結果為差的一次性項目，下一年度原則性上不安排同類項目資金；對于政策類的績效評價結果，作為政策延續、調整、撤銷等的重要依據。在資金撥付上的總體思想是，不以績效好為削減資金的依據，反之，應對其進行資金獎勵，激勵其為社會公眾提供更高質量的公共產品和更高水平的公共服務，切實提高我國公共產品和服務的公民滿意度。

需要注意的是，在開展績效評價、運用績效評價結果時要特別注意不能將績效評價結果簡單地與預算資金分配掛鉤聯動，一定要準確分析形成績效評價結果的原因，避免出現本末倒置的“逆向選擇”。

其次，注重建立績效評價結果反饋及整改機制。各地應盡快制定績效評價結果應用暫行辦法，待結果應用體系成熟后，建立全國績效評價結果應用辦法。通過結果應用制度，規范和要求各預算績效評價相關方落實評價結果。一是財政部門和省直預算部門須將評價結果在規定期限內，以正式文件或函件形式將結果和整改要求反饋給被評價部門或單位。二是被評價方須在規定日期內，根據評價結論和整改要求，制定整改措施和設置整改期限，報送財政部門和預算部門。三是財政部門和預算部門建立整改監督跟蹤機制，監督整改的效率和效果。

再次，逐步提高績效評價結果和報告的信息公開程度。評價結果是政府部門決策的依據，評價結果采納的決定權還在政府決策主體。通過預算績效評價公開，充分發揮社會監督作用，提高預算決策的科學性、預算配置的合理性和預算監管的有效性。預算績效公開可以通過如下三個公開實現：一是預算績效目標公開；二是績效評價結果的公開；三是評價結果應用情況公開。預算績效公開的范圍要求不局限于部分政府部門的績效信息在政府系統內部公開，還應逐步將預算績效公開的責任主體范圍進一步從部分政府部門擴大覆蓋全部的政府部門，從部分重點項目擴大到全部重點項目、甚至全部項目，從項目支出擴大到基本支出，預算績效公開應該以政府系統內部公開擴大到向人大常委以及人大代表，并進一步擴大到社會公眾，預算績效公開可以采取新聞、報刊、公眾網等形式傳達至公眾，接受公眾的監督。■

（作者單位：中南財經政法大學）

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（本欄目責任編輯：范紅玉）