《行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》部分條文的理解與適用（一）

●陳淵鑫

《行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》部分條文的理解與適用（一）

●陳淵鑫

國有資產(chǎn)，是指屬于國家所有的一切財產(chǎn)和財產(chǎn)權(quán)利，即國家以各種形式進行的投資及其收益、撥款、接收的饋贈、憑借國家權(quán)力取得或者依據(jù)法律認定的各種類型的財產(chǎn)和財產(chǎn)權(quán)利。國有資產(chǎn)分為三大類：經(jīng)營性國有資產(chǎn)、行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)和資源性國有資產(chǎn)，其中行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)是指行政事業(yè)單位所占有或使用，在法律上確認為國家所有，能夠以貨幣進行計量的各種經(jīng)濟資源的總和。行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)是行政事業(yè)單位履行職能、保障政權(quán)運轉(zhuǎn)以及提供公共服務(wù)的物質(zhì)基礎(chǔ)。行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理是財政管理的重要基礎(chǔ)和有機組成部分。為了規(guī)范和加強行政單位國有資產(chǎn)管理，維護國有資產(chǎn)的安全和完整，合理配置國有資產(chǎn)，提高國有資產(chǎn)使用效益，保障行政單位履行職能，財政部制定了《行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》（中華人民共和國財政部令第35號），對行政單位國有資產(chǎn)管理的范圍、管理機構(gòu)及職責、資產(chǎn)配置、資產(chǎn)使用、資產(chǎn)處置、資產(chǎn)評估、產(chǎn)權(quán)糾紛調(diào)處、資產(chǎn)統(tǒng)計報告、監(jiān)督檢查和法律責任等作了全面規(guī)定，并自2006年7月1日起正式施行。對行政單位國有資產(chǎn)進行監(jiān)督是財政部門的一項重要職責。為此，本文以財政監(jiān)督實踐為基礎(chǔ)，對《行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）中的部分條文予以解讀。

一、適用范圍

法律條文：

第二條 本辦法適用于各級黨的機關(guān)、人大機關(guān)、行政機關(guān)、政協(xié)機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)和各民主黨派機關(guān)(以下統(tǒng)稱行政單位)的國有資產(chǎn)管理行為。

法律條文重點內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于本辦法適用范圍的規(guī)定。

（一）行政單位的概念和范圍

行政單位，狹義的概念是指行使國家權(quán)力、管理國家事務(wù)的各級國家機關(guān)。包括：國家權(quán)力機關(guān)，即全國人民代表大會和地方各級人民代表大會及其常務(wù)委員會；國家行政機關(guān)，即國務(wù)院和地方各級人民政府及其所屬工作機構(gòu)；國家審判機關(guān)，即各級人民法院；國家檢察機關(guān)，即各級人民檢察院。

政黨組織的中央和地方各級常設(shè)工作機構(gòu)，從一般意義上講，不屬于國家機關(guān)，但由于其業(yè)務(wù)活動的方式和財務(wù)活動的特點與國家機關(guān)類似，因此，作為行政單位管理。政黨組織包括：中國共產(chǎn)黨、中國國民黨革命委員會、中國民主同盟、中國民主建國會、中國民主促進會、中國農(nóng)工民主黨、中國致公黨、九三學社、臺灣民主自治同盟等。此外，中國人民政治協(xié)商會議各級常設(shè)工作機構(gòu)也作為行政單位管理。

行政單位依法設(shè)立，工作人員一般列為國家行政編制，活動經(jīng)費由國家財政供給，均是全額撥款單位。

（二）行政單位財務(wù)管理的特點

1、經(jīng)費來源的單一性。行政單位是國家為滿足社會公共需要而設(shè)立的，主要行使國家社會管理和公共服務(wù)職能，沒有社會生產(chǎn)職能。因此，行政單位在履行職能過程中的資金耗費，主要依靠國家財政撥款，不可能像企業(yè)那樣通過生產(chǎn)經(jīng)營成果的銷售，實現(xiàn)價值補償并取得利潤，進而實現(xiàn)簡單再生產(chǎn)和擴大再生產(chǎn)。

2、經(jīng)費保障的優(yōu)先性。公共財政通常有資源配置職能、收入分配職能、穩(wěn)定經(jīng)濟職能等三個方面的職能，其中資源配置職能，就是運用財政稅收等手段，將一部分國民生產(chǎn)總值或國民收入集中起來，通過財政資金的再分配，為各種社會公共需要提供資金保障。行政單位屬于典型的社會公共需要，因此，行政單位在公共支出中位于優(yōu)先保障地位。

3、財務(wù)管理的統(tǒng)一性。行政單位財務(wù)管理的統(tǒng)一性主要表現(xiàn)在：一是有統(tǒng)一的財務(wù)管理工作方針。各級行政單位在財務(wù)管理工作中，都必須貫徹執(zhí)行“勤儉建國、厲行節(jié)約”的方針。二是有統(tǒng)一的機構(gòu)、編制。各級行政單位的機構(gòu)設(shè)置和人員編制，都必須按照國家的統(tǒng)一規(guī)定執(zhí)行。三是有統(tǒng)一的財務(wù)管理制度。行政單位財務(wù)管理和會計核算，必須執(zhí)行統(tǒng)一的《行政單位財務(wù)規(guī)則》和《行政單位會計制度》。四是有統(tǒng)一的經(jīng)費開支標準。行政單位的各項經(jīng)費開支，如工資津貼補貼、福利費提取、會議費差旅費開支等，都必須執(zhí)行統(tǒng)一規(guī)定的開支標準。

（三）適用范圍的具體界定

財政部在出臺《辦法》的同時，也出臺了《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》。在界定每個單位是執(zhí)行行政單位，還是執(zhí)行事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理辦法時，應(yīng)當遵循以下原則：單位執(zhí)行何種財務(wù)會計制度，就執(zhí)行何種資產(chǎn)管理辦法。具體來說，執(zhí)行行政單位財務(wù)會計制度的單位，就應(yīng)當執(zhí)行行政單位的資產(chǎn)管理辦法，具體包括各級黨的機關(guān)、人大機關(guān)、行政機關(guān)、政協(xié)機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)和各民主黨派機關(guān)等；執(zhí)行事業(yè)單位財務(wù)會計制度的單位，就執(zhí)行事業(yè)單位的資產(chǎn)管理辦法；有特殊情況的，由同級財政部門負責裁定適用何種資產(chǎn)管理辦法。

二、行政單位國有資產(chǎn)的界定

法律條文：

第三條 本辦法所稱的行政單位國有資產(chǎn)，是指由各級行政單位占有、使用的，依法確認為國家所有，能以貨幣計量的各種經(jīng)濟資源的總稱，即行政單位的國有（公共）財產(chǎn)。

行政單位國有資產(chǎn)包括行政單位用國家財政性資金形成的資產(chǎn)、國家調(diào)撥給行政單位的資產(chǎn)、行政單位按照國家規(guī)定組織收入形成的資產(chǎn)，以及接受捐贈和其他經(jīng)法律確認為國家所有的資產(chǎn)，其表現(xiàn)形式為固定資產(chǎn)、流動資產(chǎn)和無形資產(chǎn)等。

法律條文重點內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于行政單位國有資產(chǎn)的概念、特征和分類的規(guī)定。

（一）行政單位國有資產(chǎn)的概念和特征

行政單位國有資產(chǎn)，是指由各級行政單位占有、使用的，依法確認為國家所有，能以貨幣計量的各種經(jīng)濟資源的總稱。行政單位的資產(chǎn)具有以下特征：

1、資產(chǎn)是一種經(jīng)濟資源。這種經(jīng)濟資源具有為行政單位正常運轉(zhuǎn)提供或創(chuàng)造客觀條件的某種經(jīng)濟權(quán)利或經(jīng)濟潛能。即這種經(jīng)濟資源必須具有使用價值，能夠形成建立行政單位工作環(huán)境的物質(zhì)基礎(chǔ)和正常運轉(zhuǎn)的條件保障。只有具備這種條件的經(jīng)濟資源，才能夠作為資產(chǎn)存在和確認。

2、資產(chǎn)能夠用貨幣來計量。行政單位所擁有的各項經(jīng)濟資源，其實物形態(tài)各不相同，所采用的計量方式多種多樣。但是，由于在市場經(jīng)濟條件下，貨幣作為商品一般等價物，是衡量商品價值的共同尺度，貨幣計量便成為會計核算的一個基本前提。如果一種經(jīng)濟資源不能用貨幣來計量，行政單位就難以確認和計量其價值，這種不能確認和計量價值的經(jīng)濟資源則不能被確認為資產(chǎn)。

3、資產(chǎn)為行政單位所占有或者使用。一項資產(chǎn)如果被確認為某一行政單位的資產(chǎn)，這個行政單位必須對其擁有占有權(quán)或者使用權(quán)。一項資產(chǎn)如果不為一個特定的行政單位所占有或者使用，便不能為該行政單位的運轉(zhuǎn)提供保障，就不能被確認為這個行政單位的資產(chǎn)。

4、行政單位從國家取得資產(chǎn)具有無償性。國家無償撥付給行政單位的資產(chǎn)在其使用過程中逐漸消耗或磨損，具有純消耗性，國家不要求行政單位償還。

5、行政單位的資產(chǎn)具有非經(jīng)營性。行政單位使用資產(chǎn)的目的是為了能夠順利行使其職能、圓滿完成各項工作任務(wù)，而不是為了從事經(jīng)營活動，無需進行成本核算，也不需計提折舊。

（二）行政單位國有資產(chǎn)的表現(xiàn)形式

1、固定資產(chǎn)。《行政單位財務(wù)規(guī)則》規(guī)定：“固定資產(chǎn)是指使用期限超過一年，單位價值在1000元以上 （其中：專用設(shè)備單位價值在1500元以上），并且在使用過程中基本保持原有物質(zhì)形態(tài)的資產(chǎn)。單位價值雖未達到規(guī)定標準，但是耐用時間在一年以上的大批同類物資，作為固定資產(chǎn)管理。”固定資產(chǎn)這一概念包括三層含義：一是有明確的單位價值標準，一般設(shè)備單位價值在1000元以上，專用設(shè)備單位價值在1500元以上；二是使用年限在一年以上；三是原有的物質(zhì)形態(tài)在使用過程中基本保持不變。

2、流動資產(chǎn)。《行政單位財務(wù)規(guī)則》規(guī)定：“流動資產(chǎn)是指可以在一年內(nèi)變現(xiàn)或者耗用的資產(chǎn)，包括現(xiàn)金、銀行存款、零余額賬戶用款額度、應(yīng)收及暫付款項、存貨等。前款所稱存貨是指行政單位在工作中為耗用而儲存的資產(chǎn)，包括材料、燃料、包裝物和低值易耗品等。”現(xiàn)金指單位的庫存現(xiàn)金。銀行存款是指單位存入或轉(zhuǎn)入開戶銀行的各種款項，單位日常收入的現(xiàn)金，除保存不超過審批的現(xiàn)金庫存限額外，其余都必須及時交存開戶銀行。暫付款是行政單位在日常業(yè)務(wù)活動中與其他單位、所屬單位或本單位職工發(fā)生的臨時性結(jié)算款項，它體現(xiàn)為行政單位對有關(guān)單位或個人的一種債權(quán)。

3、無形資產(chǎn)。無形資產(chǎn)是指不具有實物形態(tài)而能為使用者提供某種權(quán)利的資產(chǎn)，包括著作權(quán)、土地使用權(quán)等。著作權(quán)，亦稱“版權(quán)”，作者依法對其創(chuàng)作的作品享有的權(quán)利，知識產(chǎn)權(quán)的一種。包括以下人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)：發(fā)表權(quán)，署名權(quán)，修改權(quán)，保護作品完整權(quán)，使用權(quán)和獲得報酬權(quán)。土地使用權(quán)是指土地所有權(quán)人以外的土地使用者依法對國家或者集體所有的土地享有的占有、使用、收益和依法處分的權(quán)利。1986年頒布的 《中華人民共和國民法通則》明確地規(guī)定了土地使用權(quán)，該法第80條規(guī)定，國家所有的土地，可以依法由全民所有制單位使用，也可以依法確定由集體所有制單位使用，國家保護它的使用、收益的權(quán)利。隨后頒布的《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定更為明確，該法第9條規(guī)定，國有土地可以依法確定給全民所有制單位或者集體所有制單位使用，國有土地和集體所有的土地可以依法確定給個人使用。

（三）行政單位國有資產(chǎn)不能進行長期投資

一般意義上的長期投資是指不準備在一年內(nèi)變現(xiàn)的投資，包括長期債券投資、長期股權(quán)投資和其他投資。單位進行長期投資的目的，不僅在于獲取投資收益，而且是為了保障本單位持久的原材料供應(yīng)或產(chǎn)品銷路，或增加附屬企業(yè)的營運資金、積累具有特定用途的大筆基金，并準備長期持有。

長期投資通常都不準備在短期內(nèi)轉(zhuǎn)讓出去，作為調(diào)劑資金余缺的手段，也不僅僅在于獲取投資收益，而是借助于投資的長期持有，以影響乃至控制受資企業(yè)的重大經(jīng)營決策，保障本單位長期發(fā)展的需要。根據(jù)中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)原國家經(jīng)貿(mào)委《關(guān)于黨政機關(guān)與所辦經(jīng)濟實體脫鉤的規(guī)定》（中辦發(fā)〔1993〕17號）等文件規(guī)定，黨政機關(guān)不得以任何形式經(jīng)商辦實體，不準進行投資經(jīng)營，所以行政單位國有資產(chǎn)也就不應(yīng)該存在長期投資的情況。

三、行政單位國有資產(chǎn)管理的任務(wù)

法律條文：

第四條 行政單位國有資產(chǎn)管理的主要任務(wù)是：

（一）建立和健全各項規(guī)章制度；

（二）推動國有資產(chǎn)的合理配置和有效使用；

（三）保障國有資產(chǎn)的安全和完整；

（四）監(jiān)管尚未脫鉤的經(jīng)濟實體的國有資產(chǎn)，實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值。

法律條文重點內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于行政單位國有資產(chǎn)管理工作任務(wù)的規(guī)定。

（一）建立和健全各項規(guī)章制度

健全的規(guī)章制度是規(guī)范行政單位國有資產(chǎn)管理行為，使管理工作有法可依、有章可循的前提，也是管理工作系統(tǒng)化、規(guī)范化、法制化的重要保障。因此，建立健全各項規(guī)章制度，就成為加強行政單位國有資產(chǎn)管理的首要任務(wù)，這主要包括兩個方面：從宏觀方面來說，是要建立全國各級行政單位國有資產(chǎn)管理的制度框架。在這個框架中，全國行政單位國有資產(chǎn)管理辦法是一個綱領(lǐng)性文件，統(tǒng)馭整個國有資產(chǎn)的管理工作。在此基礎(chǔ)上，財政部制定中央級行政單位的國有資產(chǎn)管理實施辦法，地方各級財政部門制定本地區(qū)和本級行政單位國有資產(chǎn)管理的規(guī)章制度。同時，各級財政部門還要制定行政單位國有資產(chǎn)的配置、使用、處置、評估、統(tǒng)計報告等一系列配套制度，細化各個環(huán)節(jié)的具體管理，以求全面規(guī)范行政單位的國有資產(chǎn)管理工作。從微觀方面來說，各主管部門和行政單位要建立健全單位內(nèi)部國有資產(chǎn)管理的具體辦法，完善國有資產(chǎn)管理責任制，加強內(nèi)部管理和控制，以確保國有資產(chǎn)的安全和完整，防止資產(chǎn)流失。

（二）推動國有資產(chǎn)的合理配置和有效使用

1、合理配置資產(chǎn)。所謂合理配置，一是要按照國家行政工作的規(guī)律和要求，保證各項工作任務(wù)有充足的資源供給，盡量避免出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性失衡；二是要按照物盡其用的原則，對行政單位中長期閑置不用的資產(chǎn)積極進行調(diào)劑，加快資產(chǎn)的合理流動，實現(xiàn)優(yōu)化配置，以充分發(fā)揮資產(chǎn)的最大效益。

2、推動資產(chǎn)有效使用。所謂有效使用，就是指國有資產(chǎn)在使用期內(nèi)充分發(fā)揮其功能，在使用過程中力求避免無計劃、輕管理、不維修、提前報廢、任意處理或限制等不良現(xiàn)象。資產(chǎn)使用效率不高一方面使有限的資源不能發(fā)揮最大的效能，浪費了寶貴的財政資金；另一方面，也助長了一些單位中存在的奢靡之風，許多單位對國有資產(chǎn)不珍惜、不愛護，甚至大手大腳、毫無節(jié)制。因此，必須加強行政單位國有資產(chǎn)的使用管理，提高資產(chǎn)的使用效率。

（三）保障國有資產(chǎn)的安全和完整

行政單位的職能是進行社會管理、提供公共服務(wù)，不以營利為目的，行政單位的國有資產(chǎn)是行政單位開展行政工作的物質(zhì)保障，保障國有資產(chǎn)的安全和完整，防止國有資產(chǎn)流失，是行政單位國有資產(chǎn)管理工作中的一項基本任務(wù)。行政單位必須建立完整的賬卡，以全面反映國有資產(chǎn)的存量狀況；要有嚴格的管理制度，健全各項手續(xù)，明確使用責任，落實各項措施，使國有資產(chǎn)管理做到制度化、程序化；要建立統(tǒng)計報告制度，及時掌握資產(chǎn)的使用及增減變動情況。對管理中發(fā)現(xiàn)的問題，要及時解決，以確保行政單位國有資產(chǎn)的安全完整。

（四）監(jiān)管尚未脫鉤的經(jīng)濟實體的國有資產(chǎn)，實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值

行政單位用非經(jīng)營性資產(chǎn)投入生產(chǎn)經(jīng)營活動是在特殊歷史條件下產(chǎn)生的一種行為，隨著市場經(jīng)濟體制的建立和完善、政府職能的轉(zhuǎn)變和財政改革的深入，行政單位的經(jīng)營性活動將逐漸被取消。由于目前實際工作中客觀上有一些行政單位還不同程度地擁有一定數(shù)量的經(jīng)營性資產(chǎn)，這部分資產(chǎn)不能置于管理制度之外。財政部門和行政單位必須加強對未脫鉤經(jīng)濟實體的國有資產(chǎn)的監(jiān)管工作，堵塞漏洞，防止國有資產(chǎn)流失。

四、行政單位國有資產(chǎn)管理內(nèi)容

法律條文：

第五條 行政單位國有資產(chǎn)管理的內(nèi)容包括：資產(chǎn)配置、資產(chǎn)使用、資產(chǎn)處置、資產(chǎn)評估、產(chǎn)權(quán)界定、產(chǎn)權(quán)糾紛調(diào)處、產(chǎn)權(quán)登記、資產(chǎn)清查、資產(chǎn)統(tǒng)計報告和監(jiān)督檢查等。

法律條文重點內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于行政單位國有資產(chǎn)管理內(nèi)容的規(guī)定。

行政單位國有資產(chǎn)管理內(nèi)容包括從入口到出口全過程的監(jiān)督管理。本《辦法》針對行政單位國有資產(chǎn)管理各個環(huán)節(jié)中存在的問題，對管理進行了全面規(guī)范，主要包括以下幾個方面：

（一）資產(chǎn)配置方面

一是明確資產(chǎn)配置的原則；二是制定資產(chǎn)配置的標準；三是明確資產(chǎn)配置的審批程序；四是資產(chǎn)配置與部門預(yù)算相銜接。

（二）資產(chǎn)使用方面

一是規(guī)范資產(chǎn)日常使用管理，提高資產(chǎn)使用效率；二是對閑置資產(chǎn)進行調(diào)劑使用；三是明確資產(chǎn)有償使用的審批程序；四是對資產(chǎn)有償使用收入實行“收支兩條線”管理。

（三）資產(chǎn)處置方面

一是明確資產(chǎn)處置的內(nèi)容和要求；二是規(guī)定資產(chǎn)處置的審批程序；三是對資產(chǎn)處置收入實行“收支兩條線”管理。

（四）資產(chǎn)評估方面

一是規(guī)定應(yīng)進行資產(chǎn)評估的情形；二是明確資產(chǎn)評估項目實行核準制和備案制；三是明確被評估單位的義務(wù)和責任。

（五）資產(chǎn)統(tǒng)計報告、資產(chǎn)清查方面

一是規(guī)定行政單位應(yīng)當建立資產(chǎn)登記檔案；二是明確提出資產(chǎn)統(tǒng)計報告是預(yù)算管理和資產(chǎn)管理的依據(jù)和基礎(chǔ)；三是提出了資產(chǎn)管理信息化的要求；四是對資產(chǎn)清查和產(chǎn)權(quán)登記工作作出了規(guī)定。

（六）監(jiān)督檢查方面

一是對財政部門、行政單位及其工作人員應(yīng)認真履行職能作出了規(guī)定；二是結(jié)合《財政違法行為處罰處分條例》，明確了相關(guān)管理機構(gòu)和人員在行政單位國有資產(chǎn)管理活動中違法行為應(yīng)承擔的法律責任。

（七）產(chǎn)權(quán)糾紛調(diào)處工作方面

一是明確了產(chǎn)權(quán)糾紛的定義；二是明確了產(chǎn)權(quán)糾紛調(diào)處程序。

五、行政單位國有資產(chǎn)管理的原則

法律條文：

第六條 行政單位國有資產(chǎn)管理活動，應(yīng)當遵循以下原則：

（一）資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合；

（二）資產(chǎn)管理與財務(wù)管理相結(jié)合；

（三）實物管理與價值管理相結(jié)合。

法律條文重點內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于行政單位國有資產(chǎn)管理原則的規(guī)定。

（一）資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合

行政單位國有資產(chǎn)絕大部分是由財政預(yù)算資金形成的，財政預(yù)算資金安排的科學性、規(guī)范性，預(yù)算安排的資金量，直接決定了資產(chǎn)配置數(shù)量、質(zhì)量，和不同單位之間資產(chǎn)配置的公平性、合理性。因此，預(yù)算管理是規(guī)范和加強資產(chǎn)管理，通過增量來調(diào)節(jié)、控制存量最有效的手段，只有將資產(chǎn)管理與預(yù)算管理緊密結(jié)合起來，才能真正抓好資產(chǎn)管理工作。同時，資產(chǎn)管理工作也是預(yù)算管理的一項基礎(chǔ)性工作，有效開展資產(chǎn)管理工作，及時提供準確、完整的資產(chǎn)統(tǒng)計報告、資產(chǎn)清查和財務(wù)管理有關(guān)數(shù)據(jù)資料，作為財政部門編制部門預(yù)算、配置資產(chǎn)的依據(jù)，有利于深化部門預(yù)算管理改革，科學編制預(yù)算。因此，資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合既是加強資產(chǎn)管理、從源頭上控制資產(chǎn)形成的客觀需要，也是細化預(yù)算編制、提高預(yù)算編制科學性的有效手段。

（二）資產(chǎn)管理與財務(wù)管理相結(jié)合

在會計要素中，“資產(chǎn)”占有非常重要的地位。資產(chǎn)管理是財務(wù)管理的有機組成部分，與財務(wù)管理是不可分割的。加強財務(wù)管理工作一項非常重要的內(nèi)容就是加強資產(chǎn)管理。同時，加強資產(chǎn)管理，有效開展資產(chǎn)管理工作，也有利于推動財務(wù)管理工作，提高財務(wù)管理水平。如果將二者割裂開來，將會導致資產(chǎn)管理與財務(wù)管理脫節(jié)，形成“兩張皮”，既不能真正加強資產(chǎn)管理，也會影響財務(wù)管理工作。因此，資產(chǎn)管理與財務(wù)管理相結(jié)合既是加強資產(chǎn)管理、促進資產(chǎn)合理配置、有效使用的客觀需要，也是加強財務(wù)管理、規(guī)范財務(wù)行為的有效手段。

（三）實物管理與價值管理相結(jié)合

實物管理與價值管理是資產(chǎn)管理工作的兩個方面，實物管理主要側(cè)重于保障實物資產(chǎn)的安全完整，價值管理主要側(cè)重于賬務(wù)管理。賬務(wù)管理為實物管理提供了根據(jù)，實物管理是賬務(wù)管理的基礎(chǔ)。實物管理與價值管理相結(jié)合的基本要求，是賬實相符、賬賬相符、賬卡相符。因此，實物管理與價值管理相結(jié)合既是保障國有資產(chǎn)安全和完整的客觀需要，也是加強資產(chǎn)的會計核算、保證賬實相符的有效手段。

六、行政單位國有資產(chǎn)管理體制

法律條文：

第七條 行政單位國有資產(chǎn)管理，實行國家統(tǒng)一所有，政府分級監(jiān)管，單位占有、使用的管理體制。

法律條文重點內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于行政單位國有資產(chǎn)管理體制的規(guī)定。

（一）行政單位國有資產(chǎn)管理體制

我國行政單位國有資產(chǎn)管理，實行國家統(tǒng)一所有，政府分級監(jiān)管，單位占有、使用的管理體制。

1、國家統(tǒng)一所有。國家統(tǒng)一所有，是指國有資產(chǎn)屬于全民所有，也就是說，中華人民共和國是國有資產(chǎn)所有權(quán)的唯一主體，國務(wù)院代表國家行使國有資產(chǎn)的所有權(quán)，財政部代表國務(wù)院對行政單位國有資產(chǎn)實行綜合管理。

2、政府分級監(jiān)管。政府分級監(jiān)管，是指國家對行政單位國有資產(chǎn)實行分級分工管理和監(jiān)督。國有資產(chǎn)分級分工管理主體的區(qū)分和變動不是國有資產(chǎn)所有權(quán)的分割和轉(zhuǎn)移。根據(jù)我國的基本國情、行政區(qū)劃和行政管理體制的客觀要求，和國有資產(chǎn)規(guī)模龐大的實際情況，國有資產(chǎn)不可能都由中央政府統(tǒng)一管理，必須實行分級分工監(jiān)管。在我國，共有五級政府，即中央，省、自治區(qū)、直轄市，設(shè)區(qū)的市、自治州，縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)五級政府，只有實行分級分工監(jiān)管，才能充分調(diào)動各級政府的積極性，把國有資產(chǎn)管理工作做好。

3、單位占有、使用。單位對其占有、使用的國有資產(chǎn)擁有四項主要權(quán)利：一是擁有自主支配和使用的權(quán)利；二是依據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，經(jīng)批準可以將其擁有的資產(chǎn)出租、出借，并取得相應(yīng)收益的權(quán)利。但其收益必須納入財政專戶管理；三是符合國家規(guī)定，經(jīng)批準進行資產(chǎn)處置的權(quán)利；四是受國家法律保護，國有資產(chǎn)不受侵犯的權(quán)利。

（二）全國行政單位國有資產(chǎn)管理體制的具體框架

按照統(tǒng)一領(lǐng)導、分級管理的原則，根據(jù)我國政府行政管理體制、財政管理體制的級次劃分，全國行政單位國有資產(chǎn)管理相應(yīng)劃分為中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五個級次。為充分調(diào)動主管部門和行政單位的積極性，根據(jù)我國現(xiàn)行預(yù)算管理體制、財務(wù)會計管理體制，對各級政府所屬行政單位國有資產(chǎn)實行三級管理：第一級是各級財政部門。其作為政府負責行政單位國有資產(chǎn)管理的職能部門，對行政單位的國有資產(chǎn)實行綜合管理。同時，上級財政部門對下級財政部門負有監(jiān)督、檢查和指導工作的責任。第二級是主管部門或接受委托的各相關(guān)部門。財政部門根據(jù)工作需要，可以將國有資產(chǎn)管理的部分工作交由有關(guān)單位完成。有關(guān)單位根據(jù)受托管理范圍，對行政單位國有資產(chǎn)實行監(jiān)督管理，并對財政部門負責。第三級是行政單位，對本單位占有、使用的國有資產(chǎn)實施具體管理。

在這種體制下，各級財政、主管部門和各單位可以各司其職、各負其責，有利于加強行政單位國有資產(chǎn)管理工作。同時，這一設(shè)計與現(xiàn)行行政管理體制、財政預(yù)算體制和財務(wù)會計體制基本相符，有利于行政單位國有資產(chǎn)管理工作的有效開展。與此相適應(yīng)，資產(chǎn)清查、信息系統(tǒng)、統(tǒng)計報告等也將照此框架設(shè)計。■

（作者系曲阜師范大學法學院教師、武漢大學法學院法學博士，曾在山東省日照市財政局監(jiān)督科、財政部監(jiān)督檢查局、中央治理“小金庫”工作領(lǐng)導小組辦公室工作或借調(diào)）