保障性安居工程建設財政資金管理探討

保障性安居工程建設財政資金管理探討

編者按：大規模推進保障性安居工程建設，是我國保障和改善民生采取的重大舉措。近年來，各級財政部門認真貫徹落實黨中央和國務院關于保障性安居工程的決策部署，財政性資金投入力度不斷加大。今年1月，財政部協同住房城鄉建設部重新制定了 《中央財政城鎮保障性安居工程專項資金管理辦法》（以下簡稱 《辦法》），明確專項資金管理應注重績效，強化監督，要求充分發揮財政部駐各地專員辦財政預算監管優勢，對專項資金管理實行全面監管。辦法發布后，各地專員辦積極作為，在城鎮保障性安居工程財政資金管理工作中，不斷開拓監管思路、優化審核方式、開展績效評價，取得了一定成效。本刊特邀幾位實務工作者分享保障性安居工程專項資金的審核及績效評價中好的經驗和做法，以及完善保障性安居工程建設財政資金管理的對策建議，以供借鑒。

“四舉措”嚴把保障性安居工程專項資金審核關

今年初，財政部修訂了保障性安居工程專項資金管理辦法，對資金分配、申報審核和使用管理等作了較大調整，財政部還首次要求專員辦對專項資金進行績效評價，這既體現了財政部對保障性安居工程建設的支持和重視，也凸顯了其對發揮專員辦監管作用的重視。為切實貫徹保障性安居工程資金的審核要求，讓老百姓合理享受這項惠民政策，遼寧專員辦在審核工作中積極與省財政廳和有關部門聯合聯動，統一工作口徑，抓住審核關鍵點，堅持實事求是、著力解決問題，扎實推進審核工作深入開展。

一是發揮聯動作用，統籌協調安排。工作開展前，該辦與遼寧省財政廳和住建廳有關人員對《辦法》預先進行理解消化，力求吃透《辦法》調整的精神實旨，對把握不準的問題及時向財政部進行請示，在宏觀理解的基礎上提出具體的審核標準。三部門達成一致意見后，由省財政廳和住建廳聯合向各地市下發通知，對審核時間、標準和內容等進行明確，通過這一舉措，有效發揮了主管部門的作用，為審核工作順利開展奠定了堅實基礎。

二是統一審核標準，明確工作要求。由于此次審核同時進行績效評價，現場工作還要分組進行，為加強工作協調、統一審核標準，該辦認真制訂了審核工作方案，并集中對有關人員進行了業務培訓。同時，該辦提出了三點要求：第一，充分吃透政策，在認真學習的基礎上將理論基礎與實踐工作相結合，客觀、公正反映發現的問題。第二，相互密切配合，各審核組之間要加強溝通協調，相互配合，集思廣益，形成合力。第三，嚴守工作紀律。特別是嚴格執行中央“八項規定”精神等有關紀律規定，做到依法行政、廉潔自律。

三是把握審核重點，提升工作質量。工作中，該辦采取書面審核、實地抽查和績效評價相結合的做法。首先書面審核重點把握報送資料的完整性、政策實施的合規性、數據關系的合理性等。其次實地審核重點核實補貼發放的及時性和真實性，棚改工程的開工手續、建設實施、貨幣安置和資金使用等情況。最后績效評價重點是結合全省績效評價報告、績效評價量化指標表及相關資料進行審核評價，對基礎資料進行分類整理、核實分析等。

四是堅持問題導向，提出政策建議。首先將審核發現的問題和情況向財政部進行如實客觀的反映，使審核和績效評價結果成為分配專項資金的可信依據。其次深入分析問題成因，向財政部提出符合實際、切實可行的政策建議。再次向行政主管部門和有關單位逐層傳導壓力，強化監管效果，避免問題再次發生。最后加強問題整改的督導落實和資金的日常管理，密切跟蹤整改落實情況，督促有關部門提高資金使用效益，保障中央專項資金切實發揮引導作用，體現惠民效果。 ■

（張雷/財政部駐遼寧專員辦業務一處）

“五結合”做好城鎮保障性安居工程財政資金績效評價

財政資金績效評價，是財政預算監管的重要內容，是改進和完善財政支出項目管理、提高資金使用效益的重要手段。吉林專員辦在城鎮保障性安居工程財政資金績效評價工作中，開拓監管思路、優化審核方式，采取“五結合”的辦法，確?？冃гu價取得成效。

一是自評與他評相結合。按照財政部要求，吉林省財政廳、住建廳組織市縣有關部門對照確定的績效目標開展績效自評，形成績效自評報告，連同相關基礎資料提交該辦。該辦以其自評結果為依托，通過分析自評報告及上報材料，結合現場抽查情況、資金申報審核情況進行績效再評價，并將結果反饋給被評價單位，綜合考慮反饋意見后形成最終績效評價報告。評價中，建立“指出問題、立即溝通、當面反饋”的評價機制，不糾結于指標得分，而是從剖析原因、解決問題的角度出發，共同商討改進措施、政策建議，不失評價原則的同時，提升評價的時效性。

二是現場抽查與案頭分析相結合。根據吉林省具體情況，結合省財政廳、住建廳上報數據情況，選取體量較大、代表性強的吉林、白山、長白山管委會三個地區的13個市縣作為樣本評價對象，進行現場抽查，采取聽情況匯報、實地考察項目工地、對照查證復核等方式進行現場評價。對于未實地抽查的市縣，通過收集資料和數據，采用橫向比較各市縣數據、縱向比較往年數據的對比分析法進行評價工作，這種案頭分析與現場抽查相結合的方式，既能掌握“活情況”、發現新問題，又能避免“一葉障目”、以偏概全，評價工作更具全面性。

三是績效評價與資金審核相結合。由于績效評價與中央專項資金審核時間、內容有所重合，為了避免重復工作，該辦整合人力，同步開展兩項工作，最大限度地實現成果互用。如根據中央專項資金審核中發現的資金結余量大、未按計劃完成任務等問題，有的放矢地融入到績效評價工作中，使績效評價工作更加具有針對性，兩項工作互相補充，提升了工作效率。此外，該辦還在績效評價工作中關注了盤活存量資金、地方政府債務等監管內容和相關問題，開拓預算監管新思路。

四是不斷摸索與總結經驗相結合。今年是專員辦開展城鎮保障性安居工程財政資金績效評價的第一年，面對新任務、新要求，該辦在評價開始前，先行試點，選擇安居工程管理較好的吉林市進行預評價，研究探索各項指標評價所需資料、評價流程等，理順工作思路，梳理形成了可操作的評價方法。此外，通過不斷摸索、借鑒其他監管工作的經驗，制作了“績效評價發現問題庫”，有效節省了匯總同類問題、分析數據的時間，也為今后開展城鎮保障性安居工程財政資金績效評價奠定了基礎。

五是監管與服務相結合。專員辦始終秉持“寓監管于服務”理念，認真做好監管服務工作。首先每次布置工作任務時，將“征求意見和建議”列為一項重要內容，通過下發通知和清單的方式向各

基層部門明確工作提綱、公布聯系方式，安排專人進行答疑和政策解釋；其次在績效評價過程中，針對被評價單位存在內部流程管理薄弱、機制建設較差等問題，隨時發現隨時提出整改措施，及時規范管理基礎工作；再次針對各市縣城鎮保障性安居工程政策實施水平參差不齊的狀況，該辦嘗試將實施較好市縣的成熟經驗、突出做法，耐心細致地介紹給其他市縣，通過宣傳引導，取得較好成效；最后結合各市縣實際情況，多次召開座談會，充分聽取一線工作人員意見和建議，了解基層部門遇到的困難與問題，讓績效評價工作更加通民情、接地氣，經過梳理，已將完善政策的意見和建議通過工作報告的形式向財政部反映，發揮專員辦就地監管優勢?！?/p>

（云天嬋/財政部駐吉林專員辦）

關于加強保障性安居工程建設財政支持的思考

近年來，各級財政部門認真貫徹落實黨中央和國務院關于保障性安居工程的決策部署，積極發揮財政職能，多渠道籌措資金，完善政策支持體系，切實加強資金管理，有力地推進了保障性安居工程建設工作。與此同時，保障性安居工程建設也存在一些問題，有待進一步規范。

一、保障性安居工程建設資金支持和管理存在的問題

一是建設資金保障能力不足。按照近幾年各省保障性安居工程建設任務測算，各省收到的中央和省級下達的專項資金占總支出的比例約在10%-15%，各市縣財政約需籌集85%-90%的資金，東部沿海發達省份的市縣財政狀況相對較好，中西部經濟欠發達省份的財政資金緊張問題更加嚴重和突出，依靠市縣自身籌集資金用于保障性安居工程建設的難度較大。不斷增長的教育、衛生、社會保障、水利、文化等民生方面支出的剛性增長，讓市縣財政的資金保障能力更顯不足。

二是籌集資金渠道不暢。各地政府彌補保障性安居工程建設資金缺口的主要渠道有以下兩種：一種是向金融機構融資，另一種是從專項基金中提取建設資金。地方政府融資平臺向國開行和農發行貸款，由于金額較大，對應抵押質押的物權價值也很大，辦理貸款的時間也較長，隨著貼息政策的逐步收緊，貸款的資金成本和時間成本逐步升高。另外，按照政策規定從土地出讓金和住房公積金增值收益中提取建設資金也存在一定困難。部分縣市土地出讓沒有按規定操作，存在低地價甚至“零”地價招商引資，以及多頭供地等問題，導致從土地出讓金中提取建設資金存在阻礙。同時，中央要求扣除貸款風險準備金和管理費用后，應全額提取住房公積金增值收益，用于保障性住房建設，但部分縣市將此部分增值收益沖抵歷史遺留的呆賬損失、改善辦公環境，剩余的增值收益金額相對整個保障性安居工程建設的需求差距明顯。

三是預算執行進度較慢，資金結余較大。由于部分縣市籌資渠道不暢，籌資能力有限，對中央和省級保障性安居工程專項資金政策的延續性普遍有所擔心，并且在通過“大數據”比對，發放租賃補貼的要求越來越嚴格的前提下，有關部門提高發放標準，適當擴大發放范圍，增強政策的普惠性不夠積極，普遍存在將蓄水池做大做深，應對各種不確定因素的想法，這就導致中央和省級專項資金的預算執行進度較慢，資金滾存結余較大，未能充分發揮政策的引導作用。

二、加強保障性安居工程建設中財政支持的建議

首先，加強專項資金制度建設，提高資金使用效率。省級財政部門在分配中央和省級專項資金時，可以借鑒財政部的做法，將各縣市的預算執行進度和專項資金結余情況作為分配專項資金的重要指標，健全對各縣市的激勵約束機制，對執行進度好，資金使用效率高，結余資金合理的縣市予以傾斜；對執行進度慢，資金使用效率低，結余資金逐年增加甚至明顯過大的縣市，按照結余資金的大小予以扣減專項資金分配額度，并將扣減資金進行重新分配。同時，省級財政部門可與各地住建部門積極配合，結合保障性安居工程建設月報和季報跟蹤各縣市專項資金的使用情況，督促各縣市加快專項資金的預算執行進度，定期通報表揚或批評相關縣市。

其次，努力拓寬資金籌集渠道，不斷完善融資機制。目前，地方財政用于保障性安居工程建設資金缺口較大，各級政府應努力拓寬資金籌集渠道，一是從內部挖掘潛力，將城建稅、城市配套費等稅費中拿出部分資金用于安居工程小區的配套建設，將國有資本經營預算拿出部分資金用于國有企業的棚改，將新增的地方政府債券收入拿出部分資金用于保障性安居工程建設；二是在債務風險可控的前提下，積極爭取國開行和農發行的專項貸款；三是條件成熟的省份可以嘗試與當地銀行合作設立“新型城鎮化發展基金”，基金落地時與當地前期工作充分的項目接軌運行，充分爭取和利用當地銀行的授信額度；四是研究運用政府和社會資本合作（PPP）模式進行公共租賃住房項目建設，學習前期試點省份的先進經驗，充分發揮財政資金的引導作用，對社會效益較好但投入難以收回的項目，可以考慮適當進行財政補貼。

最后，強化事前審核和事后監督，確保資金安全高效使用。一是加強專項資金分配事前審核，省級財政部門可以委托駐各地級市財政監督檢查辦事處對各市縣申請專項資金的相關資料進行審核和實地抽查，有效防止一些地區通過虛報任務數和擴大使用范圍等方式多申報專項資金，切實保障專項資金分配的公平、合理。二是加強專項資金使用的監督檢查，省級財政部門可以配合同級審計部門，對上年度當地城鎮保障性安居工程進行跟蹤審計，對跟蹤審計發現的問題進行問責，要求相關縣市進行整改，并依法依規追究相關責任人的責任。三是全面開展績效評價工作，省級財政部門可以參考財政部、住建部聯合制定的 《城鎮保障性安居工程財政資金績效評價辦法》，組織人員對各市縣保障性安居工程資金管理、項目管理、項目效益和居民滿意度等進行評價，評價結果作為以后年度保障性安居工程專項資金分配的重要參考依據?！?/p>

（張凡/財政部駐湖北專員辦、易海/湖北儲備物資管理局）