構建金融審計體系 加強新常態下金融監管

●池 峰

構建金融審計體系 加強新常態下金融監管

●池 峰

在全球經濟增長趨緩，我國經濟步入新常態的背景下，中央進一步明確了我國金融監管目標，并對監管主體、監管內容、監管職能及監管技術提出了新的要求。在此背景下，金融監管中審計監督職能的重要性更加凸顯。本文主要從金融審計職能角度出發，按照金融監管在新常態下的新要求，有針對性地分析金融監管過程中存在的問題，并在此基礎上提出構建多層次的金融審計體系，加強政府審計、監管機構、內部審計之間的協同，提升審計信息化水平等相關建議。

審計體系 金融監管新常態

在全球經濟增長趨緩、我國經濟步入新常態的背景下，2017年7月我國召開了第五次全國金融工作會議，對我國金融業的穩定與發展產生了深遠影響。會議提出了要加強金融監管，明確了“服務實體經濟、防控金融風險和深化金融改革”的總體任務。同時，堅持“從國情出發，遵循漸進式改革”的主基調，通過設立“國務院金融穩定發展委員會”增強監管協調。金融監管體制的改革，還需發揮監督與監管的協調作用。當前，作為監督體系重要組成部分的審計職能在金融領域尚未充分發揮作用，政府審計、金融監管、金融機構內部審計之間缺乏有效協同，未能構筑覆蓋宏觀審慎監管與微觀行為監管的監督網絡，監管的統一性、專業性、穿透性還有所欠缺，值得進一步在理論與實踐上進行探索。

一、新時期金融監管的新要求

（一）把強化監管作為基本原則之一

“強化監管，提高防范化解金融風險能力”是金融監管的四項基本原則之一。正式設立的國務院金融穩定發展委員會意義非凡，這對中國人民銀行、銀監會、證監會、保監會的監管能力與監管方式提出了更高要求，也反映出以往監管力度不足的弊端。我國采取分業監管的模式，但金融集團的混合發展已成趨勢，加上互聯網金融的無邊界滲透，使得監管工作面臨前所未有的局面。面對“跨界”的業務與技術的迅猛發展，監管機關必須豐富監管手段、擴大監管范圍、提高監管效率。同時，要對金融機構及監管機關自身加強政府監督。

（二）要求加強金融監管協調，補齊監管短板

新形勢要求 “加強宏觀審慎管理制度建設，加強功能監管，更加重視行為監管”。在分業監管體系下，“一行三會”僅監管各自審批的金融機構，這一方面造成“父愛主義”，另一方面也形成了市場分割，產生監管空白和套利機會。可以預見，新設立的金融穩定發展委員會級別較高，意在加強“一行三會”之間的協同，提高監管的效率與效果，從傳統的機構監管向功能監管與行為監管延伸。在運行機制上，要求完善風險監測與早期介入，建立預警與干預機制，將監管從事中與事后控制向事前預警與防范轉變。在技術層面，強調加大金融基礎設施的建設，共享監管綜合數據與信息，為協同監管做好技術保障。

（三）要求深化金融改革，強化風險內控機制建設

習近平總書記指出，金融機構具有防范金融風險的主體責任。金融機構是金融創新的主體，也是金融風險醞釀的主體，需要處理好創新與監管的關系。因此，提高金融機構的理性，完善法人治理結構，強化風險內控機制，提高金融機構識別風險、管理風險、化解風險的能力尤為重要。在宏觀上，要深化國有資產與國有資本的改革，提高金融機構的風險意識與市場意識；在微觀上，要提高內部監督的地位與作用，鞏固好金融風險防范的第一道防線，充分發揮企業監事、稽核、合規，尤其是審計部門的作用，形成機體免疫力。

二、金融監管中審計職能發揮不足

審計作為管理控制的有效方式，在金融監管中應當發揮獨特而重要的作用。但在實際工作中，監管主體之間的協同不夠，外部審計與內部審計職能發揮不足，審計的穿透力不強，對監管與決策的支持作用不夠，審計的信息化程度也滯后于金融業發展。

（一）政府審計與監管機構的協同配合不夠

政府審計機關、金融監管部門之間尚未形成高效聯動的外部監管機制，未能形成合力。2009—2016年我國金融業增加值的年復合增速達18%，占GDP的比重已超過8%。各類金融機構逾22萬家，從業人員近800萬人。近年來，金融機構出現了違規放貸、辦理無真實貿易背景的票據業務、不良資產處置不規范、集合計劃與傘形信托風險、投資型保險產品過多、結構化資管計劃風險、互聯網金融平臺跑路等問題。金融痼疾冰凍三尺，脫實向虛非一日之寒，這些狀況不但反映了金融機構管理不善，也反映出監督與管理部門未能及時、充分地發現問題。

“一行三會”負責對金融機構進行全面監管，但由于分業監管，分別把關，其對一些混業業務、通道業務、新技術新模式帶來的風險發現不夠，預警不足，未能站在全局的高度對復雜金融產品作出全面監控。“一行三會”共約4.3萬人，而全國審計機關僅約4.1萬人，在審計全覆蓋的目標要求下，審計力量與審計任務存在矛盾。截止2015年，審計署歷時5年才對所有中管金融企業本級完成審計監督，有的審計對象還是第一次接受國家審計。面對龐大的金融系統，審計機關需要監管機構的協同與配合。然而，監管機構與審計機關目前缺乏協作機制，“一行三會”與審計署是平級部門，在監督分工及信息共享方面存在不足，缺乏審計數據與監管數據的融合挖掘，重復監督和審計真空并存，這也導致一些潛在的金融風險未能及時充分地被發現。

（二）金融機構內部審計薄弱，與外部審計銜接不夠

在管理體制上，多數金融機構的內審機構同時受本級行政部門和上級內審部門雙重領導，缺乏超然地位。內審作為二線部門，在資源配備上常讓位于經營部門，在人才、技術、決策上處于劣勢。內審往往是“知而不覺”或“知而不言”，比如，在開展創新型業務或者監管套利型業務時，內審對擦邊球業務不敏感，以至于業內一哄而上，認為出了問題法不責眾。有些問題則是屢查屢犯，邊查邊犯。對一些問題限于種種原因難以查深查透，有些問題發現了也無法全面上報。例如，農業銀行發生的39億元銀行承兌匯票案，以及類似有價單證保管不善導致的虛假質押與重復貼現案，有價單證大額高頻率變動而沒有引起注意，充分暴露了內審的形同虛設。內部審計本應是金融機構的免疫系統，但作用卻常滯后于外部審計，甚至落后于媒體曝光，宛如“提線木偶”和“稻草人”。此外，我國還有超過一半的非國有企業尚未成立內審機構，一些小型金融機構內部審計只有一塊牌子和幾名人員，靠抽調人員才能勉強應付審計工作。習近平總書記強調“發展中小銀行和民營金融機構”，李克強總理指出“大力發展中小金融機構”，而這些機構恰恰是內審最為薄弱，亟待建立健全內審隊伍與制度。要將監督制度建設挺在前面，不能再走“先上規模，再求質量”的老路。

中國內部審計協會制定的 《中國內部審計準則》是內審建設的重要規范，但金融機構卻大多未按照這一準則開展內部審計工作。盡管銀監會與保監會陸續出臺過《商業銀行內部審計指引》和《保險公司內部審計指引（試行）》等文件，但文件中均未要求金融機構將內審信息上報審計機關；國資委的《中央企業內部審計管理暫行辦法》也僅要求“企業內部審計機構相關審計工作應當與外部審計相互協調，并按有關規定對外部審計提供必要的支持和相關工作資料”，在制度上缺乏與政府審計的常態化銜接。這一方面給了金融企業“捂蓋子”的機會，另一方面也造成了信息無法共享，提高了社會總體監督成本。

（三）審計信息化程度落后于金融業發展

金融業是信息化程度非常高的行業，基本實現了電子化與數據集中，紙質業務也已基本實行了掃描歸檔。在這樣的情況下，如果還沿用傳統的審計工具與審計方法，則難以提高審計效率。我國審計機關已經完成了兩期“金審工程”的建設，取得了一定的成效，但尚未實現審計數據的標準化與信息化。審計資料沒有數據化，導致挖掘效率低，決策貢獻度低。外部審計尚未能實現嵌入式遠程審計，只能導出數據篩查，由于被審計單位的財務軟件升級迅速、運行系統更新頻繁，常常導致信息獲取困難，降低了審計效率。金融監管部門本應更直接有效地監管金融機構，但由于業務差異，也未能建立統一的監管系統與監管平臺。

內部審計系統一般基于金融機構的運行系統開發，相對而言信息化程度較高，但由于內審職能發揮不足，自下而上存在不報、瞞報、少報的主觀因素，審計信息的準確性與完整性不夠。由于缺乏制度安排，內部審計信息也未能及時全面地報送監管部門和審計機關。審計信息在監管系統未能充分匯集，自上而下也就缺乏對金融風險的準確剖析、指導與預警。不同部門、不同口徑的審計信息彼此孤立，審計信息的處理、傳遞、加工、共享、挖掘不夠，審計智能化不足，導致一些本可以管中窺豹的審計發現可能慢慢成為“灰犀?！?。

三、構建金融審計體系的思考與建議

本文建議以設立國務院金融穩定發展委員會為契機，完善國家金融監督體系，強化審計職能，構建多層次的金融審計監管體系，明確政府審計機關、金融監管部門、金融機構內審部門的職能與作用，形成職責明晰、信息共享、通力協作的審計監管系統。

（一）提高政府審計防控金融風險的能力

政府審計是國家監督體系的重要組成部分，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要力量，建議將審計署列入國務院金融發展委員會委員單位。審計署的加入，有利于統籌安排監督力量，也有利于減少監管中的“父愛主義”，妥善處理穩定與創新的關系。政府審計要監督金融機構落實國家政策情況，按照“點面結合”的原則開展金融審計，對典型性、普遍性、復雜性、苗頭性問題進行揭示查處，提高審計效率，體現權威性、嚴肅性、突然性，充分發揮外部監督與警示懲戒作用。政府審計是帶著問題與窺鏡的審計，審計線索應來自金融監管部門與內審機構匯總的關鍵信息，來自審計數據庫的篩選、挖掘與發現。同時，審計機關還應重視對“一行三會”的審計，敦促監管機構完善內部審計制度，協調監管部門和金融內審機構共同發揮“大審計”職能。審計機關應不斷提高審計組織能力與專業化水平，通過金融審計人才培養、完善委托審計制度等提高防控金融風險的能力。審計工作還要與紀檢、監察、巡視活動對接，并將審計結果向各級政府、人大及政協機構報告，提高審計結果運用的力度與速度。

（二）發揮金融監管與政府審計的互補作用

在由“機構監管”向“功能監管、行為監管”延伸的新形勢下，“一行三會”在加強協作之外，要與審計機關密切配合，發揮各自的作用與特長，提升協同效應，提高監管效率。建議金融監管部門與審計機關互相通報監管與審計信息，提高風險識別與預警能力，提高監督的針對性。在技術上實現數據端口對接，提高信息標準化與審計智能化程度。在人員上實施掛職交流制度，相互培養審計人才與監管人才，實現專業能力互補。金融工作會議中提到了要培養“監管精神”與“監管氛圍”，對監管人員失職、瀆職的界定也更為簡潔，這對提高監管人員的紀律性、責任心、專業能力提出了更高的要求。過去我國金融監管部門的管理人員與國有金融機構交流頻繁，“教練員”與“運動員”身份的切換有專業性強的優點，但也有投鼠忌器甚至沆瀣一氣的風險。近年來一批監管干部的違法違紀行為暴露了這方面的問題，建議以后要增加監管人才與審計人才的交流，增加監管機關之間的人員交流。在監督權限方面，“一行三會”可以將超過監管權限的問題線索、案件線索及時移交審計機關，通過審計機關在更大的范圍內開展監督與調查工作，促進金融行業監管。

（三）全面提升金融機構內部審計的地位與作用

建議各監管機關在中國內部審計協會制定的《中國內部審計準則》基礎上修訂完善《商業銀行內部審計指引》和《保險公司內部審計指引》，報金融穩定發展委員會審定后執行。各金融機構則根據相應的《指引》，制定本企業的內部審計制度。大中型金融機構要幫助其控股的小型金融機構開展內部審計，地方金融辦組織對所轄其他金融企業的外部審計，并督促其加強內審制度建設。金融機構內部應提高內審地位，充實內審人員，培育內審人才，把好金融監督第一關。內審機構應編制、完善審計手冊，根據市場及業務情況，制定年度、季度、月度審計計劃并嚴格執行。在形式與內容上可以進行診斷式審計、專項業務審計、跟蹤審計、地區交叉審計、飛行審計等，提高審計穿透力。內審部門要在審計機關的指導下，完善審計信息的采集、處理、分析與上傳，定期向金融監管部門和審計機關報送標準化的審計數據與審計資料，不得選擇性報送。強化內部審計有助于完善金融機構治理結構，形成科學的決策機制、執行機制與監督反饋機制。同時，建議發揮金融同業公會的作用，開展行業自律與良性競爭，形成行業內相互監督、規范發展的氛圍，打破一些金融機構之間明知故犯、互不揭短的市場默契。

（四）提高金融審計的信息化與智能化水平

要主動防范化解系統性金融風險，對重點領域的金融風險，要“早識別、早預警、早發現、早處置”。要做到這四個“早”，必須充分掌握真實信息。金融機構業務量大，電子化程度高，數據集中度高，必須實施智能化審計。建議在審計信息標準化、平臺建設、數據庫建設、數據挖掘與審計軟件等方面提高金融審計的信息化與智能化水平。

將審計信息加工為標準化的數字信息，將違法行為、直接損失、間接損失、業務類別、產品功能、風險類別、行為特征，隱蔽性、地區、機構、部門、崗位、作案期間、作案次數、違紀違法人、涉案單位及類別、涉案個人客戶，涉案同業機構等信息分類、分級數字化管理，便于數據分析。平臺建設方面，《“十三五”國家審計工作發展規劃》提出，“形成全國統一的審計信息系統，基本建成一體化信息綜合服務支撐保障體系”，實施“金審工程”三期建設，拓展大數據技術運用，形成獨特的國家審計云。系統應為監管部門及金融機構內審部門預留相應級別的錄入、查詢與信息接收端口。審計數據庫不但能為審計工作提供強大的支撐，還可以作為決策信息庫、從業人員信用庫、審計案例分析庫使用，將審計從事后與事中控制向事前控制推進。在審計信息挖掘與審計軟件方面，建議要求大型財務軟件公司、金融機構的系統開發部門預設審計功能，對內便于內部審計，對外與金審工程端口編譯對接。審計機關要開發嵌入金融運營與內控系統的智能審計模塊，對業務進行遠程審計分析，向運行過程的奇異點、風險點及時發出現場審計提示，并密切追蹤反饋。審計信息化與智能化是金融審計體系構建的技術基礎，能夠在控制監管成本的前提下，提高審計活動的強度與密度，提高金融風險控制能力，保障“強化金融監管”的技術條件。

第五次全國金融工作會議要求要強化金融監管，加強金融監管協調，補齊監管短板。當前金融領域審計職能尚未充分發揮，是監管短板之一。建議構建多層次的金融審計監管體系，加強政府審計、監管機構、內部審計之間的協同，提升審計信息化水平，適應新常態下金融監管的要求?！?/p>

（本文系2014年安徽省高等學校省級質量工程項目 “金融管理與實務教學團隊”〈批準號:2014jxtd103〉的階段性研究成果）

（作者單位：安徽審計職業學院商學系）

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