深化現代預算管理改革的實踐與探索
——基于山東省莒縣改革試點的分析

●商 淼 董瑞席

深化現代預算管理改革的實踐與探索
——基于山東省莒縣改革試點的分析

●商 淼 董瑞席

現代預算管理改革是全面深化財稅改革的重要內容。山東省人民政府從2014年開始在全省開展縣級預算管理改革試點，莒縣作為首批現代預算管理改革試點縣，通過健全綜合預算、經費定額、預決算公開、績效評價“四個體系”，完善財政投融資、資金整合、風險管控“三項機制”，提升了縣級財政管理水平，規范了縣鄉政府收支行為，取得了積極的成效。

現代預算管理 財稅改革 試點 財政管理

一、現代預算管理改革的主要做法及實效

（一）健全“四個體系”，全面規范預算管理

現代預算管理制度改革，規范完善是基礎，加強管理是關鍵。山東省莒縣在預算管理改革中，健全完善了綜合預算、經費定額、預決算公開、績效評價“四個體系”，全面規范了財政預算管理。

1、健全綜合預算體系，增強政府調控能力。一是將所有收支“應納盡納”。莒縣最早從2002年開始實施綜合預算改革，雖然單位收入全部納入部門綜合預算，但利用部門非稅收入安排的支出還不同程度存在“以收定支”的現象，部門間經費保障并不均衡。2015年以來，莒縣以貫徹新《預算法》為契機，進一步強化綜合預算管理，堅持“收入一個籠子、支出一個口子”，部門依法征收的各項非稅收入必須及時足額繳入國庫或財政專戶，統籌各項收入安排部門支出，部門非稅收入超收由財政統籌安排使用，有效提高了政府綜合調控能力。二是將所有預算實行“全口徑管理”。莒縣原來只編制一般公共預算、政府性基金預算、社會保險基金預算“三本預算”，從2015年開始，新增編制國有資本經營預算，“四本預算”一并提交縣人代會審議。堅持一般公共預算用于保工資、保運轉、保民生，政府性基金預算服務全縣經濟建設，社會保險基金預算專項用于社會保障，國有資本經營預算突出對國有企業的監管，加大政府性基金預算、國有資本經營預算與一般公共預算統籌力度，構建起全口徑政府預算體系。

2、健全經費定額體系，規范部門預算管理。一是調整完善公用經費定額體系。改革前，莒縣公務費定額每人1400元、交通費每車1.5萬元，執行時經常面臨再追加的難題，部門預算和決算存在“兩張皮”的問題。針對這一問題，莒縣通過充分調研、科學論證，將部門正常公用經費定額調整為公務費、交通費、工會經費等5項綜合定額，并適當提高標準，公務費定額提高到3200元，交通費定額提高到3.2萬元，提高后定額與單位開支基本適應，有效縮小了預決算差距。本著不增加財政負擔、不提高“三公”經費的原則，提高定額標準所需資金，通過整合部門公用經費追加和壓減無特定用途部門專項解決。二是規范部門項目支出預算管理。結合部門預算編制，對部門項目支出進行清理、整合和規范，規范項目名稱、資金用途和支出標準，打破支出基數概念和固化結構。限定部門（單位）項目支出個數，綜合性管理部門原則上不超過5個，一般部門原則上不超過3個。三是對鄉鎮公用經費實行定額管理。綜合考慮各鄉鎮行政村個數、鄉鎮人口、黨政在職人員數、財力狀況、工作量大小、區位特點等因素，對鄉鎮政府必要的辦公費、水電費、維修費、交通費、會議費等，制定合理的支出定額標準，實行人均定額控制或總額控制，鄉鎮根據經費定額編制預算，縣財政按時間進度審核撥付資金。

3、健全預決算公開體系，增強財政資金透明度。制定下發《關于推進預決算公開工作的通知》，明確預決算公開內容、時限和要求，確保公開實效。一是加大公開力度。在政府門戶網站開辟預決算公開專欄，安排專門人員進行維護管理；發揮政務公開欄、廣告宣傳欄、微信公眾號等平臺作用，加大對財政政策、制度、辦法等事項公開力度，營造依法理財、規范理財的良好氛圍，提高了財政透明度。二是擴大公開范圍。從2015年開始，預算公開范圍擴大到所有使用財政資金的單位，并公開了全縣20處鄉鎮街道政府預決算，實現了預決算公開全覆蓋。三是細化公開內容。不斷對政府預決算、部門預決算、“三公”經費預決算公開內容進行細化，按功能科目公開到項，按經濟科目公開到款，同時，公開內容向民生政策、財政稅收制度、專項資金等方面拓展。預決算公開之前，個別部門單位有顧慮，擔心公開有麻煩、被質疑，但從公開情況看，預決算公開推進非常順利，沒有出現雜音，目前已步入常態化軌道。

4、健全績效評價體系，提高財政資金使用效益。堅持“先易后難、穩步推進”，2012—2014年，每年都選擇部分民生項目開展績效評價。從2015年開始，建立部門整體支出評價體系，將65個縣直一級預算單位全部納入績效評價范圍，以部門單位收支管理情況為主要評價內容，涵蓋預算編制與執行、預決算公開、盤活存量資金、“三公”經費預算管理、嚴肅財經紀律五個方面。既包括對部門預算和決算的對比評價，還包括對部門結余結轉資金、暫存款和暫付款的管理評價，同時將部門貫徹執行差旅費、接待費、會議費、培訓費等制度辦法納入評價范圍，績效評價結果在全縣范圍內公開，并作為下年度安排預算的重要依據，有效推動了部門單位開支按預算、花錢講效益的進程，進一步強化了部門單位的預算觀念、績效意識。

（二）完善“三項機制”，提升財政綜合運籌能力

面對經濟新常態和供給側改革新要求，財政不僅要“保工資、保運轉、保民生”，還要在“促發展”中勇挑重擔、走在前列。為此，山東省莒縣積極完善財政投融資、資金整合、風險管控“三項機制”，切實提高了財政資金統籌運作能力。

1、完善投融資機制，打造多元化投融資格局。一是加快投融資體制改革。為破解縣域經濟建設資金瓶頸制約，縣委、縣政府主動適應新常態，調整思路，改革創新，首先做大做強國有資本運營公司。在此基礎上，新組建了土地儲備開發有限公司、城市建設投資有限公司、融資租賃擔保公司等國有企業集團，增強融資能力，支持棚戶區改造、教育大班額、公路安全工程等項目建設，為基礎設施建設和發展注入新活力。二是積極運用PPP模式。篩選一批公共基礎設施項目建立起PPP項目儲備庫，主動向社會資本方推介，吸引更多的社會資本支持縣域經濟發展，有效緩解了財政支出壓力。三是加快推進基金運作。設立股權引導基金和產業發展基金，對投資規模大、市場前景好的項目按一定比例參股，積極發揮財政資金引導作用。

2、完善資金整合機制，提高財政資金集約效益。對存量資金及上級專項資金使用情況每月調度匯總，督促資金盡快落實到項目，對不能及時落實到項目的資金進行逐項分析，原則上在類級科目內統籌安排使用，對結余兩年以上的資金及時回收統籌，新增民生建設性支出優先從上級相同或相似的專項資金中考慮。抓住被列為全省第一批涉水涉地資金整合試點縣的有利機遇，整合高標準農田、千億斤糧食、小農水重點縣、農業綜合開發資金，堅持高點起步，將項目區作為一個整體進行統一規劃、統一設計、統一招標，堅持一套班子抓推進、一把尺子卡質量、一套制度管資金、一個組織抓管護。截至目前，該項目已全面完工，取得了良好的經濟效益、社會效益和生態效益，在山東省財政廳組織的績效考核中名列前茅。

3、完善風險管控機制，保障財政可持續發展。一是加強政府投資管控。所有政府投資項目都要經過財政投資評審，項目建設必需“先評審再立項，先評審再招標，先評審再辦理撥款”。2016年，共評審項目238個，評審總投資額45.08億元，審減率7.9%。規范政府采購行為，加強政府采購監管，全年政府采購規模2.42億元，節支率7.35%。二是加強政府債務規模管控。對政府債務實行動態監控管理，堅持新增債務規模與地方政府新增債券相適應，嚴禁部門、鄉鎮新增債務；發揮置換債券作用，積極償還政府債務，解決拖欠工程款，有效防控債務風險。

二、深化現代預算管理改革過程中遇到困難和問題

在深化現代預算管理制度改革試點中莒縣雖然取得了一些成績，但與構建全面規范、公開透明的現代預算管理制度相比，還存在一定差距。

（一）財政資金保障壓力增大

近年來，受國家去產能政策、環保政策、銀行信貸收緊等因素影響，部分企業生產經營和新上項目仍受制于資金瓶頸，縣級地方財政收入增長放緩。而支出方面，上級民生政策不斷擴面提標加上工資津補貼提高，財政收支矛盾突出，支出預算編制難度增加，預算執行中如出現短收或突發大的應急支出，實現平衡的難度加大。在跨年度預算平衡機制中，當年支出擠占下年度預算安排的可能性大幅增加。

（二）專項轉移支付下達時間與預算編制公開時間銜接不夠

縣級政府每年初向人大匯報預算草案時，需要包括上級政府下達的轉移支付項目，一般性轉移支付項目少，上級一般都提前下達，便于編入年初預算統籌使用；而專項轉移支付比重大，下達時間和金額存在不確定性，為預算編制及時準確公開帶來了一定困難。

（三）預算績效管理制度體系不健全

目前全省縣級預算績效管理剛剛處于起步階段?？冃гu價試點面偏小、范圍偏窄、資金量不大，評價指標體系不完善，指標設置較為粗放，指標權重的確定、定性指標的計分也缺乏科學的方法，評價結果應用還主要停留在反映情況、找出問題、完善制度等方面。預算單位長期形成的“重分配、輕管理，重支出、輕績效”的觀念沒有根本改變，影響了預算績效管理深入推進。

（四）財務人員素質有待提升

隨著新《預算法》的實施和財政改革進程的加快，特別是信息化、科學化程度越來越高，對財務人員要求也越來越高，部分單位財務人員在政策把握理解、知識更新等方面存在不足，業務素質參差不齊，對新《預算法》的認識、理解和執行還不到位，執行財經紀律不嚴等問題不同程度存在，客觀上制約了財政預算管理改革進程深入推進。

三、深化現代預算管理改革的建議

（一）進一步提高財政收入穩定增長能力

深入落實積極的財政政策，大力支持供給側結構性改革，積極推進財源持續增長。圍繞“突破園區、聚力招引”，支持“三招三引”，深入實施企業梯次培育提升計劃，打造縣域經濟“頂梁柱”。用好產業發展基金和股權投資引導基金，招引一批科技含量高、稅收貢獻大、帶動能力強的大項目；發揮高層次人才創業園、創業大學中小企業孵化基地等平臺作用，支持“大眾創業、萬眾創新”，支持科技創新平臺、高新技術企業創建以及高層次創業、創新團隊和創新人才引進培育，加快產學研協同創新，落實減稅降費政策，降低企業稅費負擔。大力發展商貿物流、金融保險、電子商務等現代服務業。以提高財稅貢獻率為目標，加大考核支持力度，保障考核資金及時到位，發揮考核導向作用，推動縣域經濟加快發展，為預算管理制度改革提供源泉。

（二）進一步創新財政投融資體制

深化投融資體制改革，完善國有公司體制機制，盤活國有資源和集體資產，做好國有公司融資“盤子”；加強與上級財政部門、平臺公司、金融機構的銜接溝通，積極爭取棚戶區改造、解決教育大班額等項目融資最大化。大力推廣PPP合作融資模式，充實完善PPP項目庫和社會資本方項目庫，撬動更多銀行和社會資本支持全縣重點項目建設。制定出臺政府投融資管理辦法，建立投融資報告制度，加強投融資風險管控，做到融資貸款“融得來、用得好、還得上”。

（三）進一步健全改革推進機制

建立健全目標責任制，將各項改革試點任務分解到崗、落實到人，層層明確任務，壓實責任。分年度制定工作目標，尤其對預算績效管理、中期預算編制和三年滾動財政規劃編制等重點預算改革以及年度預算控制方式等改革中遇到的障礙，制定具體的措施辦法，力爭盡快取得突破性進展。加強對鄉鎮和部門深化預算改革情況的監督檢查，將改革推進情況納入對鄉鎮和部門績效考核，強化考核結果應用，合力推進深化預算管理改革試點工作。

（四）進一步加大改革業務培訓力度

通過舉辦培訓班、外出考察學習、組織現場觀摩等多種方式，組織開展新《預算法》、預算績效管理、滾動財政規劃編制、政府綜合財務報告等方面業務培訓，增強預算管理工作人員的理論水平和業務能力，為深入推進現代預算管理制度改革提供智力支撐。■

（作者單位：山東省莒縣財政局）

[1]財政部.關于深入推進地方預決算公開工作的通知[EB/OL].(2014-03-04).http://yss.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengceguizhang/201403/t20140318_1056686.html.

[2]國務院.關于深化預算管理制度改革的決定[EB/OL].(2014 -10 -08).http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengxinwen/201410/t20141008_1146869.html.

[3]國務院.關于加強地方政府性債務管理的意見[EB/OL].(2014 -09 -21).http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201410/t20141008_1146374.htm.

[4]山東省人民政府.關于深化預算管理制度改革的實施意見 [EB/OL].(2014-11-28).http://www.shandong.gov.cn/art/2014/12/3/art_285_6744.html.

（本欄目責任編輯：尹情）