21世紀公共預算績效管理方向探究

●馬蔡琛 朱旭陽

21世紀公共預算績效管理方向探究

●馬蔡琛 朱旭陽

在預算績效評價指標的設計中，需要關注的問題主要有：指標體系設計宜簡不宜繁；指標設計應滿足不同評價主體的需要；注意控制績效評價的成本。就預算績效評價改革而言，應該辯證思考“3E”原則的現實應用價值；注意項目折現率的選擇，可以考慮采用雙曲貼現模型；警惕重蹈老績效預算的覆轍。

預算績效管理績效評價指標評價成本控制雙曲貼現模型

財政為庶政之母，預算乃邦國之基。預算制度往往被視為公共財政資源的一種配置工具。如何用好百姓錢，則是人類文明演進史中所必須回應的重要問題。理論上，本文認為應該可以找到一條理性、審慎且和諧地配置公共資源的路徑，這或許也應成為21世紀的一個發展潮流。盡管21世紀的宏偉畫卷才展開了不到五分之一，但每當我們思考21世紀的中國現代財政預算制度最終將走向何方的時候，都不禁感慨吾生有涯。

在人類的政府理財史上，普遍存在著如何理性且高效地配置公共資源的困惑與難題。1991年，泰國軍方因缺乏足夠資金，而購買了缺少發動機的飛機，并安排1995年為交貨時間，以保證可在交貨時籌集到購買發動機的資金。但1992年，新上臺的泰國政府計劃對軍事支出進行控制，由此便面臨購買無用飛機與撥付更多資金購買發動機的兩難抉擇。最終，因已有5.6億元的沉沒成本，不得不被動追加資金購買發動機，這導致稀缺資源無法用于國內其他用途。泰國的例子，或許是各國追求理性配置公共資源但最終失敗的一個縮影。縱覽世界各國的預算發展史，尤其是近百年來的預算史，實為一部人類不斷追求理性決策而又不斷失敗的歷史。

無論是早期的逐項預算（line-item budgeting，也有分行列支預算等其他稱謂），抑或績效預算、目標管理預算，到計劃規劃預算（PPBS）、零基預算（ZBB），以及后來的新績效預算（企業化預算），這些前赴后繼的預算改革嘗試，實則均未取得根本性的成功，但這并不妨礙人類不斷追求探索更為理性的預算決策模式。

一、預算績效評價指標設計的原則性思考

第一，指標體系設計宜簡不宜繁。在實際操作層面，只有對于非常重要的項目，才有必要設計一個非常復雜的評價指標體系。對于大量的常規性項目來說，應該采用較為簡單易行的評價方式。以家庭理財的績效問題為例，在現實中，甚少有家庭會對其資金支出進行正兒八經的績效評價，而只是通過對很簡單的幾個指標，諸如子女上學、房貸還款及資金每年能否增值等，進行簡單的梳理就可以達到預期效果。

如果將指標設計得過于繁瑣，又采用“大水漫灌式”對所有項目進行全覆蓋的評價，最后將使得績效評價的工作量無限膨脹。所以，本文認為，需嚴格控制總體評價指標的數量，對大多數項目而言，共性指標與個性指標加在一起，底層指標的上限可能也就是十多個。指標過多會引致績效評價報告的填報隨意性增大，關注的焦點分散，從而降低績效評價的決策輔助效果。根據人們對于一個評價的主觀反應，若項目評價指標超過20個，人在心理上便會開始對其胡亂對付；相反，若為十來個指標，每個指標評價結果的真實可靠性則會提升。從調查問卷填寫中同樣可以發現，一份調查問卷一旦超過兩頁紙，問卷的回答者便進入較為隨意的填寫狀態，此時便難以保證問卷效果。所謂“大道至簡”就是這個道理。

第二，指標設計要滿足不同評價主體的需要。本文認為，在完全意義上，共性與個性指標體系的分類方法，并非只有一般共性與特殊個性，即抽象出所有項目較普遍適用的共性指標，再考察各個項目在不同功能及類型下有何特殊性。

我們在理解共性與個性的評價指標分類方法時，還應該按照需求導向來加以考察。共性指標即為各類評價主體均需要的指標，個性指標則是不同評價主體的特殊性需求指標。在當下的實際操作中，通常是按照工作操作導向來思考指標設計的。一般共性與特殊個性的分類體系或許便于工作操作，這也無可厚非。但這種做法只能滿足單一評價主體的需要，如財政部門中的預算部門，而滿足不了其他各支出部門的需求，這要求我們重新審視目前的指標設計思路。

預算績效評價的主體應分為內部評價主體與外部評價主體。內部評價主體包括財政部門中的預算部門、支出部門等，外部評價主體包括立法監督機構、新聞媒體等。但這種需求導向的評價方法其構造是相對復雜的，因為在某種意義上這已超越了某個部門可決定的范圍。因此，從兼顧現實性與長遠性的角度出發，我們可以先易后難，先構建一個比較容易的共性與個性指標，同時切忌將其視為合理的、標桿性的、終極的指標體系構造方法。要讓績效評價真正實現價值，就一定要根據不同評價主體的需要，進行細化的績效評價指標體系構造。

第三，注意控制績效評價的成本。從績效評價（后評價）走向預算評審（前評價），需要注意一個問題，那就是其評價成本可能會出現幾何級數的上漲。根據發達國家早期的經驗來看，項目評估的費用較為高昂，通常能夠占到單個項目總資金的0.5%－5%。

二、預算績效評價改革中的幾點思考

第一，對“3E”原則重新進行反思?！?E”原則指經濟性、效率性和效果性，此后也有人加入公平性、電子化形成“4E”或“5E”。本文認為無論是英文語境還是漢語含義，僅就“3E”原則的這三個單詞而言，本身都是近義詞。這種所謂“3E”原則，其實具有某種文字游戲的味道。實際操作中，人們經常會疑惑某個評價指標究竟是經濟性、效率性還是效果性的。這要求我們去反思與重新認識，如果按照“3E”原則來構建績效評價指標的基礎性框架，最后又如何清晰說明其各自的具體含義及適用情況。

第二，注意貼現率的選擇，可以考慮采用雙曲貼現模型。在選擇貼現率中，我們通常采用線性貼現率。而在現實的成本效益權衡中，人們對遙遠未來的貼現率是相當高的。在面對一個項目未來長遠的貼現率時，我們往往不能按照直線法操作。因為這實際上體現為一種雙曲貼現模型，一旦超過一個臨界點，貼現率會陡然上升。每一個行為人實際都受到多種心理因素的影響，我們的預算決策追求的是一個理性的方式，而現實中會出現很多非理性的問題。因此，引入行為經濟學的雙曲貼現模型，應該是有一定必要性的。

第三，要警惕重蹈“老績效預算”的覆轍。在預算績效評價發展史上，有“新”“老”績效預算之分。老績效預算是20世紀50年代由胡佛委員會引導的，最后卻以失敗告終。其中，我們需要注意的是，防止績效預算淪為各部門為自己辯護的工具。當各部門進行項目績效評價時，其績效不佳的辯解往往是獲得的資金供給不足。這樣便從以前的索要資金并無憑據，變成后來“有憑有據”地要求追加預算資金。

進入20世紀90年代以后，新績效預算之所以興起，主要優勢在于引入了一個更簡單的辦法——市場化競爭。通過建立貨比三家的競爭機制，多方共同角逐一項公共服務的供給資格，市場自動進行優勝劣汰。這就像手機話費的變動一樣，正是因為“小靈通”的進入，移動通訊的話費壟斷才得以被打破。如果不能有效運用市場競爭機制，我們就很容易重蹈“老績效預算”的覆轍。

盡管在各國實踐中，公共預算往往被視為公共財政資源的一種配置工具，但是，“如何用好百姓錢”作為人類文明史演進中不得不回應的一個重要命題，從理論上說，應該是可以找到一條理性、審慎且和諧地配置公共資源的路徑，即使難免會有波折，也很可能成為21世紀全球的一個發展潮流?！?/p>

（本文系國家社會科學基金重大項目“我國預算績效指標框架與指標庫建設研究”〈項目編號：12&ZD198〉、國家社科基金項目“我國預算制度的演化與改進研究”〈編號：12BJY134〉研究成果）

（作者單位：南開大學經濟學院）

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