長春市人民代表大會會議在發揮地方國家權力機關作用上的探索

文/徐高峰

長春市人民代表大會會議在發揮地方國家權力機關作用上的探索

文/徐高峰

人民代表大會會議是國家權力機關發揮職能作用的一種最主要、最基本的形式，近年來長春市人大常委會在提高會議質量方面作了積極探索，較好地履行了憲法和法律賦予的職能。

人民代表大會會議；長春市人民代表大會

一、長春市人民代表大會會議機制的發展歷程

自1954年8月12日長春市第一屆人民代表大會成立至今，特別自長春市十四屆人大以來，在長春市委的正確領導下，長春市人民代表大會已經建立起一套比較完善的會議機制，會議質量明顯提高，充分體現了人民代表大會制度的優越性。

首先，審議工作報告機制日益完善。《長春市人民代表大會議事規則》和《長春市人民代表大會工作規程》規定，會議召開前一個月，由常委會辦公廳將有關報告的征求意見稿發給代表征求意見。代表對報告的修改意見在15日內分別反饋給市人大常委會辦公廳、市政府辦公廳、市發展改革委員會、市財政局。同時要求工作報告要突出代表大會審議和批準的功能，注重法律評價、人民評價和實效評價，并注重對上年度人代會相關決議作出回應。

其次，改進決議和議題表決方式。從長春市十四屆人大二次會議起，代表大會在表決報告決議草案、監票人、專門委員會成員從過去的鼓掌方式改為按電子表決器方式。從十四屆人大三次會議起，預備會議和主席團會議也實行了電子表決，使表決結果更如實地體現代表的意愿。

再次，會議越來越公開透明。扎實做好對代表公開和對社會公開工作，促進了會上、會下的互動，增強了會議直播、轉播和網絡報道的現場感、真實感，拉近了代表大會與人民群眾的距離，擴大了代表大會的影響力。

最后，不斷加強和改進會風會紀。結合貫徹落實“中央八項規定”和省、市委關于改進會風會紀的要求，大會期間設立會風會紀工作組；取消了過去在預備上召開優秀代表和代表議案、建議表彰會的做法；分會場代表統一乘中巴車出行，不封路；取消了會議期間會場懸掛的彩球、慶祝標語，代表一律吃自助餐；推行勤儉節約，精簡工作人員，減少紙質文件數量；改進會議記錄方式，由專業人員進行速錄，推動了會議質量和實效的提升。

二、存在的主要問題

在會議機構設置層面，主要問題一是主席團成員的構成比例不合理。從近年來市人代會主席團成員的構成看，除市委常委外，市人大常委會組成人員全部進入主席團，以及原人大常委會主任、副主任，還有各代表團團長，主席團成員規模過大，中共黨員比例過多。另外，將主席團成員全部編為執行主席，每次執行主席20多人，這種做法也需要改進。二是專門委員會職能作用發揮不充分。根據地方組織法和人代會議事規則的規定，專門委員會有向人代會提出議案和審議議案的權力。從人代會的實踐看，鮮有專門委員會在人代會上提出議案。同時，由于立法權虛置，法制委員會的作用也沒有很好發揮。財政經濟委員會(預算工作委員會)對大會聽取、審議計劃和預算報告的作用也主要停留在程序形式上。三是各代表團屬地作用發揮不到位。在組織代表參會上有時職能交叉，下派到各代表團的市級領導和駐會的市人大常委會組成人員、市人大各專門委員會成員參加代表大會活動有時分工不明確；在會議時間安排上存在重疊，留給各代表團討論推選代表團團長、成立臨時黨支部和討論大會議程草案及各項名單草案、審議人大常委會工作報告征求稿、“一府兩院”工作報告的時間比較短；在信息溝通上有時不對稱，各代表團之間缺乏信息共享。

在會期制度層面，主要問題是會議時間缺乏規范。我國全國人大的會期一般為10-15天,地方人大的會期更短。長春市人代會會期一般為4天。以長春市十五屆人大一次會議為例，會期為4天半，大會要審議審查政府工作報告、計劃、預算等6個工作報告，還要進行換屆選舉，期間共召開4次主席團會議，4次全體會議，真正留給代表審議審查的時間少，影響審查效果。

在會議審議機制層面，主要問題一是審議形式比較單一。實踐中，代表團全體會議和代表小組會議成為最基本的審議形式，全團會議，有市領導參加的，代表發言積極性就高，而代表小組會議，代表出席率比較低。另外，對于集中的議題，深入討論的專題審議和聯組審議等審議形式基本沒有使用過。 二是“一府兩院”部門負責人列席會議、回答詢問的制度需進一步完善。代表團審議，特別是代表小組審議時很少有部門負責人到會聽取意見，不能與代表形成良性互動，代表感覺是“唱卡拉OK、自娛自樂”。三是審議發言的法律地位需要明確。代表個人發表的審議意見，往往被作為口頭的建議、批評和意見，供有關方面參考，缺乏成熟的吸收、反饋機制。

在代表管理和代表議案建議層面，主要問題一是代表管理還缺乏約束機制。有極少數代表當選后，特別是一些退休的領導干部代表，出席代表大會會議的積極性不高，有的只是參加開閉幕式，有的經常全程不參加會議。二是代表團議案仍是盲點。近年來，在全國人民代表大會會議上，以代表團名義提出的議案呈增多趨勢。以十二屆全國人大為例，一次會議上收到的401件代表議案中，以代表團名義提出的議案有7件；十二屆全國二次會議上收到的464件代表議案中，以代表團名義提出的議案有9件。從地方人大的實踐看，在人代會上以代表團名義提出的議案寥寥數件，有的甚至是空白點。長春市的人大代表大會也存在類似情況。三是代表議案難以列入大會議程。從作為議案處理的結果來看，代表提出的議案，基本上沒有被列入大會議程、提交大會審議決定的情況，基本上都是作為主席團向人大專門委員會交辦的代表議案處理。

在旁聽制度上，還沒有開展公民旁聽大會工作。1989年4月七屆全國人大二次會議制定的《全國人民代表大會議事規則》，明確規定“大會全體會議設旁聽席。旁聽辦法另行規定”。目前，全國絕大多數的省級人大已經在實踐中實行了旁聽，還有不少市級人大也實行了公開旁聽。從長春市的實踐看，公民旁聽市人大常委會會議制度已經比較完善，但旁聽代表大會的機制還沒有建立起來。

三、對策與建議

首先，完善代表大會主席團工作制度。減少大會主席團的規模，降低退休、二線原人大市級領導和常委會組成人員在主席團的比重，適當增加基層代表特別是熟悉經濟、法律、城建等方面代表。主席團成員應當根據實際情況作必要的調整，讓更多的代表參與、體會主席團工作。執行主席，也不應當由主席團成員全部輪流擔任。正確處理主席團同大會的關系，既要保證主席團作為會議主持者、領導者的地位，又要防止無視絕大多數代表的意見和要求，使主席團凌駕于大會之上、重大情況由主席團拍板定案的情況發生。主席團主持會議，需要對一些問題做出決定，但這種決定只能是保證會議議程順利進行的程序性處理，絕不能代表大會做出一些應當由大會作出的決定、決議。

其次，完善代表議案的大會表決機制。在召開人代會時，對代表聯名所提議案中涉及到社會和人民群眾普遍關心的重大問題，主席團應當及時決定列入大會議程、提交大會審議并作出決定，而不僅僅是簡單交專門委員會處理。

再次，健全代表大會代表審議機制。一是將計劃預算報告恢復為口頭報告。恢復在人代會上向人大代表口頭報告預算情況，是人大代表行使管理國家事務權力的重要體現，有利于增進政府接受預算監督的意識。建議將計劃、預算報告由書面報告改為口頭報告，讓代表更深入細致地審查監督這兩個報告。安排專門日程，組織代表審查財政預算報告。二是嘗試專題審議等多種形式，適當延長會期，使代表有較為充分的時間進行審議，逐步把議事決定的權力落到實處。把代表劃成財經、法制、農林、城建、科教文衛若干小組進行專題審議。專題審議議題經大會主席團審查通過后，由人大常委會和“一府兩院”分管領導牽頭組織開展聯團專題審議或組織部分代表進行專題審議。恢復設立大會簡報，使在不同代表團參加審議的代表了解整個大會的審議情況，使審議意見和建議得到更大范圍內的交流與共享。三是建立代表大會綜合審議意見制度。健全各項工作報告修改反饋機制，在大會審議各項工作報告的基礎上，由報告人向大會主席團作關于修改工作報告的說明，將修改情況印發全體代表，并將修改情況在新聞媒體上刊登。對人大代表在全體會議、分組或專題審議時提出的重要意見和建議，要形成“人代會綜合審議意見”，轉人大常委會各部門和“一府兩院”處理。閉會期間，市人大常委會要加強對代表議案和建議的督辦，全體會議上要聽取議案和建議辦理情況的報告，必要時可對辦理結果進行滿意度測評。

D921.11

10.13784/j.cnki.22-1299/d.2017.06.014

徐高峰，長春市人大常委會辦公廳主任，研究方向：政治學。

責任編輯李冬梅