認真開展績效評價 確保強農惠農政策落地生根
——基于2016年度J省農作物秸稈綜合利用試點的分析

●易國安 呂 鵬

認真開展績效評價 確保強農惠農政策落地生根
——基于2016年度J省農作物秸稈綜合利用試點的分析

●易國安 呂 鵬

開展農作物秸稈綜合利用，對于節約利用資源、提高農業效益、防治大氣污染具有重要意義和作用。近年來，J省始終堅持把秸稈綜合利用作為發展現代農業、防治大氣污染、促進生態文明建設的一項重要任務，統籌規劃，強化扶持，創新機制，多措并舉，大力推進秸稈機械化還田，積極拓展秸稈能源化、原料化、飼料化、基料化等多種利用方式，加快構建綜合利用長效機制。本文結合2016年度J省農作物秸稈綜合利用試點實施情況，對當前農作物秸稈綜合利用試點政策中存在的問題和不足進行了分析，有針對性地提出了加大涉農資金整合、加強部門協調配合和完善試點政策的建議。

績效評價 農作物秸稈 資金效益

我國是農業大國，農作物秸稈產量大、分布廣、種類多，長期以來一直是農民生活和農業發展的寶貴資源。改革開放以來，隨著科學技術的發展，在黨中央、國務院強農惠農政策支持下，農業連年豐收,隨之而來的是，農作物秸稈產生量逐年增多,秸稈隨意拋棄、焚燒現象嚴重，帶來一系列環境問題。加快推進秸稈綜合利用，對于穩定農業生態平衡、緩解資源約束、減輕環境壓力都具有十分重要的意義。2016年以來，J省作為農業部和財政部全國農作物秸稈綜合利用試點省（自治區），始終堅持以綠色生態為導向，以秸稈“五化”綜合利用和地力培肥為主要手段，以提高秸稈綜合利用率為目標，按照“整體推進、農用優先、因地制宜、綜合施策”的總體要求，通過重點支持農作物秸稈綜合利用重點領域和關鍵環節，創新秸稈綜合利用模式機制，完善秸稈收貯體系和綜合利用體系，提升秸稈綜合利用水平，積極探索可持續、可復制推廣的秸稈綜合利用技術路線、模式和機制，加快構建耕地質量保護與提升的長效機制。本文結合J省2016年度試點政策實施情況績效評價，對當前試點政策實施過程中存在的問題和不足進行了分析，有針對性地提出了工作建議。

一、試點情況

J省按照“公開申報、評審選優”的原則，在地方申報和推薦的基礎上，委托第三方專業機構進行評審，在全省范圍內確定了9個試點縣。要求試點縣結合地區實際，全方位開展秸稈綜合利用試點工作，在堅持農用優先的前提下，統籌兼顧，突出重點，從肥料化、飼料化、能源化、基料化和原料化利用中，自主選擇重點試點方向，制定試點實施方案，報省主管部門批復后實施。每個試點縣安排中央財政資金1000萬元，補助資金采取“以獎代補”方式，由試點縣按照項目實施進度撥付。同時，積極加強對試點工作的監督和管理，明確項目實施主體、建設內容和技術支撐單位等，省農委、農機局、財政廳組成聯合考核組，重點對組織實施、項目執行、資金管理、項目產出、項目效果、違規違紀指標進行考核，根據績效評價結果，取消考核最后兩名試點縣資格，核減排名相對靠后的試點縣財政補助資金。

總體而言，在開展績效評價工作的基礎上，J省試點工作以秸稈 “五化”綜合利用為主要手段，積極探索秸稈綜合利用路徑，有力促進了耕地質量提升，有效解決了秸稈廢棄和焚燒帶來的資源浪費和環境污染問題，實現了經濟、社會和生態效益的統一，試點工作取得了明顯成效。

第一，提升了秸稈還田培肥示范區建設水平。試點縣推廣犁耕深翻秸稈還田技術，輔助生物有機肥，實現農機農藝高度融合，還田區域集中連片，形成規模，提升了土壤養分與質量等級。如L區建立水稻秸稈全量還田培肥綜合示范區5萬余畝，并增施生物有機肥4800多噸；G市在全市13個鄉鎮實施秸稈犁耕深翻及腐蝕還田10萬畝。

第二，促進了秸稈綜合利用企業發展。試點縣加大了對秸稈綜合利用企業扶持力度，通過對企業新建廠房、新購設備進行獎補，引導秸稈綜合利用企業加大有效投入，秸稈利用方式擴展到肥料、飼料、食用菌基料和能源燃料等領域，促進秸稈的資源化、商品化利用，逐步形成秸稈綜合利用的長效機制。如H市支持農業科技有限公司與江蘇省農科院合作開展油菜秸稈氨化處理飼料化利用試點，有效提升油菜秸稈利用周期和利用率；L區支持秸稈科技有限公司開展秸稈集中處理炭質化試點，經過炭化處理后將生產的大部分生物炭制成肥料回歸農田。

第三，培育壯大了社會化服務組織。試點縣注重培育發展秸稈收儲運等農村社會化服務組織，做大做強秸稈綜合利用的基礎平臺，著力解決秸稈從田間到車間的“最后一公里”難題。如S縣將97%的中央財政資金集中用于支持秸稈收儲企業建設，用于新建秸稈收儲中心和購置收集打捆機械；H市建立了“組收集、村轉運、區鎮加工”的秸稈收儲運輸體系，全市12個區鎮建立了11個秸稈收儲中心。

第四，完善了秸稈綜合利用扶持政策。試點縣積極創新財政資金扶持方式，制定了一系列扶持政策，覆蓋“收、運、儲、加、用”等多個環節，落實收儲用地、秸稈運輸、加工用電、稅收等方面的優惠政策，提高各實施主體參與秸稈綜合利用試點工作的主動性和積極性。

第五，撬動了社會資金有效投入。2016年，J省將秸稈綜合利用省級按量補助資金向試點縣傾斜，共投入9個試點縣省級按量補助資金6226萬元。試點縣以中央和省級財政資金為引導，整合統籌相關資金，帶動市縣級及企業自籌資金共計2億余元投入試點，形成多層次、多元化的投資機制。如H市本級財政配套安排補助資金812萬元，帶動社會自籌資金3742萬元，支持秸稈綜合利用試點工作。

二、績效評價具體情況

為進一步了解J省試點工作實施情況，本文選擇H市、G市、L區和S縣等4個試點開展現場調查工作，重點圍繞試點準備情況、試點實施情況、政策效果和違規違紀情況四個方面開展績效評價，通過座談了解和現場調查，總體上，4個試點均能在中央政策支持范圍內，結合實際開展試點工作。

（一）實施準備情況

1、政策目標情況。J省制定了2016年中央農作物秸稈綜合利用試點實施方案，明確了秸稈綜合利用率達到91%以上、耕地土壤有機質含量相對提高1%的試點目標，并明確了試點范圍、試點內容和補助辦法等。

2、決策過程情況。J省出臺了《關于做好2016年中央農作物秸稈綜合利用試點實施工作的通知》，從6個方面明確了試點縣選擇條件，并組織召開試點項目評審會，委托J省農村經濟產業指導服務中心對申報項目進行評審。

3、資金分配情況。J省安排每個試點縣中央財政補助資金1000萬元，由試點縣圍繞重點領域和關鍵環節自主安排，補助資金采取“以獎代補”方式，由試點縣按照項目實施進度撥付，可預撥部分試點啟動資金。

（二）試點實施情況

1、組織實施情況。一是強化組織領導。省級部門建立了試點工作協調推進機制，明確了省農委和省財政兩部門職責，各試點縣也成立了試點工作領導小組，統籌負責試點實施工作。二是強化工作考核。J省出臺了中央農作物秸稈綜合利用試點工作考評辦法，并赴試點縣開展實地考核。三是強化技術服務支撐。成立了省級專家組，為試點縣項目實施提供技術指導，試點縣與省農業科學院簽訂農業技術支撐服務協議，共同做好試點工作。

2、項目執行情況。試點縣項目實施、管理能夠按照實施方案執行，項目實施方案、省級評審、會議紀要、總結等資料齊全。

3、資金管理情況。一是資金使用規范。試點資金支出符合國家財經法紀法規、專項資金管理制度等相關規定，會計核算和賬務處理規范，資金使用符合實施方案規定的用途，未發現虛列或套取、截留、擠占、挪用資金行為。二是資金撥付程序合規。補助資金采取“以獎代補”方式，項目完成后由中介機構先行審計，財政部門會同農業部門聯合驗收后，再采取國庫集中支付方式撥付資金。三是財務管理制度健全。財務管理、會計核算制度健全，會計資料保存完整。

（三）項目產出情況

1、產出數量情況。J省形成了4套秸稈綜合利用模式，一是稻秸稈機械化還田+深耕深翻+增施生物有機肥模式，二是秸稈基料化綜合利用模式，三是油菜秸稈飼料化（氨化）利用模式，四是建設秸稈收貯體系模式。

2、產出質量情況。所有試點縣秸稈綜合利用率均達到90%以上。根據環保部提供的秸稈焚燒火點巡查監測通報，試點省2016年度著火點11處，比試點前的2015年減少80處，下降87.9%。

3、產出時效情況。經實地核查，H市和L區秸稈綜合利用工程類項目已竣工驗收，驗收合格率達100%；S縣工程類項目尚未完工驗收；H市兩個收儲中心項目尚未完工驗收。

（四）項目效果情況

1、社會效益情況。J省開展秸稈綜合利用技術培訓累計達4900余人次。試點縣從事秸稈利用和收儲等社會化服務組織達90余家，每個試點縣均不低于5家。

2、環境效益情況。經調查了解，試點縣在2016年度未發生因秸稈焚燒、廢棄引起的大氣、水體污染或交通安全事故。

3、經濟效益情況。各試點縣帶動市級、縣級及企業自籌資金共計2億元投入試點，除G市以外，其余試點縣帶動其他資金投入均占中央資金50%以上。根據現場調查問卷結果，4個試點縣平均節本增收都在5%以上。

4、服務對象滿意度情況。經問卷調查，現場考核的4個試點縣滿意度均在90%以上，其中H市98.8%、G市94.3%、L區100%、S縣97.1%。

三、存在的主要問題和不足

通過績效評價工作我們也發現，J省在實施2016年度試點項目過程中，還存在一些問題和不足。

（一）試點方案批復時間遲，項目實施進度不均衡

從現場調查情況來看，J省8月底組織開展試點項目申報，9月確定試點縣實施項目，導致項目實施時間偏緊，工程類項目難以按時竣工驗收。此外，由于方案批復遲，加上須履行政府采購程序，導致秸稈直接還田增施的腐蝕劑錯過使用時間，只能留待2017年使用。

（二）秸稈收儲能力不足，收儲運體系建設有待加強

一是由于農作物秸稈體積蓬松、密度較低，加上收集時間短、運輸成本高，給秸稈收儲運帶來很大困難。二是秸稈收儲運等社會服務組織發展不充分，未形成區域性收儲點網絡，加之打捆機、摟草機、收割粉碎及運輸設備缺乏，致使秸稈收集難、運輸難、儲存難問題尚未得到根本解決。三是收儲企業、農機合作社、農戶之間未形成穩定的利益聯結機制，造成收儲企業成本高，而農戶出售積極性低的局面。

（三）秸稈還田占比高，產業化利用率不高

雖然試點縣秸稈綜合利用率均達到了90%以上，但主要用于附加值與轉化率低的秸稈還田，從調研情況看，有些農戶對連年還田存有顧慮，擔心影響地力。而附加值較高的有機肥料、動物飼料、能源燃料等秸稈深加工利用率低。此外，秸稈綜合利用企業規模普遍較小，缺乏龍頭企業的帶動，加工轉化能力不高，難以推動秸稈大規模綜合利用的發展。

四、有關建議

結合此次農作物秸稈綜合利用試點績效評價工作，本文提出如下建議：

（一）進一步整合涉農資金，提升政策效能

當前，我國新形勢下農業主要矛盾已經由總量不足轉變為結構性矛盾。為此，建議結合農業供給側結構性改革推進，進一步整合涉農資金。

1、創新支農投入方式。探索采取政府購買服務、以獎代補、稅費減免、建立基金等多種有效形式，更好地發揮財政資金的杠桿撬動作用，引導金融、社會資本投向農業農村，促進形成多元化投入格局。

2、自上而下推進涉農資金整合。積極打破涉農資金的制度性約束和條塊化管理模式，健全完善涉農資金管理機制，改變涉農資金“小、散、亂”的使用格局。同時，深化資金分配改革，進一步下放項目審批權限，提高資金分配和項目安排的科學性、合理性和公平性。

3、建立涉農政策調整和退出機制。堅持政府引導與市場推動相結合，根據我國農業發展的不同階段，及時出臺、調整和退出相關涉農政策，避免政策大包大攬，鼓勵農業生產服務組織之間的良性競爭和優勝劣汰。

（二）進一步加強部門協調，實現多方推進

1、發揮主管部門優勢。充分利用中央、省兩級農業部門的管理優勢和科研優勢，在明確要求省級農業部門加強對試點縣進行工作指導和業務指導的同時，建議由農業部牽頭組織相關專家和企業，對試點省在農作物秸稈綜合利用中反映較為集中如水稻秸稈綜合利用、農作物秸稈離田等難題加強科研攻關，解決技術難題。

2、適時調整中央財政支持重點領域和關鍵環節。建議將中央財政資金支持農作物秸稈還田和離田兩大領域，向支持農作物秸稈離田環節集中，發揮財政資金兜底作用。同時，充分考慮農業生產的周期性、季節性因素，建議在5月底之前下達項目和資金，為秸稈收儲、還田以及項目建設預留充足時間。

3、政策引導打通秸稈綜合利用 “最后一公里”。建議充分發揮財政資金導向作用，采取市場化運作為主、政府補助為輔的方式，加大對秸稈離田和綜合利用的補助，引導社會資本參與秸稈收儲和綜合利用，實現秸稈綜合利用的良性循環。

（三）進一步完善試點政策，實現精準扶持

1、在資金分配上，適當向糧食功能產區傾斜。充分考慮糧食主產區和產糧大縣因素，在試點資金分配上對其予以傾斜，支持糧食主產區和產糧大縣延長補貼鏈條，使政策更好地惠及種糧農民。同時，強化績效評價結果運用，將績效評價淘汰試點省的資金用于獎勵其他試點省。

2、調整完善績效考評指標設置。在績效指標設置上，建議結合地理環境和地區因素，適當區分一般性指標和差異性指標（如平原地區與丘陵地區、糧食主產區與非主產區、經濟發達地區與經濟欠發達地區），增加指標代表性和可操作性。同時，調整和完善現有績效評價指標，區分年度指標和驗收階段指標，規范和促進農作物秸稈綜合利用政策績效管理。如目標內容指標中，耕地土壤有機質含量指標無法取得當年度有效數據，應間隔2-3年采集數據對比為宜，并建議調整為驗收階段指標。又如經濟效益指標中，農戶平均節本增收5%目標實現受天氣、環境因素影響較大，宜以統計部門的3年平均數為準，并建議調整為驗收階段指標。

3、打好政策“組合拳”。鼓勵省級政府出臺農作物秸稈綜合利用政策，從金融、物價、用地、用電等方面給予支持，防止出現財政補助退出、秸稈綜合利用停滯的現象，為財政補助政策最終退出做好準備。■

（作者單位：財政部駐江蘇專員辦）

[1]財政部，農業部.關于印發《中央財政農業資源及生態保護補助資金管理辦法》的通知[EB/OL].（2014－06－09）.http://nys.mof.gov.cn/zhengfuxinxi/czpjZhengCeFaBu_2_2/201406/ t20140625_1104152.html.

[2]農業部，財政部.關于開展農作物秸稈綜合利用試點 促進耕地質量提升工作的通知[EB/OL].（2016－05－27）.http://nys.mof.gov.cn/zhengfuxinxi/czpjZhengCeFaBu_2_2/201606/ t20160603_2311988.html.

（本欄目責任編輯：范紅玉）