“財政監(jiān)督常用法律法規(guī)的理解與適用”之十八《中華人民共和國行政訴訟法》部分法律條文的理解與適用（四）

●陳淵鑫

“財政監(jiān)督常用法律法規(guī)的理解與適用”之十八《中華人民共和國行政訴訟法》部分法律條文的理解與適用（四）

●陳淵鑫

二十四、撤銷判決和要求重新作出行政行為

法律條文：

第七十條 行政行為有下列情形之一的，人民法院判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出行政行為：

（一）主要證據(jù)不足的；

（二）適用法律、法規(guī)錯誤的；

（三）違反法定程序的；

（四）超越職權(quán)的；

（五）濫用職權(quán)的；

（六）明顯不當(dāng)?shù)摹?/p>

重點內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于撤銷判決和要求重新作出行政行為判決的規(guī)定。

撤銷判決，是指人民法院經(jīng)過對行政行為的審查，認(rèn)為行政行為違法，從而使被訴行政行為效力喪失的判決方式。撤銷判決意味著人民法院對被訴行政行為的否定評價，是司法機關(guān)糾正違法行政行為最有效的一種手段，集中體現(xiàn)著人民法院對行政機關(guān)的監(jiān)督與制約。

（一）主要證據(jù)不足

這里的證據(jù)，是指行政機關(guān)作出行政行為時所依據(jù)的事實根據(jù)。行政機關(guān)在作出行政行為之前應(yīng)當(dāng)認(rèn)真調(diào)查事實，在充分了解事實真相的基礎(chǔ)上，才能作出裁決。行政機關(guān)在調(diào)查取證時，應(yīng)當(dāng)遵循充分、必要的規(guī)則。充分，是指行政機關(guān)的取證必須充分滿足法律、法規(guī)預(yù)先設(shè)置的各種事實要素而不能有所遺漏；必要則指行政機關(guān)的取證也要滿足法律、法規(guī)預(yù)先設(shè)置的事實要素，而無需節(jié)外生枝。行政行為根據(jù)確鑿而充分的證據(jù)作出，是其發(fā)生法律效力的前提。因此，當(dāng)行政行為所依據(jù)的證據(jù)不足時，人民法院應(yīng)當(dāng)依法撤銷該行為。

（二）適用法律、法規(guī)錯誤

適用法律、法規(guī)錯誤，是指行政機關(guān)作出的行政行為錯誤地援引了法律、法規(guī)。行政機關(guān)在作出行政行為時，無論該具體行政行為的內(nèi)容是賦予行政相對人一方權(quán)利，還是賦予行政相對人一方義務(wù)，均應(yīng)當(dāng)有法律依據(jù)。這是依法行政的必然要求。因此，正確地援引法律法規(guī)是具體行政行為合法有效的又一要件。在實踐中適用法律、法規(guī)錯誤主要表現(xiàn)為以下幾個方面：（1）相應(yīng)行政行為應(yīng)當(dāng)適用此法，卻錯誤地運用了彼法；（2）相應(yīng)行政行為適用了過時、無效的法律、法規(guī)，或者適用了尚未生效的法律、法規(guī)；（3）相應(yīng)的行政行為適用了正確的法律、法規(guī)，但卻錯誤地援引了有關(guān)條款；（4）相應(yīng)的具體行政行為應(yīng)該適用特別法卻適用了一般法；（5）相應(yīng)的具體行政行為沒有考慮條件的特殊情況，而只考慮了一般情況適用法律、法規(guī)；（6）在采取處罰時，應(yīng)當(dāng)并罰而未并罰，不應(yīng)當(dāng)并罰卻并罰；（7）相應(yīng)的具體行政行為有規(guī)章以上的規(guī)范性文件的援引并適用，而行政機關(guān)卻援引并適用了規(guī)章以下的一般規(guī)范性文件；（8）有明確的法律依據(jù)，而在裁決書中并不引用。

（三）違反法定程序

違反法定程序，是指行政機關(guān)在實施行政行為時違反法律、法規(guī)規(guī)定的方式、形式、手續(xù)、步驟、時限等，沒有遵循法定“操作規(guī)程”而任意行為。現(xiàn)代國家要求行政機關(guān)依法行政，不僅要求行政管理活動在實體上要符合法律的規(guī)定，而且在行政程序上也應(yīng)當(dāng)符合法律要求。行政程序，是指行政機關(guān)實施行政行為的過程和構(gòu)成此過程的步驟、順序、形式、時限和方式。符合行政程序，即要求行政行為符合法律規(guī)定的步驟、順序、形式、時間與方式。只要不符合其中之一即構(gòu)成程序違法。具體表現(xiàn)為以下幾種：（1）缺少、遺漏或更改了法定程序中的某一步驟；（2）行政行為缺少必要的形式，如調(diào)查手段和調(diào)查方法違法；（3）違反順序規(guī)定，即先裁決后取證；（4）超過法定期限作出裁決。即行政機關(guān)沒有在法定程序規(guī)定的期限內(nèi)履行行政職責(zé)；（5）違反法定方式。如有關(guān)法律規(guī)定某種重大的行政決定必須經(jīng)過行政機關(guān)集體討論作出，而有關(guān)機關(guān)只以行政首長個人意見即予作出，則構(gòu)成對法定方式的違反。

（四）超越職權(quán)

所謂職權(quán)，是指國家機關(guān)及其工作人員依法作出一定行為的資格，是權(quán)利的特殊表現(xiàn)形式，為法律所賦予，具有不可侵犯性。行政職權(quán)作為職權(quán)的一種形式，是指行政機關(guān)為實現(xiàn)行政管理目標(biāo)，履行行政職責(zé)而擁有的權(quán)力。行政職權(quán)的享有者為行政機關(guān)或其他法律、法規(guī)授權(quán)的組織。超越職權(quán)行為主要表現(xiàn)為：（1）超越事務(wù)管轄權(quán)的行為。如財政部門對有關(guān)人員實施行政處分，而根據(jù)我國“三定”方案的規(guī)定，對有關(guān)人員的處分權(quán)由監(jiān)察機關(guān)或人事任命機關(guān)行使，財政部門并無此職權(quán)。（2）超越地域管轄權(quán)。平級行政機關(guān)之間即使屬于同一行政系統(tǒng)，但是由于客觀上地域范圍的限制，也需要劃分其各自地域上的管轄權(quán)力，由此甲地的行政機關(guān)不能到乙地去執(zhí)法，否則構(gòu)成超越職權(quán)。（3）層級越權(quán)。主要表現(xiàn)為下級機關(guān)越權(quán)行使了應(yīng)當(dāng)由上級行政機關(guān)行使的職權(quán)，或者在少數(shù)情況下上級機關(guān)越權(quán)行使了應(yīng)當(dāng)由下級行政機關(guān)行使的職權(quán)。（4）超越時間管轄權(quán)。《行政處罰法》第 29條規(guī)定，“違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰。法律另有規(guī)定的除外?！币虼耍瑢τ谶`法行為發(fā)生兩年之后，仍然進(jìn)行處罰的，即構(gòu)成超越時間管轄權(quán)。（5）超出了法律、法規(guī)規(guī)定的數(shù)額。數(shù)額的大小同樣是影響行政權(quán)限的一個重要因素。如各種罰款的規(guī)定數(shù)額，征收稅款的法定比率等等。

（五）濫用職權(quán)

濫用職權(quán)，是指行政機關(guān)具備實施行政行為的權(quán)力，并且在行為形式上也符合法律、法規(guī)的規(guī)定，但是其行使權(quán)力的目的卻違反了法律、法規(guī)賦予該項權(quán)力的目的。濫用職權(quán)一般表現(xiàn)為：（1）以權(quán)謀私。即行政機關(guān)在采取行政行為時，利用職權(quán)實現(xiàn)自己的個人目的或者為自己的親朋好友或所屬小集團(tuán)謀取私利。（2）不相關(guān)因素的考慮或不考慮相關(guān)因素，又稱為“武斷專橫”。如甲在乙先行對其進(jìn)行毆打的情況，為保護(hù)自己而與乙方發(fā)生毆斗。公安機關(guān)在采取處罰時，本來應(yīng)當(dāng)考慮乙先毆打這一情節(jié)而減輕對甲的處罰，卻沒有對之加以考慮，并且還以甲態(tài)度不好加重對其處罰的行為，即屬于濫用職權(quán)。（3）不一致的解釋和反復(fù)無常。不一致的解釋是指行政機關(guān)在適用法律、法規(guī)及行政規(guī)章時，對某些規(guī)范概念不經(jīng)法定程序而隨意解釋且這些解釋往往相互矛盾、抵觸。

（六）明顯不當(dāng)

機械式的合法性審查不能滿足實踐需求，全面的合理性審查卻又偏離訴訟制度定位和實際情況。為此，新《行政訴訟法》將行政機關(guān)行使自由裁量權(quán)過程中極端不合理的情形納入合法性范圍，增加規(guī)定明顯不當(dāng)?shù)模⑦m用撤銷判決。明顯不當(dāng)與濫用職權(quán)，都針對行政自由裁量權(quán)，但規(guī)范角度不同，明顯不當(dāng)是從客觀結(jié)果角度提出的，濫用職權(quán)則是從主觀角度提出的，考慮到合法性審查原則的統(tǒng)帥地位，對明顯不當(dāng)不能作過寬理解，界定為被訴行政行為結(jié)果的畸輕畸重為宜。

二十五、行政機關(guān)重新作出行政行為的限制

法律條文：

第七十一條 人民法院判決被告重新作出行政行為的，被告不得以同一的事實和理由作出與原行政行為基本相同的行政行為。

重點內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于被告重新作出行政行為的限制性規(guī)定。

為保護(hù)國家利益、社會公共利益或者當(dāng)事人合法權(quán)益，法院在有的情況下判決撤銷行政行為時，還需要判決行政機關(guān)重新作出行政行為。行政機關(guān)重新作出行政行為，應(yīng)當(dāng)受到法院判決既判力的約束，否則不僅損害司法權(quán)威，也不利于行政爭議的解決。為此，本條規(guī)定被告不得以同一事實和理由作出與原行政行為基本相同的行政行為。

所謂“同一事實和理由”，是指重新作出的行政行為所依據(jù)的事實和理由均與原被訴行政行為所依據(jù)的事實和理由完全相同。如果重新作出的行政行為在事實或理由上有所改變，并符合人民法院判決的意旨的，即不屬于本條所規(guī)定的“同一事實和理由”，這里的事實和理由只要改變其中的一項即可。被告以同一事實和理由作出與原行政行為基本相同的行政行為一般有兩種情況：一是原行政行為認(rèn)定的事實是錯誤的，被告不能再根據(jù)錯誤的事實作出與原行政行為基本相同的行政行為。二是原行政行為認(rèn)定的事實是正確的，但理由是錯誤的，行政機關(guān)以同一事實處理時，不得用同樣的理由，作出與原行政行為基本相同的行政行為。

二十六、履行職責(zé)判決

法律條文：

第七十二條 人民法院經(jīng)過審理，查明被告不履行法定職責(zé)的，判決被告在一定期限內(nèi)履行。

重點內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于履行職責(zé)判決的規(guī)定。

履行判決，是指人民法院經(jīng)過對行政案件的審理，認(rèn)定被告具有不履行或拖延履行法定職責(zé)的情形，作出責(zé)令被告限期履行其法定職責(zé)的判決。此種判決適用于行政機關(guān)不履行法定職責(zé)的案件。

不履行法定職責(zé)，是指行政機關(guān)對法律、法規(guī)規(guī)定其應(yīng)當(dāng)履行的某種義務(wù)明確拒絕履行、拖延履行或者不予答復(fù)的行為。行政機關(guān)不履行法定職責(zé)主要有兩種表現(xiàn)：一是拒絕履行。即行政機關(guān)有義務(wù)履行法定職責(zé)，但表示不履行的。二是拖延履行。即行政機關(guān)對屬于自己職責(zé)范圍內(nèi)的事項，拖延不辦。

不作為案件中被告敗訴的，法院判決被告履行法定職責(zé)，要求其作出一定行為。同時，法院在判決被告履行法定職責(zé)時，應(yīng)當(dāng)明確一定的履行期限。具體期限根據(jù)案件的具體情況和履行的可能需要時間來確定。一般來說，履行期限應(yīng)當(dāng)要短于法律、法規(guī)規(guī)定的行政機關(guān)履行該項職責(zé)的期限。

二十七、變更判決

法律條文：

第七十七條 行政處罰明顯不當(dāng)，或者其他行政行為涉及對款額的確定、認(rèn)定確有錯誤的，人民法院可以判決變更。

人民法院判決變更，不得加重原告的義務(wù)或者減損原告的權(quán)益。但利害關(guān)系人同為原告，且訴訟請求相反的除外。

重點內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于變更判決的規(guī)定。

變更判決是撤銷判決的補充形式。變更判決是指人民法院審理行政案件時,運用國家審判權(quán)直接變更被訴的具體行政行為而作出的判決。人民法院依法作出變更判決，是人民法院擁有司法變更權(quán)的具體表現(xiàn)。本條不僅對變更判決的適用范圍進(jìn)行了完善，還確立了訴訟禁止不利變更原則。

（一）變更判決的適用范圍

變更判決主要適用于兩類情形：一是行政處罰明顯不當(dāng)。明顯不當(dāng)主要表現(xiàn)為行政處罰決定的畸輕畸重，由于已屬極不合理，故視為違法情形。其他行政行為明顯不當(dāng)?shù)?，不能適用變更判決，人民法院只能作出撤銷判決。二是其他行政行為中對款額的確定或認(rèn)定確有錯誤的。這主要是指涉及金錢數(shù)量的確定和認(rèn)定的除行政處罰外的其他行政行為。這是因為由行政機關(guān)作出決定，如支付撫恤金、最低生活保障待遇、社會保險待遇案件中，對撫恤金、最低生活保障費、社會保險金的確定，其認(rèn)定主要是對客觀存在事實的肯定。

（二）訴訟禁止不利變更原則

訴訟禁止不利變更是行政訴訟、行政復(fù)議的一項原則，是指人民法院依法判決變更行政行為，不能增加原告的義務(wù)或者減損原告為不利的境地。其法理是行政訴訟、行政復(fù)議都是公民權(quán)利救濟(jì)機制，而不是針對公民的違法責(zé)任追究機制。如果允許不利變更，當(dāng)事人在行使訴訟權(quán)時就會縮手縮腳，不利于行政訴訟制度整體作用的發(fā)揮。在司法實踐中，人民法院經(jīng)審理查明原告確有違法行為，被訴行政處罰罰輕、罰少了，可以根據(jù)實際情況，駁回原告訴訟請求，或者撤銷被訴行政處罰行為，不能直接判決變更。

訴訟禁止不利變更原則也有例外，在利害關(guān)系人同為原告，且訴訟請求相反時，不再適用這一原則。如行政處罰案件中，受害人和加害人同時對行政處罰決定提起了訴訟，加害人認(rèn)為處罰畸重，受害人認(rèn)為畸輕，人民法院進(jìn)行審判時不適用禁止不利變更原則。

二十八、生效判決、裁定、調(diào)解書的執(zhí)行

法律條文：

第九十四條 當(dāng)事人必須履行人民法院發(fā)生法律效力的判決、裁定、調(diào)解書。

重點內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于執(zhí)行人民法院作出的發(fā)生法律效力的判決、裁定、調(diào)解書的原則性規(guī)定。

原告、被告對于生效的判決、裁定、調(diào)解書應(yīng)當(dāng)履行。如果任何一方當(dāng)事人未在規(guī)定期限內(nèi)自覺履行，就產(chǎn)生執(zhí)行的問題。所謂的行政訴訟的執(zhí)行，是指人民法院及行政機關(guān)依法定程序，運用國家強制力，強制當(dāng)事人履行生效的法律文書所確定的義務(wù)的行為。本條明確，發(fā)生法律效力的行政判決書、行政裁定書、行政調(diào)解書的執(zhí)行。

（一）行政判決的執(zhí)行

行政訴訟判決，是指人民法院通過法定程序，行使國家審判權(quán)，根據(jù)所查清的事實，依據(jù)法律、法規(guī)規(guī)定，對行政案件實體問題作出的結(jié)論性處理決定。行政訴訟判決書是行政判決的書面載體。需要注意的是，并非所有的判決都有執(zhí)行力。如撤銷判決、變更判決和確認(rèn)合法、有效、違法、無效的判決等并沒有執(zhí)行力。一審判決書的生效取決于當(dāng)事人是否上訴，如果當(dāng)事人對一審判決沒有提起上訴，則一審判決書發(fā)生效力，否則，二審判決才是發(fā)生效力的終審判決。行政判決發(fā)生法律效力后，就具有法律約束力和執(zhí)行力，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)自覺履行判決確定的義務(wù)。

（二）行政裁定書的執(zhí)行

行政訴訟裁定，是指人民法院在行政訴訟過程中解決程序問題所作出的結(jié)論性處理決定。行政訴訟裁定主要解決程序問題。需要注意的是，大多數(shù)的裁定沒有執(zhí)行力（例如“不予受理”、“駁回起訴”等），但是也有一些裁定具有執(zhí)行力。在行政訴訟中，具有執(zhí)行力的裁定主要包括財產(chǎn)保全、證據(jù)保全、先予執(zhí)行、準(zhǔn)予執(zhí)行非訴行政行為的裁定、承認(rèn)和執(zhí)行外國法院的行政判決的裁定。

（三）行政調(diào)解書的執(zhí)行

行政訴訟調(diào)解書是當(dāng)事人在行政訴訟過程中達(dá)成的解決行政爭議的合意。行政賠償、補償以及行政機關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)的案件，調(diào)解達(dá)成協(xié)議，人民法院應(yīng)當(dāng)制作調(diào)解書。調(diào)解書經(jīng)雙方當(dāng)事人簽收后，即具有法律效力。調(diào)解書的法律效力是指對雙方當(dāng)事人產(chǎn)生拘束力并具有執(zhí)行力。當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)自覺履行調(diào)解書確定的義務(wù)。

二十九、申請強制執(zhí)行和執(zhí)行管轄

法律條文：

第九十五條 公民、法人或者其他組織拒絕履行判決、裁定、調(diào)解書的，行政機關(guān)或者第三人可以向第一審人民法院申請強制執(zhí)行，或者由行政機關(guān)依法強制執(zhí)行。

重點內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于申請強制執(zhí)行和執(zhí)行管轄的規(guī)定。

（一）申請強制執(zhí)行的條件

行政執(zhí)行的前提是義務(wù)人拒絕履行法律文書確定的義務(wù)。如果不存在法定義務(wù)，或者雖然有法定義務(wù)，但義務(wù)人已經(jīng)自覺履行，就不發(fā)生執(zhí)行的問題。對公民、法人或者其他組織實施強制執(zhí)行，必須滿足三個條件：一是作為執(zhí)行根據(jù)的判決書、裁定書、調(diào)解書已經(jīng)發(fā)生法律效力。如果判決書、裁定書、調(diào)解書尚未生效，則不涉及執(zhí)行問題。二是公民、法人或者其他組織拒絕履行判決、裁定、調(diào)解書。“拒絕履行”，既包括明確表示不履行的情形，也包括有條件履行但拖延履行的情形。三是在法定期限內(nèi)提出申請。根據(jù)《行政訴訟法司法解釋》的有關(guān)規(guī)定，“申請人是公民的，申請執(zhí)行生效的行政判決書、行政裁定書、行政賠償判決書和行政賠償調(diào)解書的期限為一年，申請人是行政機關(guān)、法人或者其他組織的為一百八十日。申請執(zhí)行的期限從法律文書規(guī)定的履行期間最后一日起計算；法律文書中沒有規(guī)定履行期限的，從該法律文書送達(dá)當(dāng)事人之次日起計算。逾期申請的，除有正當(dāng)理由外，人民法院不予受理?！?/p>

（二）執(zhí)行管轄

一般來說，當(dāng)行政機關(guān)具有執(zhí)行權(quán)時，由行政機關(guān)強制執(zhí)行；當(dāng)行政機關(guān)沒有執(zhí)行權(quán)時，由行政機關(guān)申請人民法院強制執(zhí)行。根據(jù)本法第95條和第96條的規(guī)定，執(zhí)行機關(guān)主要包括法院和行政機關(guān)。對公民、法人或者其他組織的強制執(zhí)行，可以由執(zhí)行申請人申請法院強制執(zhí)行，也可以由行政機關(guān)依法強制執(zhí)行；對行政機關(guān)的強制執(zhí)行，由法院強制執(zhí)行。

關(guān)于執(zhí)行管轄的法院，本條規(guī)定行政機關(guān)或者第三人向第一審人民法院申請強制執(zhí)行。有些行政案件盡管是二審終審，但對二審法院作出的具有法律效力的判決、裁定、調(diào)解書，按照本條規(guī)定，都由一審法院負(fù)責(zé)強制執(zhí)行。

三十、執(zhí)行措施

法律條文：

第九十六條 行政機關(guān)拒絕履行判決、裁定、調(diào)解書的，第一審人民法院可以采取以下措施：

（一）對應(yīng)當(dāng)歸還的罰款或者應(yīng)當(dāng)給付的款額，通知銀行從該行政機關(guān)的賬戶內(nèi)劃撥；

（二）在規(guī)定期限內(nèi)不履行的，從期滿之日起，對該行政機關(guān)負(fù)責(zé)人按日處五十元至一百元的罰款；

（三）將行政機關(guān)拒絕履行的情況予以公告；

（四）向監(jiān)察機關(guān)或者該行政機關(guān)的上一級行政機關(guān)提出司法建議。接受司法建議的機關(guān)，根據(jù)有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處理，并將處理情況告知人民法院；

（五）拒不履行判決、裁定、調(diào)解書，社會影響惡劣的，可以對該行政機關(guān)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員予以拘留；情節(jié)嚴(yán)重，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

重點內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于行政機關(guān)拒絕履行判決、裁定、調(diào)解書時，第一審人民法院可以采取的執(zhí)行措施的規(guī)定。

（一）對應(yīng)當(dāng)歸還的罰款或者應(yīng)當(dāng)給付的款額，通知銀行從該行政機關(guān)的賬戶內(nèi)劃撥

劃撥是一種強制執(zhí)行的方式，是指在行政處罰案件、行政賠償案件、行政補償案件等涉及罰款或者應(yīng)當(dāng)給付金錢的情況下，如果被訴行政機關(guān)拒不履行生效裁判和調(diào)解書確定的義務(wù)，人民法院可以通知銀行從該行政機關(guān)的賬戶內(nèi)劃撥的一種制度?？梢?，該行政處罰決定因為行政機關(guān)違法而被人民法院撤銷，或者因為處罰明顯不當(dāng)而被人民法院判決變更，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)及時通知財政部門將罰款退回并歸還受處罰人。如果行政機關(guān)拒絕履行，人民法院有權(quán)從行政機關(guān)開立的銀行賬戶內(nèi)劃撥。

（二）在規(guī)定期限內(nèi)不履行的，從期滿之日起，對該行政機關(guān)負(fù)責(zé)人按日處五十元至一百元的罰款

1989年《行政訴訟法》第65條規(guī)定，如果行政機關(guān)“在規(guī)定期限內(nèi)不履行的，從期滿之日起，對該行政機關(guān)按日處五十元至一百元的罰款”。從司法實踐來看，該規(guī)定對行政機關(guān)根本不能起到威懾作用。因此，新《行政訴訟法》將對“行政機關(guān)的罰款”改為“對行政機關(guān)負(fù)責(zé)人的罰款”，以期能夠促使行政機關(guān)自覺履行人民法院的生效裁判。此處的罰款作為一種執(zhí)行罰，針對的對象是行政機關(guān)負(fù)責(zé)人，而不是行政機關(guān)。與劃撥等直接性強制執(zhí)行措施相比，該執(zhí)行罰屬于間接性執(zhí)行措施。一般來說，如果能夠采取直接性強制執(zhí)行措施的，就不應(yīng)優(yōu)先選擇間接性執(zhí)行措施。

（三）將行政機關(guān)拒絕履行的情況予以公告

行政機關(guān)理應(yīng)成為守法的模范，其中自覺履行人民法院發(fā)生法律效力的判決、裁定、調(diào)解書，是守法的重要內(nèi)容之一。如果其拒絕履行，人民法院將其拒絕履行的情況予以公開，使其名譽受到一定減損，以期達(dá)到促使其自覺履行的目的。

（四）向監(jiān)察機關(guān)或者該行政機關(guān)的上一級行政機關(guān)提出司法建議

國務(wù)院組織法和地方組織法規(guī)定的國務(wù)院和縣級以上地方人民政府的職權(quán)之一是依法獎懲國家行政機關(guān)工作人員。因此，如果行政機關(guān)拒絕履行人民法院發(fā)生法律效力的判決、裁定調(diào)解書，人民法院可以向監(jiān)察機關(guān)或者該行政機關(guān)的上一級行政機關(guān)提出司法建議，由監(jiān)察機關(guān)或者上一級行政機關(guān)按照國家有關(guān)人事管理權(quán)限和處理程序，對相關(guān)的責(zé)任人員作出行政處分。

（五）拒不履行判決、裁定、調(diào)解書，社會影響惡劣的，可以對該行政機關(guān)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員予以拘留；情節(jié)嚴(yán)重，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任

考慮到在有些案件中，行政機關(guān)拒不履行判決、裁定、調(diào)解書的行為達(dá)到一種非常嚴(yán)重、惡劣的程度，需要加大處罰力度。新《行政訴訟法》增加“拘留”作為人身強制執(zhí)行措施，將“拒不履行判決、裁定，情節(jié)嚴(yán)重構(gòu)成犯罪的，依法追究主管人員和直接責(zé)任人員的刑事責(zé)任”修改為“拒不履行判決、裁定、調(diào)解書，社會影響惡劣的，可以對該行政機關(guān)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員予以拘留；情節(jié)嚴(yán)重，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”。“直接負(fù)責(zé)的主管人員”，指的是對作出違紀(jì)違法行為起決定、批準(zhǔn)、授意、縱容、指揮等作用的人員，一般是單位的主管負(fù)責(zé)人，包括法定代表人?！捌渌苯迂?zé)任人員”，指的是實施了違紀(jì)違法行為并起較大作用的人員，既可以是行政機關(guān)的主管人員，也可以是行政機關(guān)的工作人員，包括聘任、雇傭的人員。拒不履行判決、裁定、調(diào)解書，社會影響惡劣的，依照我國《刑法》中拒不執(zhí)行判決、裁定罪的相關(guān)條款追究刑事責(zé)任。我國《刑法》第313條明確規(guī)定：“對人民法院的判決、裁定有能力執(zhí)行而拒不執(zhí)行，情節(jié)嚴(yán)重的，處3年以下有期徒刑、拘役或者罰金。 ”

三十一、非訴行政執(zhí)行

法律條文：

第九十七條 公民、法人或者其他組織對具體行政行為在法定期間不提起訴訟又不履行的，行政機關(guān)可以申請人民法院強制執(zhí)行，或者依法強制執(zhí)行。

重點內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于非訴行政執(zhí)行，以及行政機關(guān)依法強制執(zhí)行的規(guī)定。

（一）非訴行政執(zhí)行

非訴行政執(zhí)行，是指行政機關(guān)作出具體行政行為后，公民、法人或者其他組織在法定期限內(nèi)，既不向人民法院提起行政訴訟，又拒不履行已生效的具體行政行為所確定的義務(wù)時，行政機關(guān)或行政裁決行為確定的權(quán)利人向人民法院提出執(zhí)行申請，由人民法院采取強制措施，使行政行為的內(nèi)容得以實現(xiàn)的制度。其目標(biāo)在于力求兼顧保障人權(quán)和保證行政效率。由此可見，行政機關(guān)申請人民法院強制執(zhí)行其作出的行政決定的前提條件是：公民、法人或者其他組織（當(dāng)事人）在法定期限內(nèi)不提起行政訴訟，又不履行行政決定，行政機關(guān)才能向人民法院申請強制執(zhí)行。根據(jù)《行政強制法》第53條之規(guī)定，當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不提起行政訴訟，又不履行行政決定的，沒有行政強制執(zhí)行權(quán)的行政機關(guān)可以自期限屆滿之日起3個月內(nèi)，依照規(guī)定申請人民法院強制執(zhí)行。人民法院對非訴行政執(zhí)行審查的形式主要是書面審查，其審查的內(nèi)容主要包括：一是行政機關(guān)是否在法定期限內(nèi)提出的申請。二是行政機關(guān)提交的申請材料是否齊全。三是行政決定是否具備申請強制執(zhí)行的條件。人民法院通過對以上內(nèi)容的書面審查，認(rèn)為沒有問題的，應(yīng)當(dāng)自受理之日起7日內(nèi)作出執(zhí)行裁定。

（二）行政機關(guān)依法強制執(zhí)行

行政機關(guān)的直接強制執(zhí)行權(quán)只能由法律設(shè)定。我國《行政強制法》第34條明確規(guī)定，行政機關(guān)依法作出行政決定后，當(dāng)事人在行政機關(guān)決定的期限內(nèi)不履行義務(wù)的，具有行政強制執(zhí)行權(quán)的行政機關(guān)依照該法規(guī)定強制執(zhí)行。目前，我國只有《稅收征收管理法》、《海關(guān)法》等少數(shù)法律規(guī)定行政機關(guān)有直接強制執(zhí)行權(quán)。值得注意的是，具有直接強制執(zhí)行權(quán)的行政機關(guān)依法強制執(zhí)行，無須等到當(dāng)事人提起訴訟的法定期限屆滿之日才能強制執(zhí)行。按照《行政強制法》的規(guī)定，當(dāng)事人沒有在行政決定確定的期限內(nèi)履行義務(wù)，行政機關(guān)又催告當(dāng)事人履行義務(wù)，而當(dāng)事人又沒有在催告書確定的期限內(nèi)履行義務(wù)的，具有直接強制執(zhí)行權(quán)的行政機關(guān)就可以依法強制執(zhí)行。在強制執(zhí)行后，當(dāng)事人沒有超過申請行政復(fù)議期限或者起訴期限的，仍然有權(quán)申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。

值得注意的是，目前我國各級財政部門作出的生效行政處罰決定，在當(dāng)事人不履行相應(yīng)義務(wù)時，財政部門無權(quán)自己強制執(zhí)行，只能申請人民法院強制執(zhí)行?！?/p>

（作者系曲阜師范大學(xué)法學(xué)院教師、武漢大學(xué)法學(xué)院法學(xué)博士，曾在山東省日照市財政局監(jiān)督科、財政部監(jiān)督檢查局、中央治理“小金庫”工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室工作或借調(diào)）