強化落實財政監督檢查主體責任的思考

●董斯成

強化落實財政監督檢查主體責任的思考

●董斯成

財政監督檢查是嚴肅財經法紀、維護經濟秩序的重要手段。新常態下，財政監督檢查如何依法履行好自己的職責，如何加強財政監督質量管理，如何防范財政監督風險，如何落實好監督檢查主體責任、更好地服務經濟建設大局，是當前面臨的重要問題。本文從如何落實財政監督檢查主體責任著手，提出全面構建監督檢查責任體系、全面執行監督檢查工作紀律、全面完善監督檢查處理措施、全面實行問題線索移送處理等相關建議，以期更好地服務財政管理各項工作。

財政監督 主體責任 規范管理

財政監督檢查是嚴肅財經法紀、維護經濟秩序的重要手段。新常態下，財政監督檢查如何依法履行好自己的職責，如何加強財政監督質量管理，如何防范財政監督風險，如何落實好監督檢查主體責任、更好地服務經濟建設大局，都是當前面臨的重要問題。

一、落實主體責任中存在的問題

（一）執行監督檢查相關程序“偷工減料”

監督檢查程序的到位情況直接決定著檢查項目的風險程度。在日常監督檢查工作中，存在監督檢查程序不到位情況。實際工作中由于程序沒有到位，帶來取證不完整、被查單位權責不明確、處理處罰適用法律法規定性不準確以及整改落實不及時等問題，增加了檢查人員的風險責任。

1、檢查程序執行度不高。財政監督檢查有一整套的工作程序，在實際執行中往往存在一些偏差或 “偷工減料”行為。一是檢查通知書對檢查的內容和要求表述不準確，送達回證簽字認可不到位；二是取證的工作底稿沒有相應的佐證材料或附件；三是檢查結論不征求意見或征求意見不完整；四是檢查結論認定意見書對問題表述“模棱兩可”、對問題定性 “含糊其辭”、對問題落實意見“避重就輕”；五是檢查結論的認定意見缺少專業復核，檢查報告評價不中肯，提出的處理意見和建議缺乏可操作性；六是對存在問題的處理處罰事先告知不明晰；七是對存在問題的整改、落實不到位，既不能在限期內整改，又缺少詳細的整改資料的說明及相應的復印資料。

2、取證材料完整度不全。一是檢查工作底稿登錄、問題說明等表述不明、定性不準；取證的附件材料復印或摘錄不全面；二是工作底稿表述與實際取證內容不完全一致；三是取證材料簽字認可、蓋章完整及其附件、單位的回復認定等有遺漏；四是重大問題或賬上難以查明的問題，缺乏實地調查、詢問筆錄、其他材料等佐證材料，很難證實檢查出問題的準確性、真實性。

3、檢查雙方權責度不明。在實際監督過程中，檢查雙方的權責不明，帶來很大檢查風險。一是被檢查單位權責不明。不能夠積極予以承諾接受監督檢查；不能夠積極主動地提供所需的檢查資料和主動配合檢查；對檢查所反映的問題難以以正確態度去接受、去面對問題，習慣于“解釋推諉”、“遮遮捂捂”，放棄應有回復或說明的權利；習慣于對處理處罰“討價還價”，不重視查找存在問題的根源；習慣于“避重就輕”地做整改落實的表面文章，不重視切實地“見事見人”、“一事一議”整改落實到位。二是檢查單位權責不清。很少能夠對所實施的檢查項目的檢查責任進行承諾；對所檢查的項目難以按要求進行全方位實施檢查，習慣于以賬查賬，缺少實地調查和座談了解；習慣于“就事論事”，缺少“追根溯源”；習慣于“浮在面上”，缺少查找重大問題的能力和擔當；習慣于簡單地處理處罰，缺少深入剖析問題、準確定性處理問題的法規意識和理性思維；習慣于陳舊檢查方法，不重視落實被查單位對問題的整改和進行“回頭看”核實。

（二）落實檢查結果處理處罰“尺度不一”

在實際監督檢查中，落實檢查結果的處理處罰，往往存在慣性思維。一是對所檢查出的問題分類不明細，適用法律法規不規范，容易形成對問題定性不準或出現偏差及爭議；二是對政策法規理解和掌握不全面，對所檢查出的疑問難以作為問題予以定性；三是監督檢查結論缺少回復、認定和審核等應有的工作程序，檢查文書審理審核規范上不完整、不統一，對所檢查出的問題的定性難以達到統一；四是多數檢查項目缺少集中討論，對存在問題的界定、適用法律法規運用和裁量定性討論不夠，很難保證處理處罰“標準一致”、“意見一致”、“尺度一致”。

（三）控制監督檢查責任風險“意識不強”

監督檢查的責任風險具有雙重性，既有檢查法律和檢查落實的風險，又有實施檢查被監督的風險。在監督檢查過程中，由于存在執行檢查程序“偷工減料”、檢查與被檢查雙方權責不明晰、對檢查結果定性“尺度不一”等問題，因此就帶來了或多或少的監督檢查責任風險。

1、監督風險意識淡薄。一是財政監督的覆蓋面越來越大，任務壓力越來越重，“為完成任務而監督”的應付思想比較突出，表現為“重完成任務，輕監督質量”；二是傳統財務監督的觀念比較濃，認為財政監督就是查賬，查賬的目的就是處罰；有的思維方式單一，比較習慣于單純的會計思維，多層次、多視角透視問題的能力不夠，綜合分析能力比較差；三是“重監督問題、輕監督規范”、“重財政監督報告、輕決定落實”，造成財政監督檢查走過場，影響監督檢查的質量和效果，增加了監督檢查的風險；四是財政監督復核制度、財政監督考核制度、財政監督責任追究制度等不健全，責任意識不強，責任主體不明確，導致監督檢查行為不規范，隨意為之。一旦出現監督檢查過錯，責任也無法落實到人，結果不了了之，形成非良性循環；五是執行財政監督規范不嚴格，過得去就行的思想比較嚴重，責任追究制度不嚴格，制度流于形式。

2、被監督的責任風險。被檢查單位對財政監督檢查行為、落實監督檢查責任等實施監督，一旦出現監督檢查的偏差、執行法律法規不嚴格、定性和裁量不準確等，就會有被監督的風險。在實際監督檢查過程中，監督檢查人員往往只注重實施自身監督檢查的權利，容易忽視自身的檢查行為被監督，沒有被監督的風險意識。

（四）遵守監督檢查工作紀律“規矩不嚴”

1、執行監督檢查廉潔紀律違規違紀。一是由被檢查單位和個人報銷不應報銷的費用；二是由被檢查單位安排交通車輛；三是接收被檢查單位和個人贈送的禮品禮金；四是參加被檢查單位和個人安排的宴請、娛樂等活動；五是利用檢查工作知悉的國家秘密、商業秘密和內部信息謀取利益；六是利用檢查職權干預被檢查單位財務管理；七是接受被檢查單位和個人的請托干預檢查工作；八是向被檢查單位和個人提出與檢查工作無關的要求。

2、執行監督檢查工作紀律違規違紀。在監督檢查中，存在“不按規定的程序和要求檢查”、“不如實反映被檢查單位存在的問題”、“不如實反映被檢查相關責任人的問題”、“用發現的問題跟被查單位做交換，上報時減少問題”、“檢查時吃、拿、卡、要”等違規違紀問題。

（五）強化監督檢查線索移送“力度不夠”

目前，財政監督檢查對發現問題的定性處理所適用的法律法規，只運用處理處罰的相關法律法規條文或規定，忽視了對責任人處理的相關法律法規規定；只滿足于處理處罰和整改落實，忽視了對違規責任的追責和問責；只按規定對違規問題進行了“事權”的處理，沒有按要求移送有關部門進行“責任人”的處理。對所發現的問題線索往往在處理處罰和按規定整改后，沒有按規定移送有關部門或是很少移送有關部門予以責任追究，存在很大的責任風險。

二、落實主體責任存在問題的原因分析

（一）主體責任落實不力

多年來，財政監督檢查都存在“只按法律法規實施檢查，只檢查別人是否落實責任和執行了法律法規規定”、“只拿鏡子照好別人”的思維，對自身在監督檢查中是否落實了監督的主體責任卻“不管不顧”。

一是主體責任失之監管。是否按程序按要求進行檢查、是否全面反映所發現的問題、是否按法律法規進行定性處理、是否按規定進行問題線索移送處理等，都失之監管。

二是主體責任失之考核。對監督檢查的情況缺乏規范的考核制度，檢查效果的好與不好，對問題的處理是否適當等沒有較好的考評標準，致使檢查好壞一樣、深入檢查與走過場一樣、按程序檢查與減少程序檢查一樣，導致主體責任落實缺失。

三是主體責任失之追責。建立和實施責任追究制度是落實財政監督主體責任的核心。目前，對落實監督責任的情況沒有可行的責任追究制度，對存在違規監督檢查的行為和相關人員很難按規定實行責任追究，導致落實監督主體責任失位、錯位、越位。

（二）存在慣性檢查思維

多年以來，財政監督檢查形成了慣性做法。一是監督檢查人員法規意識淡薄，認為只要實行了監督檢查，檢查結果好壞、裁量是否合規、處理處罰和整改落實是否到位、是否移送處理等，不一定完全執行法律法規的規定，只要過得去就行。二是多年來監督檢查人員沒有風險、責任意識，減免必要的檢查程序、隨意性處理處罰、甚至實行“人情式”檢查和處理等，照樣處罰和收繳資金，照樣沒有扯皮事情發生。三是多年來對監督檢查的考核、評價和追責問責力度不夠，沒有哪個檢查人員因為沒有落實好檢查責任而受到批評和問責。正因為如此，新常態下監督檢查才出現落實責任不到位的風險。

（三）監督檢查力度不足

監督檢查力度不足，主要表現在監督檢查手段和監督檢查力量兩個方面不足。一是落后的監督檢查手段，很難適應覆蓋面越來越大，財政監督項目越來越多的監督檢查現狀。面對時間緊、任務重的檢查項目，很難保證監督檢查取證到位、程序到位、處理處罰和整改落實到位；很難保證按時提交問題線索，進行移送處理；很難保證監督檢查的相關要求和紀律執行到位；很難保證監督檢查人員完全能夠克服檢查中的責任風險。二是監督檢查力量不足。監督檢查人員不足，檢查人員結構老化，檢查人員知識結構陳舊、單一等，制約著監督檢查的質量，帶來了監督檢查隱形的風險。

三、落實主體責任的建議

通過落實四個“全面”，切實保證財政監督檢查的主體責任落實到位。

（一）全面構建監督檢查責任體系

1、落實監督檢查的責任主體。明確監督檢查責任主體，明確各單位是本單位財務監管的責任主體，明確財政監督檢查部門對各單位財務監管的監督責任，建立起權責明確、傳導順暢、問責有據、協同有力的責任體系。一是單位主要負責人對財務監管工作負主要領導責任，分管負責人對財務監管工作負重要領導責任，財務機構和承辦機構的負責人和經辦人員對財務管理工作負直接責任。執行國家政策，規范收支行為，維護財經紀律；建立并落實職權分離、權責對等、風險可控、監督有力的內部控制制度。二是加強對各單位財務監管情況的監督檢查力度，落實監督檢查的主體責任，及時發現單位財務監管存在的問題，并提出整改意見，確保財政監督的經常化、制度化。

2、加強責任主體的培訓學習。一是強化責任意識和法律法規、業務知識的學習，按規定動作學，用考試、考核的方式，用集中學、分散學相結合的方式來提升責任意識和能力水平。時刻警醒監督檢查中不能任性而為，隨意而為。二是經常開展業務知識培訓和業務技能培訓。加強業務知識、職業道德和廉政風險等的集中培訓，樹立風險意識、責任意識和擔當精神。三是突出典型教育的作用。經常開展遵規守矩、愛崗敬業、創新有為的先進典型正面教育和開展違法違規典型案件的警示教育，不斷提高監督檢查的風險意識、責任意識、廉潔意識，促進監督檢查能力不斷提升。

3、建立監督檢查的責任制度。監督檢查的責任制度主要包括財政監督審核制度、財政監督考核制度、財政監督責任追究制度等。一是建立整套的審核制度，通過審核，用制度和流程把財政監督檢查的要求、程序、問題定性、裁量處理、整改落實等進行審核審查，減少不確定因素帶來監督檢查的“偷工減料”和整改不落實、減少人為因素帶來對問題的裁量不當和定性不準確等。二是建立完善的考核制度，通過考核，用制度和要求把監督檢查的全過程情況、檢查的質量情況、檢查的效果及效果的運用情況、檢查的紀律執行情況、知識更新和法規運用情況、檢查干部精神面貌狀況等進行全方位評價，促進監督檢查的各種要求切實落實到位，不斷提升監督檢查的能力和水平。三是建立有效的責任追究制度，通過責任追究，用黨紀政紀和法律法規把監督檢查的“不作為、亂作為”、“不如實反映被檢查單位存在的問題”、“不如實反映被檢查相關責任人的問題”、“用發現的問題跟被查單位做交換，上報時減少問題”、“檢查時吃、拿、卡、要”等問題消滅在萌芽中，杜絕違規違紀問題發生。

（二）全面執行監督檢查工作紀律

財政監督檢查工作紀律包括財政監督檢查部門工作紀律和被檢查單位工作紀律兩個方面。

1、實行被檢查單位工作紀律的“承諾制”。一是承諾積極配合財政監督檢查，并提供有關資料和必要的工作條件，不得以任何理由和借口予以阻攔和推諉。二是承諾財政監督檢查人員落實各項檢查紀律情況進行監督和評價。三是承諾主動接受監督檢查的處理和處罰，并對存在的問題進行全面核查和整改。

2、落實財政監督檢查工作紀律。一是實行監督檢查紀律“公示制”。財政監督部門干部實施監督檢查時，必須在被檢查單位進行財政監督檢查紀律公示，接受被檢查單位及其干部職工的監督。同時把被檢查單位對其所實施的監督檢查工作情況和執行監督檢查紀律情況的工作評價也在被檢查單位進行公示，確保工作紀律落到實處。二是落實工作紀律實行“倒查制”、“評價制”、“追責制”。對財政監督已檢查的單位，不定期實行“倒查”；對財政監督檢查情況和檢查紀律執行情況，進行“一事一議”的“面對面”評價；凡發現監督檢查人員在監督檢查中存在“吃、拿、卡、要”、“不作為、亂作為”和“不如實反映被檢查單位存在的問題”等違規違紀問題，予以追責問責和紀律處理。

（三）全面完善監督檢查處理措施

1、建立檢查項目“清單制”，落實檢查程序和要求。把檢查項目的要求和程序，列成簡明扼要的“清單”，對落實要求和程序情況進行“一對一”審核和落實，確保檢查不走過場，確保檢查不減免程序，確保檢查工作底稿內容真實、明晰，確保取證真實、完整，確保檢查資料齊全、完整。

2、建立發現問題“核查制”，確保問題線索“見事見人”。凡檢查中發現的問題，立即組織核查組通過實地調查、座談了解、函詢取證等方式，把問題核實清楚、把問題證據掌握清楚、把問題責任人落實到位，做到問題和責任人“一對一”，確保違規違紀的事實和相關責任人清楚明白。

3、建立檢查結論和處理處罰“集中討論制”。組織相關的專業人員對所有實施的檢查項目的處理意見實行集中討論，主要是對違規違紀事實的定性和裁量集中討論，對違規違紀事實處理處罰意見集中討論等，指定專人記錄討論情況，根據討論的意見報相關領導審核審批，出具相應的處理處罰意見書，并督促相關處理落實到位。

（四）全面實行問題線索移送處理

為深入落實財政監督的主體責任，應健全完善檢查結果、問題線索報告和移送機制，確保查出問題“全面落實”。

1、實行“分類移送制”。根據違規違紀問題的違規違紀金額和違規違紀性質分別移送有關部門予以核查處理。

2、健全“處理追責制”。一是通過追責，確保財政部門對查出違規違紀問題進行相應的處理處罰、資金退還或沒收，根據相關法律法規在規定的時間內處理處罰到位。二是通過追責，確保被檢查單位對檢查出的問題在規定時間內全面整改落實到位，并且能舉一反三，達到切實規范和警示的目的。三是通過追責，確保有關部門對問題相關責任人員的問責追責落實到位。■

（作者單位：湖北省武穴市財政監督檢查局）

[1]趙明江.淺談如何規避財政監督風險[J].財政監督，2008，（01）.

[2]譚從華.淺談新形勢下如何加強縣級財政監督檢查[J].西部財會,2013,(01).

[3]賈惠敏.淺談新形勢下如何加強財政監督工作[J].現代商業,2011,(06).