中國自由貿易試驗區的深化與擴大

◎ 佟家棟

中國自由貿易試驗區的深化與擴大

◎ 佟家棟

中國自由貿易試驗區的出臺是中國改革開放的新戰略。它為開放經濟新體系的建立樹立起在有限片區展開建設更加開放的，國際化、法制化和市場化營商環境的探索。在實踐過程中，還有一些需要進一步完善的體制機制，有需要進一步系統化的政策措施，有規范并與國際接軌的優惠政策建設。以中央批準七家新增自由貿易試驗區的總體方案為契機，對中國自由貿易試驗區的發展進行了總結與思考。

自由貿易試驗區 自貿區 經濟改革

黨的十八次全國代表大會，特別是十八屆三中全會以后，中國全面深化經濟改革，致力于建立開放經濟新體系。具體表現之一是，繼續推進中國自由貿易試驗區建設。在堅持自由貿易試驗區先行先試，為全國對外開放提供可復制、可推廣經驗的同時，黨中央、國務院于2016年9月1日決定，新增7家自由貿易試驗區。2017年3月31日，中央批準了7家新增自由貿易試驗區的總體方案。這是中國改革開放進程中的一件具有長遠戰略意義的決策，值得我們認真研究。

一、原有四家自由貿易試驗區的經驗

新的7家自由貿易試驗區是在前兩批4家自由貿易試驗區分別已經運行3年和1年的基礎上新增的。2013年9月28日，中國（上海）自由貿易試驗區掛牌成立，致力于建設一個國際化、法制化和市場化的營商環境，為國家開放經濟新體系的建設提供先行先試的經驗。在此，上海要推動經濟市場化建設，解決好市場和政府之間的關系，發揮市場經濟在資源配置中的主導作用，同時創造貿易自由、投資便利和金融自由化的開放環境。特別是，嘗試在國際金融中心的建設與自由貿易試驗區的建設方面探索新的經驗。形成先行先試的經驗以后，復制推廣，帶動和輻射周邊地區特別是長江三角洲地區的經濟發展。

隨后，2015年4月22日，中國（廣東）、中國（天津）和中國（福建）自由貿易試驗區掛牌成立，在中國的沿海地區又設立了3家自由貿易試驗區。目標很明確，就是繼續沿著已經確定的建立開放經濟新體系的戰略思路發展。這3家自由貿易試驗區的建設同樣具有戰略意義。天津作為北方唯一一家自由貿易試驗區，將服務于京津冀經濟協同發展，帶動中國北方市場經濟建設，營造國際化、法制化、市場化的營商環境，推動政府職能的轉變，由管理型向服務型政府轉變。同時，創造貿易自由、投資便利和金融自由化的環境，形成可復制、可推廣的經驗，為京津冀協同發展創造條件，營造良好的區域產業合理布局。進而帶動北方地區的經濟發展；中國（廣東）自由貿易試驗區的建立是國家希望繼續發揮廣東緊鄰港澳的優勢，深化對外開放，形成粵港澳的一體化發展，形成地區產業分工，作為海上絲綢之路的重要結點；中國（福建）自由貿易試驗區在嘗試建設國際化、法制化和市場化營商環境的同時，強化海峽兩岸的經濟合作，重塑海上絲綢之路起點的功能。

應該說，經過上海近4年和3家自由貿易試驗區近兩年的運行，取得很多值得借鑒、推廣和復制的經驗。首先，在轉變政府職能方面，從事先審批向事中、事后管理和服務轉變方面有了明顯的進展。主要體現在簡化了審批手續，減少了審批環節，實現了“一個窗口管審批”；其次，出臺多項措施，便利貿易自由化，減少了交易成本；推動了投資便利化，出臺的投資管理的“負面清單”逐步縮減，僅保留122項。第三，在金融自由化方面，出臺了金融改革30條，嘗試了一系列的金融自由化措施，在風險可控的基本原則下，實現金融市場的國際化，在自由貿易試驗區內逐步實行金融市場的國內外接軌。同時，一些可推廣、可復制的經驗在其他地區推廣，在一定程度上帶動了周邊地區的經濟發展。

從實際績效的角度看，4家自由貿易試驗區均有不俗表現。中國（上海）自由貿易試驗區在細化自由貿易試驗區國際化、法制化和市場化功能方面逐步走向成熟，系統性的自由貿易試驗區體制機制創新逐步完善；中國（廣東）自由貿易試驗區在充分發揮自由貿易試驗區戰略方面，挖掘多方潛力，發揮市場主體的積極性，實現了多方面的貿易、投資和金融國際化的效果；中國（天津）自由貿易試驗區在規范制度環境，深入落實自由貿易試驗區政府職能轉變，體現天津特色方面取得了許多成功的經驗；中國（福建）自由貿易試驗區注重發揮政府在自由貿易試驗區建設中的主導作用，推動了多項自貿試驗區功能的落地落實。如果從4家自由貿易試驗區的總體建設看，各自由貿易試驗區的共同點是，它們高度重視中央政府賦予的自由貿易試驗區建設的任務，通過有效的組織和很高的地方執行力，很好地挖掘潛力，在“地方事權”可以允許的范圍內發揮了重要的作用。客觀地說，盡管來自中央各部委的支持非常重要，但是，真正讓政策措施落地并產生明顯效果的是各地方政府在碎片化政策環境下的執行力。

二、中國自由貿易試驗區的深化發展

盡管中國自由貿易試驗區在中國開放經濟新體系建設中取得了巨大的成就。但是，由于多種原因，許多方面還有待進一步深化。主要因為，自由貿易試驗區啟動的時間還比較短，一些方面體制機制的創新還需要有一個時間積累；第二，對風險可控這樣一個基本前提，各級領導和部門保持著高度的警覺，大膽試驗和盡可能不出風險，還是中國自由貿易試驗區的主流；第三，從頂層設計角度看，中國自由貿易試驗區將完善市場經濟體制機制作為主導，還是以開放的自由貿易區為主導還不夠清晰。因而，在具體建設中，更加重視如何轉變政府職能，而較少重視可能引起風險的對外開放制度和政策體系的探索；在決策體系方面，中央政府各相關部門保有嚴格的決策地位，而地方自由貿易試驗區的執行者則缺乏可以落地實施創新改革的自主權，其結果是，中央政府各部門碎片化的、賦予各自由貿易試驗區的權利，包括改革創新的空間很難落地實施。一旦地方甩開現有制度探索創新，中央各相關部門又以違反現有規定為由，阻止創新措施或政策的落實。問題在于，所謂的先行先試在很大程度上是對現行制度或政策的完善、改進，甚至突破，如果不能實現自由貿易試驗區的探索，不能夠先突破，再實施或先試，設立自由貿易試驗區也就失去了本來的意義！不僅如此，參照世界其他國家和地區自由貿易區的經驗，一個典型的自由貿易試驗區，一定要有能夠吸引外來投資、創造貿易便利、實現金融便捷的環境，否則，市場主體，特別是那些已經習慣了其他國家相對完善市場環境的企業很難被吸引到中國的自由貿易試驗區來。因為，你所創造的市場環境有太多的不確定性、不穩定性。而確定且完善的市場經濟環境是中國自由貿易試驗區努力的方向。

因此，盡管中國自由貿易試驗區的建設取得了很大的成績，但是，現有自由貿易試驗區逐步深化的任務還很艱巨。這種任務體現在，需要從頂層設計的角度，為下一步自由貿易試驗區的發展明確定位；需要在決策體制方面建立完善的法律保障體系；負面清單的逐步壓縮或簡化；具有吸引力的稅收及其他相關優惠政策措施的建立和完善等等。因此，中國自由貿易試驗區的建設還有廣闊的深化余地。最近，習總書記叮囑上海自由貿易試驗區一定要大膽試驗，這不僅是說給上海聽的，更多的是說給肩負改革開放，探索中國經濟對外開放新體系試驗任務的所有自由貿易試驗區聽的。

三、中國自由貿易試驗區的擴大

2016年9月1日，黨中央、國務院決定，在原有4家自由貿易試驗區的基礎上，繼續擴大自由貿易試驗區的范圍和家數。第三批自由貿易試驗區不僅設在沿海的遼寧大連、浙江的舟山，還延伸到中部的河南、湖北的武漢，進而進一步擴展到四川成都、直轄市重慶和陜西西安。這些自由貿易試驗區在繼續推動深化市場經濟制度改革的同時，建設貿易自由、投資便利和金融自由化方面的嘗試之上，結合自身的區域特點，發揮各自區域優勢，帶動周邊地區經濟發展和體制機制建設。2017年3月31日，中央批復了7家自由貿易試驗區的總體方案，指出繼續實施中國自由貿易試驗區的總體戰略，將開放經濟新體系探索的范圍擴大，吸納重慶改革開放的新思路，吸納鄭州國際物流中心的建設思路，吸納其他地區高科技發展和港口經濟發展的做法，力圖將中國開放經濟做得比較好的省份或地區，納入開放平臺，使自由貿易試驗區包含更多的試驗模式。

然而，我們也注意到，如果沒有自由貿易試驗區成功且成熟的經驗，沒有自由貿易試驗區比較完善的頂層設計，沒有中央各部門事權的下放和大膽試驗的鼓勵態度和容錯機制，即使建立了新的自由貿易試驗區，也很難在體制機制創新、政策措施創新等方面有實質性進展，政策措施碎片化，以現有規定為框架的風險范圍意識下，很難設計出新的、與國際典型自由貿易區接軌的突破，也難以在轉變政府職能，處理好市場和政府的關系方面有實質性的改革與創新。地方積極性所能做的只能局限在管理的技術層面、提高效率的體制層面和花樣翻新的便利企業運行方面，而自由貿易試驗區的法制健全、管理體制機制的規范透明、各自由貿易試驗區系統性管理體制的建設與完善就很難確立起來。因而，市場主體在某個特定自由貿易試驗區的落地，可能只是滿足了市場某個主體的短期利益訴求，而非完善的、不依賴特定條件的整體制度環境。

因此，在推動我國市場經濟改革深化的基礎上，發揮市場機制在資源配置中的主導作用，應該是從一定區域范圍的試驗開始的，而自由貿易試驗區恰好具備了一個相對封閉，且有試驗機制運行的空間（類似小國模型的環境），在這樣一個市場環境下，試行開放環境下的市場經濟，以及由此可能帶來的外部環境沖擊才能展開。

在新增自由貿易試驗區可以更大膽地出臺政策，嘗試引入國際貿易投資新規則的內容，讓自由貿易試驗區嘗試一些壓力，避免當國際貿易投資新規則在全球普遍實施時，中國整體暴露在新規則之下。

四、中國自由貿易試驗區深化與擴大的關系

在推動政策環境的建設中，總是存在這一對相輔相成的矛盾，一方面，自由貿易試驗區改革的深化是為自由貿易試驗區擴大提供完善經驗所必需的，沒有深化就可能造成一種自由貿易試驗區模式的簡單重復。另一方面，沒有自由貿易試驗區的規模和數量的擴大，就很難展開多模式的自由貿易試驗區的先行先試。關鍵是，政策決策者的選擇，是先深化后擴大，還是先擴大后深化。從目前我國自由貿易試驗區的發展的路徑看，中央政府選擇了先擴大后深化的自由貿易試驗區的發展路徑。

基于這樣一個基本特征，我們的政策出發點是，能否在盡可能汲取前4家自由貿易試驗區成功經驗和局限的基礎上少走彎路，在包容更多試驗模式的同時，首先確立一些共性且成功的經驗，在新設立的自由貿易試驗區率先推廣，而對原有4家自由貿易試驗區的局限則采取少走彎路、及時調整的方式。中央在本次批復7家自由貿易試驗區的同時，賦予上海深化改革創新的權力和空間應該是一個非常具有戰略意義上的選擇。這些需要調整的方面就是四家自由貿易試驗區目前存在的問題，要盡可能加以避免。否則，我們的自由貿易試驗區就會變成“簡單重復”。

我們的基本結論是：中國自由貿易試驗區的出臺是中國改革開放的新戰略。它為開放經濟新體系的建立樹立起在有限片區展開建設更加開放的，國際化、法制化和市場化營商環境的探索，同時，也是在世界經濟處于長期低迷狀態下的政策選擇，期望通過在自由貿易試驗區內建立一個完善的市場經濟運行模式，帶動中國經濟，特別是自由貿易試驗區周邊地區經濟發展的選擇。這種嘗試已經取得了很大的成績，然而，不容否認，其中還有一些需要進一步完善的體制機制，有需要進一步系統化的政策措施，有規范并與國際接軌的優惠政策建設。同時，要正確處理好自由貿易試驗區深化與擴大的關系，使中國的自由貿易試驗區逐步成為完善市場經濟的樣板，開放經濟新體系的開端，帶動中國經濟增長的重要力量，實現政府職能轉變的范例。此后，向典型的、與國際通行的自由貿易園區邁進，使中國的自由貿易試驗區在完成了自由貿易試驗區的試驗任務后，自然地轉變為自由貿易園區。在深化與擴大自由貿易試驗區的關系方面，高度重視深化是擴大的前提，擴大是多種試驗模式的載體這樣一個辯證關系，將中國的自由貿易試驗區先行先試變成中國對外開放的新窗口。

[1]福建師范大學福建自貿區綜合研究院.自貿區大時代.北京大學出版社,2015,8.

[2]李泊溪,周飛躍,孫兵.中國自由貿易園區的構建.機械工業出版社,2013,7.

[3]李國平等.產業轉移與中國區域空間結構優化.科學出版社,2016,4.

[4]自貿區打通關.上海錦繡文章出版社,2014,5.

[5]張靜中,王文君.一帶一路背景下中國—西亞自貿區經濟效應前瞻性研究.世界經濟研究,2016(8).

[6]“中等收入陷阱”國家經濟社會發展與政策轉型研究.南開大學世界經濟研究中心課題組報告, 2015,8.

[7]鄭立新.發展與發達：解讀中國現實國情.外文出版社,2014,3.

[8]佟家棟,周申.國際貿易學——理論與政策.中國高等教育出版社,2007.

[9]Zhang Baijia.Interpreting China’s Reform and Opening Up,Foreign Languages Press 2014.

Deepening and Expanding Experiments on the Pilot Free Trade Zones

Tong Jiadong

China’s pilot free trade zone policy is the county’s new strategy of reform and opening up. It tries to explore a more open, global, legalized and market-based business environment in specified regions in the hope of building an open economy system. There are not only institutions to be improved or policies to be systemized, but also standardized incentive policies which are internationally compatible. The paper reviews the development process of China’s pilot free trade zone based on the overall plan of establishing seven new pilot zones as were approved by the Central government.

pilot free trade zone; free trade zone; economic reform

F752.8

10.3969/j.issn.1674-7178.2017.02.001

佟家棟，南開大學副校長、教授，南開大學中國自由貿易試驗區研究中心主任。

（責任編輯：盧小文）