世界城市行政體制改革：經驗比較與模式選擇

◎ 陸小成

世界城市行政體制改革：經驗比較與模式選擇

◎ 陸小成

紐約、倫敦、東京和巴黎等世界城市在行政管理體制的模式選擇各具特色，通過比較發現，體現出不同的政治制度、區域特色、歷史文化等差異性，也展現出許多共同的演化規律和改革特征。總結世界城市行政管理體制改革經驗，對我國大城市的主要政策啟示在于，構建堅持黨委領導下的市區兩級政府、三級管理的中國模式，將街道、鄉鎮職能下放社區，加強政府職能整合和社會群眾監督，加強社會組織培育，促進公共服務社會化、多元化、均等化供給。

世界城市 行政體制改革 經驗比較 模式選擇

一、引言

世界城市是現代技術革命的產物，是國際大都市的高端形態[1]。1966年，彼得·霍爾（Peter Hall）將世界城市定義為對全世界或大多數國家產生全球性經濟、政治、文化影響的國際一流大都市，是處于世界城市體系頂端的城市[2]。弗里德曼（Friedmann）提出了著名的“世界城市假說”，認為世界城市是全球經濟的指揮與控制中心[3]。世界城市成為國際活動的聚集地[4]，在全球城市格局中處于最高層次，對世界經濟、政治和文化均有重要影響力和領導力。目前世界城市或城市群主要是紐約、東京、倫敦、巴黎，這四大世界城市群已經成為一流國際大都市，與其優良的公共治理效率、高效的行政管理體制密不可分。2010年8月，習近平指出，北京建設世界城市，要按照科學發展觀的要求，立足于首都的功能定位，著眼于提高“四個服務”水平，既開放包容、善于借鑒，又發揮自身優勢、突出中國特色[5]。2014年2月，習近平總書記視察北京時提出要建設國際一流的和諧宜居之都。2015年8月，《京津冀協同發展規劃綱要》明確提出京津冀將建成以首都為核心的世界級城市群。北京作為國家首都，如何實現這些戰略目標？迫切需要在發揮自身優勢和特色的同時，加強對世界城市的行政體制模式進行比較研究。研究典型的世界城市的行政體制設置、運行模式和演化態勢，總結其體制改革的內在規律和主要特征，對于建立和完善中國特色世界城市的行政體制架構、打造人民滿意的服務型政府、推進以首都為核心的世界級城市群和國際一流的和諧宜居之都建設具有重要的經驗借鑒和政策啟示。

二、世界城市行政管理體制模式比較：兩級架構與基層自治

紐約、倫敦、東京和巴黎等世界城市在行政管理體制模式選擇各具特色，無論從其演變歷程還是現狀來看，這些城市的行政體制模式具有許多相似的特點和發展趨向。對倫敦、紐約等世界城市在行政層級設置、職責劃分等進行比較，如表1所示。

（一）倫敦的“市—自治市”模式

作為英國第一大城市和歐洲最大都會區之一的倫敦，大都市區面積1577.3 平方公里，包括外圍郊區市鎮在內的一體化大都市區人口達827萬[6]。2010年人口達到863萬人。二戰以來，倫敦大都市區的行政管理體制改革比較頻繁，經歷“統一、分散、再統一”的演變過程。從1986年到1997年，大倫敦議會被英國中央政府解散，導致中央和地方政府之間的職責分工存在無序狀態，導致倫敦城市行政管理體制改革滯后。1997年，工黨政府對倫敦大都市區啟動新一輪體制改革，倫敦大都市區建立了“大倫敦—自治市”兩級政府和“大倫敦管理局—自治市政府—選區”三級管理體制模式，如圖1所示。1998 年倫敦建立大倫敦管理局，由市長和議會組成，市長行使行政權力，議會則掌握審查權。倫敦大都市區行政管理體制改革特征主要表現在以下幾個方面：（1）實行兩級架構，減少行政層級，明確政府職能權責。（2）實行議行合一，橫向權力不變，強化地方自治。（3）實行監督分立，擴大公眾參與，維護選民利益。監督機構的分立和公眾參與的真正推進，確保對地方政府監督的有效實施和參與，有效維護選民利益。

表1 世界城市行政管理體制模式比較

圖1 倫敦城市行政管理體制模式

（二）紐約的“市—行政區—基層社區單元”模式

在行政區劃與體制設置上，紐約市被劃分為5個區級行政區和59個社區單元，另外還有339個街道，如圖2所示。紐約是美國第一大都市和第一大商港，面積1214平方公里。據美國《世界日報》報道，2013年3月，紐約市人口已經達到8,336,697人的歷史最高紀錄[7]。市級政府總體上遵循“三權分立”原則，設立市長、議會和地方司法機構；區級政府設有議會、區長和其他行政部門；社區采用理事會負責制，理事都由社區居民義務兼職。基層社區單元之下的街道屬于市民自我管理、自我服務的群眾性組織。紐約市還有許多超越行政區的公共服務功能區，如33 個學校區、6082個選舉區、352個消防區、354個保健區等[8]。在行政管理體制運行模式上，紐約實行的是“強市長制”、“強市弱區制”。強市長制突出選民直選，能對選民直接負責，承擔城市發展和公共服務供給、任免政府職能部門負責人、提出預算草案、否決市議會議案等重要行政權力。紐約在市級層面的體制設置中，增強了對政府的監督功能，專門設立審計長、公共利益監督官（Public Advocate），并通過直接民選獲得社會認可的人士擔任，保持人事安排的獨立性，為其能真正發揮財務審計和監督功能建立制度保障，避免因人身任免依附政府而受到牽制。審計長的職責是審計監督全市財政開支，公共利益監督官負責處理市民的投訴、抱怨、建議、批評等[9]。紐約通過“市強區弱”的體制模式改變，加強市級層面的土地、城市規劃、交通等重大公共事務管理權限。

（三）東京的“都—特別區”和“都—市町村”模式

圖2 紐約城市行政管理體制模式

在行政管理體制模式運行上，東京實行“兩級政府、高度自治”的模式。東京大都市區主要由23個特別行政區和26個市、5個町、8個村所組成，人口約為1299萬人（截至2009 年10 月1 日），面積約為2188 平方公里。“都—區”或“都—市町村”的體制架構形成“兩級政府”，所屬部門和機構不存在交叉管理矛盾，沒有設置派出機構。“都”下轄的行政區具有一定的自治權力，與都政府并非完全的依附關系。東京兩級政府均具有結構扁平化、機構精簡化等特征。都政府和區政府所屬政府部門和下設機構按照各自職權劃分設立，不強調上下對口，實現機構精簡化、管理扁平化、權責明晰化，提高行政效率，減少機構臃腫、人員膨脹等現象發生。為滿足基層政府提供多元化、高效化的市民公共服務需求，東京都給予都內市、町、村等地方機構更大的決策自主權，提供一定的財政支持補充款項來彌補地方政府在發展當地公共設施投入與建設上的不足，設立基金提供專項幫助[10]。各政府間部門職能明確、權責對等、管理規范、機制靈活。通過設立“都區協議會”和“都市町村協議會”，有效實現各個政府部門之間的溝通協調、信息共享、合作治理。

（四）巴黎的“大區—市鎮”模式

作為世界城市的巴黎建立了“大區（或省）—市鎮”的體制模式。如表2所示[11]。法國的行政建制分為國家、大區、省和市鎮，后三者統稱為地方領土單位，各地方有明確的職權劃分，市鎮作為法國最基本層在社會、經濟、城市建設等領域擁有很大的自主權。省和大區兩級領土單位的主要職能是在市鎮或各省之間發揮協調作用，維護省或大區的整體利益。巴黎在職權上有明確的行政區意義上的“省”、“市”和“大區”三個層面。巴黎大都市區主要是指巴黎大區。巴黎大區管轄巴黎市（省）和另外7個省，這一個城市和7個省之下，又總共設有1300個市鎮，而巴黎市下屬的20個市鎮一般又被稱作20個區。巴黎大區面積12萬平方公里，2008年人口規模為1184萬(其中巴黎市人口217萬)人，占法國人口的18.7%。自從1975年法國中央政府對巴黎的行政體制進行改革后，確立了巴黎的自治地位，規定巴黎既是一個市鎮，又是一個省。巴黎市和巴黎省，除法律另有規定外，分別適用一般市鎮和省的共同法。雖然是兩個不同的地方領土地位，但它們的權力機關卻是共同的：巴黎議會既是巴黎市議會，又是巴黎省議會，同時行使兩個議會的權力。在行政體制管理模式上，巴黎實行的是“強市長制”。巴黎市長負責規劃和交通，巴黎市政廳還管理社會住宅和小學等。在行政層級和府際關系上，巴黎呈現出“強市弱區”特征，市鎮級政府擁有經濟社會發展及公共服務等方面較為廣泛的權力，區級政府權力則極其有限，區長在行政上受到市長和省長的指導和監督。

表2 法國行政管理分割表

三、世界城市行政管理體制模式特點：層級精簡與強化服務

通過對倫敦、紐約、東京、巴黎等著名世界城市行政管理體制模式及其改革的分析，可以發現每個城市政府均根據自身的實際情況設立不同的體制架構，沒有統一的模式，每一種體制模式均展示不同的政治制度、區域特色、歷史傳統、文化習俗等差異性，同時也展現出許多共同的特點和改革經驗。

（一）行政層級少，機構精簡，區劃設置均衡，公共服務中心下移

倫敦、東京等世界城市均強調依法規定政府職能，根據職能要求設置政府機構，職能穩定也確保機構基本穩定，如表3所示。同時，行政層級實現精簡化，強調管理扁平化，減少行政管理程序的繁雜和官僚主義，提高運行效率。區劃設置趨向更加均衡，市級權力集中但不濫用，強調公共服務職能下移，以便滿足多樣化、及時性、個性化、均衡化的社會群眾需求。公共服務中心下移將各種公共服務供給的職能下放到基層政府，甚至下放給社區、非政府組織和企業等，有效促進政府管理部門與市民的直接溝通，能有效、快捷、及時滿足市民提出的各種公共服務需求，解決群眾問題，提高群眾滿意度。特別是教育、住房、垃圾處理、公園建設、醫療健身、文化娛樂等基本公共服務方面，下放到區級政府和社區基層管理部門。部分公共服務通過權力下放、財權與事權對等、政府采購等方式和渠道委托給非營利機構、企業及其他社會組織，堅持均等化供給、就近原則保障，確保面向群眾的基本公共服務供給到位，滿足群眾需求，維護公共利益。

（二）強調市級政府的統一規劃和地方自治，規范職責，分工合作

倫敦、紐約、東京等世界城市在行政層級精簡的基礎上，強調市級政府的統一城市規劃，又尊重地方特色實現地方自治，各自依法明確職能、規范職責、分工合作，避免打架和上級對下級的過多干預，體現法治精神和自治理念。歐美和日本等國家城市規劃的主要任務在于如何使城市健康發展，同時又保持良好的生活和工作環境，在城市管理中善于把城市規劃和建設有機結合起來，使理想的規劃能逐步得到實施[12]。重視促進大都市的統一規劃和協調發展，強調市級政府的權威和統一規劃職能，在城市拓展、土地利用規劃、公共交通等領域，市級政府處于主導地位，建立比較完善的、統一協調的大城市管理機構。上下兩級政府之間并非上下隸屬關系，依據法律規定明確各自職權范圍，獨立行使管轄權，向選民負責。依據法律規定上級政府對下級政府具有指導、協助、監督等職責，但不存在財政、人事等方面的干預權，確保地方自治。各級政府職能分工由法律加以界定，責任清晰、權能規范、制度穩定，不會因為領導更換帶來政策多變。如紐約的“城市憲章”對政府職能進行明確界定，東京和倫敦分別有“地方自治法”和“倫敦市自治法”等確保各個政府的依法行政、制度穩定和管理有序。

表3 世界城市行政體制分級職能設置

（三）立法與行政分立，強化機構整合，避免管理碎片化，提高和改善行政績效

根據西方政治制度架構，立法權、行政權分立，市長有較強的行政權，但對議員和選民負責，接受監督，議員受市長的行政干預較少，能獨立發揮議員的監督制衡作用。回應城市化、后工業化發展要求，滿足21世紀知識經濟背景下的高知識市民對城市公共治理和公共服務不斷提升的要求，加強政府職能轉變、機構優化整合，避免管理碎片化和職責交叉等問題，提高行政管理績效。一方面，通過精簡的行政層級和機構設置，減少官僚主義，決策權集中到市級政府，加強政策制定和統籌規劃，基層政府更好地執行政策，暢通市民監督機制，提高行政績效。另一方面加強職能整合，有效治理管理的碎片化和職責交叉問題，提高運行效率，充分體現了大部制改革特點。

四、世界城市行政體制改革的政策啟示：模式選擇與中國道路

世界城市在行政管理體制設置和改革方面的許多成功經驗，值得中國學習與借鑒。但西方國家所打造的世界城市是符合其國家利益和政體特征的，中國不能盲目照搬，更不能簡單復制，中國模式選擇與發展道路需要結合中國國情、體現中國特色、打造中國模式。結合北京作為國家首都的實際情況，不斷學習和借鑒倫敦、紐約、東京、巴黎等世界城市所積累的寶貴經驗的基礎上，應建立黨委領導下的市區兩級政府、三級管理的中國模式。主要啟示包括以下幾個方面：

（一）建立“黨委領導、兩級政府、三級管理”的中國特色世界城市行政體制模式，完善分層調控機制，推進城市政府治理體系和治理能力現代化

圖3 建設中國特色世界城市行政體制模式

倫敦等世界城市建立“兩級政府、三級管理”模式是行政管理體制改革的重要成功經驗，北京借鑒世界城市經驗，行政體制改革伴隨由“單位制”向“街居制”再到“社區制”轉變和演化趨勢[13]，要進一步創新首都政府分級管理體制模式，完善分層調控機制。建議在未來5～10年強化市級政府規劃決策職能，完善區級政府行政執行職能，進一步簡化層級，提高服務效率和治理能力，建立黨委領導下的“市—區”兩級政府，實行“市—區—社區”三級管理體系，打造具有中國特色世界城市的北京模式，如圖3所示。根據我國政治體制特點，實行黨委領導下的市長負責制，突出戰略性、全局性的決策制定和規劃，提供首都戰略性公共服務。區政府負責直接提供區級層面的日常性公共服務，執行市政府各項決議和規劃實施，依據權責和分層管理制度派駐街道辦事處等下派機構，加強對社區的監管與政策服務。社區則屬于群眾自治性組織，由社區居民選舉產生居委會協調社區層面的各項公共事務管理，區政府可以通過政府采購、外包等形式將日常性公共服務委托給各類社區自治組織或社會組織，區政府加強監督、協調和管理，社區居民有監督、評價、選擇社會組織的權利，從而進一步提高公共服務供給質量，提高政府運行效率。以小政府、大社會為導向，社區體制強調透明、回應與參與，要求社區事務的處理、各項措施的制定、實施必須體現社區居民的廣泛參與，與居民的要求相適應，拓寬政府與居民之間的對話渠道，從根本上改變城市基層管理的方式[14]。堅持“黨委領導、兩級政府、三級管理”的城市治理模式，既能適應世界城市行政體制發展潮流與趨勢，也能充分體現中國特色和城市實際情況，逐漸將街道權限下放到社區，規范分級管理各層級的權限邊界，提高行政體制運行效率，打造高效、群眾滿意的服務型世界城市政府，推進城市政府治理體系和治理能力現代化。

（二）加強政府職能整合與分工合作，避免管理碎片化，促進公共服務中心下移，利用大數據、互聯網技術和現代信息技術手段，加快智慧型世界城市和服務型政府建設

黨的十八屆五中全會提出深化行政管理體制改革，進一步轉變政府職能，持續推進簡政放權、放管結合、優化服務，提高政府效能。當前，我國許多城市政府職能分散交叉，導致管理碎片化，責任不清，追責難以到位。對一個問題但涉及多個部門的事項，各部門間的職責界定不清晰，如處理食品安全、違章建筑、環境治理等問題涉及多個部門，但沒有明確誰來牽頭，導致“誰都有責任”變成“誰都沒有責任”，管理職能碎片化的結果是產生了嚴重的權責不對稱現象[15]。加強政府管理職能整合就是要面向社會需求及時進行職能轉變與創新，提供滿足群眾多方面需求的公共服務，提高群眾滿意度，建立服務型、一體化的行政管理體制架構。只有根據職能要求進行體制設置與改革，才能真正確保政府運行的高效和服務職能履行，否則就會走向“機構改革——機構膨脹——機構再改革”的體制運行循環怪圈。借鑒世界城市體制改革與運行的基本經驗，是面向社會需求加強職能設置，市級政府重抓戰略、規劃、政治性職能，區級政府具有一定的自治性，主要服務基層社會需求的具體性公共服務職能，不強調上下對口，避免過多的繁文縟節和文山會海，提高體制運行效率，真正構建服務型政府。如大倫敦政府、東京都市區政府均強調宏觀層面的職能整合，而將具體的、一般性公共服務職能轉變給下級政府，發揮世界城市在全球經濟中宏觀規劃、資源整合、戰略制定等功能，提高世界城市政府運行效率和國際影響力。打造中國特色世界城市，需要面對經濟全球化的國際背景，加強政府職能轉變和整合，加強市級政府的宏觀管理職能，統一政策標準，統一職責要求，避免管理碎片化，就應將具體執行性、一般性的公共服務權限下放到基層政府，并將公共服務中心進行下移，充分利用大數據、互聯網和現代信息技術手段，建立統一的集中辦公的現代公共服務中心或平臺，加快建設智慧型、智能型世界城市，提高城市基層行政管理體制運行的高效性、快捷性、扁平性和服務性，避免政府職能“越位”“缺位”和“不到位”的現象，實現政府治理能力現代化，打造服務型、扁平化、一體化、高效化的現代政府。

（三）強化宏觀層面的政府決策，規范下級政府執行職能，增強社會群眾的公共監督，形成制度化互動的運行架構

倫敦、紐約、巴黎、東京等世界城市政府體制運行強調立法權、行政、司法三權分立，但中國具有自己的國情和政治體制特色，不能盲目照搬和實施西方的三權分立制度，其中有效的制度安排可以學習和借鑒。在決策層和執行層之間建立委托授權、責任契約等關系模式，加強決策層對執行層的監督考核，規劃執行層的服務職能。北京市作為國家首都，建設世界城市既要保證政治體制的穩定性，同時也要回應經濟全球化、知識化、后工業化等發展要求，進一步強化宏觀層面的政府決策，加強中長期戰略規劃制定，加強區域之間的政府協調，為建設世界城市和美麗北京的宏偉藍圖進行謀劃。北京市級政府要注重宏觀層面的規劃決策，發揮市人大在立法決策等方面的作用，吸收城市管理、社會建設、經濟發展、城市規劃等領域的專家咨詢作用，進行科學的城市規劃決策，抓好城市規劃立法，并保證規劃的法律權威和有效實施。進一步減少行政審批，下放權力，釋放體制活力，規范好下級政府特別是基層政府和社會組織的執行職能，減少行政層級和行政機構，提高行政績效。要改革和創新傳統的行政監督機制，增強社會群眾、社會組織對政府體制運行的監督權、知情權和參與權，避免傳統的監督機構依附政府和自己“監督”自己的弊端，提高監督的時效性和透明度，確保陽光運行，進而增強下級政府特別基層政府提供公共服務的積極性和主動性，提高體制運行效率。

（四）重視基層政府在具體性公共事務的自治，增強社會群眾的制度化參與和自我管理

基于世界城市行政管理體制設置及其模式改革的基本經驗，重視地方自治和加強社會群眾的公共參與，是促進城市行政體制改革、提高政府績效的重要突破口和內在活力。一方面，地方自治是尊重基層群眾首創精神和人民當家作主的民本思想的重要體現，也是減少政府干預，減少行政層級，減少行政管理成本的重要舉措，也是充分發揮地方特色，結合地方實際情況，進行差異化、地方化管理的基本要求。我國在行政體制改革歷程中，不斷重視地方自治，特別是增強城市社區和農村居委會自我管理能力方面進行了大膽改革與創新。部分地方通過擴權強縣，減少行政層級，提高了行政績效。北京應進一步重視和加強地方自治，賦予地方和基層更多的自治權和自我管理權。另一方面，要重視社會群眾的公共參與，加快推進街道管理體制變革，暢通群眾參與渠道和體制機制，理順街道與群眾參與的關系，不斷壓縮和消減街道辦事處的管理權限，將權力下放到社區，并通過群眾參與，使居民有更多的資源分配權和監督權，使社區真正為群眾服務。

（五）通過政府采購與外包形式，加強社會組織培育，促進公共服務社會化、多元化、均等化供給

世界城市的行政管理體制改革應重視社會組織的積極作用，承接政府職能，促進公共服務供給社會化建設，為行政體制運行減負、提質、增效。面向多元化、個性化、復雜化的社會發展，傳統的大一統和高度集中的行政體制架構難以適應變化的市場需求。倫敦、巴黎、紐約、東京等世界城市積極回應這些需求，重視更具有靈活性、社會性、服務性、多元性的社會組織培育和建設，依托發達的社會組織體系實現部分公共服務職能的有效運行，確保社會健康發展。首都北京相對其他國內城市，還承擔服務中央的首都政府職能，任務更多，壓力更大，要求更高。借鑒世界城市行政體制改革經驗和全球經濟社會發展潮流，加強社會組織培育與建設，轉變職能、下放權力，創新機制，將更多的一般性、公共性和不涉及政治性問題的公共服務，以外包和委托等形式交給社會組織和基層群眾。政府要著眼于轉變職能，從實際出發，做到簡政放權，善于從大量社會事務中解脫出來，將一些服務性職能交給或歸還社會，由社會服務組織去承擔[16]。將更多的公共服務通過采購和外包方式轉給社會組織和中介機構，依托社會組織構建更加靈活、多元、豐富、公平、均等的公共服務體制，不斷提高公共服務覆蓋面、質量和效益，建立群眾滿意的公共服務型政府，既有利于社會穩定和政治穩定，也能促進社會和諧，滿足社會需求，促進首都經濟社會協調發展。

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A Comparative Study on the Reform in the Administrative Institution of World Cities：Experience and Patterns

Lu Xiaocheng

World cities such as New York, London, Tokyo and Paris manifest various characteristics in their choice of administrative institution respectively. They are different in political institution, regional features, history and culture, but similar in evolution and reform. Lessons that could be drawn from this world cities is adhering to the leadership of CPC committee, administered by two tiers of government, delegating power to local governments and social com-munities, integrating governmental functions, strengthening public surveillance, nurturing social organizations, providing socialized, multiple and equilibrium supply of public services.

world city; administrative institution reform; lessons comparison; pattern choice

D630

10.3969/j.issn.1674-7178.2017.02.012

陸小成，北京市社會科學院市情調查研究中心副主任、研究員，北京世界城市研究基地副秘書長，主要研究方向：行政體制、公共管理。

（責任編輯：盧小文）

北京市社科院課題“城市低碳發展與公共治理研究”（2017C3856）；國家社科基金項目“生態文明視域下國家低碳創新體系建設研究”（14BGL099）；北京市哲學社會科學規劃基地項目“建設以首都為核心的世界級城市群研究”（15JDCSB007）成果。