財權與事權配置改革要以“平權”為突破口

●本刊評論員

寫在卷首

財權與事權配置改革要以“平權”為突破口

●本刊評論員

多年來，央地財權事權配置一直是國家治理、財政改革的焦點和難點。央地財權事權現(xiàn)有配置的弊端，其表征為地方事權負擔重而財權又不足，其深層影響筆者曾作過歸納：基本公共服務存在大量欠賬，滋生地方政府“創(chuàng)收沖動”，釀成卸責、追求非制度性權力等方面的道德風險。

央地之間財權事權的科學劃分，確保兩者匹配性、對稱性，這是現(xiàn)代財政的基本原則。以財行政，責權統(tǒng)一，才能保證各級政府責任的落實。否則，“巧婦難為無米之炊。”沒有做到財權與事權的匹配，地方政府要么不作為，要么亂作為。一些專家、學者就說過，靠賣地維持、高債務頑疾、混亂的融資平臺某種程度上可以說是“逼出來的”。其實，基于常識和邏輯，對這一問題的認識并不難，中央決策層面也早就在1994年分稅制改革時將“財權與事權相匹配”作為基本原則，黨的十七大和十八大報告提出的“健全中央和地方財力與事權相匹配的體制”。相關改革雖在不斷推進，但時到今日仍遠未真正完成。去年8月國務院印發(fā)了《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》，說明了中央對加速推進央地財權事權配置改革更加堅決。現(xiàn)在急需穩(wěn)妥、有效的改革方案。

相關改革的基本邏輯是以事權確定財權，當務之急是確立事權清單，再根據(jù)事權來配置中央和地方的財權。公共事務紛繁復雜，項目眾多，改革一步到位肯定不現(xiàn)實。中央的部署是2020年前“基本完成主要領域改革，形成中央與地方財政事權和支出責任劃分的清晰框架”。那么在改革起步的當下，確定事權清單該從何入手呢？筆者建議以財政分配的公正性和行政效率為基本原則，以信息比較完全的一般性行政支出、事關民生的基本公共服務兩個方面為突破口，由中央決定事權清單并劃分支出責任。

一般行政支出和基本公共服務支出，規(guī)模大、支出剛性強、項目易于統(tǒng)一化，從理論上講，這兩方面支出責任更容易明確，支出項目、支出標準的信息更具可獲得性，也更容易實現(xiàn)標準化、均等化。但長期以來，不同地區(qū)、不同部門、不同單位之間一般性行政支出項目、標準不一致，公職人員待遇、辦公條件、公務開支等“肥瘦”有別、松緊失度；基本公共服務方面，不同地區(qū)、不同群體之間分享差別過大。這兩個方面的財政支出是社會關注的焦點。明確此類事權清單，管好這兩個方面，地方就管住了財政支出的“大頭”。

一般行政支出和基本公共服務支出的事權清單，須以“平權”為原則，避免差距過大和苦樂不均的問題。比如：社會保障方面要向均等化方向推進，實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，中央在確保普惠性、均等化方面要承擔更多責任；公辦學校支出也要解決辦學條件、學生待遇不平衡的問題。事權清單明確了，再行劃分支出責任，并配置相應的財權。在這一改革進程中，針對現(xiàn)行財權配置的實際情況和地區(qū)差距的客觀存在，中央應在“平權”方面要更多作為，適度加強中央的財政事權，中央政府為基本的行政支出、基本公共服務進行“兜底”。

財權事權配置改革，是整個財政體制改革的重點之一，必須通過權威的立法程序推進。有必要通過人大立法，制定《各級政府財權事權劃分法》或《央地財政關系法》，并對相關財政稅收法律作出相應修訂。