重構我國政府間財政關系：突出問題、體制機制障礙和政策建議

●周 波

重構我國政府間財政關系：突出問題、體制機制障礙和政策建議

●周 波

我國政府間事權劃分模糊、事權與支出責任不相適應、財力配置與事權和支出責任不匹配，深層次的體制機制障礙在于，政府間財政關系的政治調整機制未充分發(fā)揮作用，政府與市場以及政府間職能界定不清。重構我國政府間財政關系，應回到全面深化改革領導小組層面進行頂層制度設計，單獨成立深化財稅體制改革領導小組作為組織和政治保障；應具體細化《深化財稅體制改革總體方案》改革內容和舉措的原則性規(guī)定，突出關鍵點在于以列舉法在中央與省級政府間劃分事權與支出責任。

政府間財政關系 現(xiàn)代財政制度 事權與支出責任相適應

繼《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》以“建立現(xiàn)代財政制度”標識改革方向后，中央政治局又通過《深化財稅體制改革總體方案》。比照我國全面深化改革、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略要求，我國現(xiàn)行政府間財政關系面臨諸多突出問題和深層次體制機制障礙，需密切關注，并采取恰當?shù)母母锎胧┯枰云平狻?/p>

一、我國現(xiàn)行政府間財政關系面臨的突出問題

（一）我國政府間財政關系突出側重收入劃分，中央和上級政府層層向上集中財力

從理論邏輯來講，政府間事權和支出責任劃分及其相互適應，是政府間財力配置的前置條件。反觀我國改革與調整政府間財政關系過程，明顯地更加注重從作為政府間財政關系客觀結果的政府間財力配置入手推進，而對于構成前置邏輯條件的政府間事權、支出責任劃分及其相互適應的制度建設和安排，相對輕忽，或者至少可以說是未能與時俱進。

1994年分稅制改革時，我國確定“事權和財權對稱”的指導原則。受到盡快扭轉“兩個比重”大幅下降問題的現(xiàn)實約束以及強烈驅動，在未能深入研究并清晰界定本身就具有較高難度的“財權”和“事權”情況下，分稅制被異化為側重政府間財政收入劃分，而對于構成政府間財力分配依據(jù)的事權和支出責任劃分則關注不足甚或相對忽視的“分錢制”。此后，所得稅收入分享改革、個別稅種分享比例調整、出口退稅負擔機制改革、成品油稅費改革等此后的多次系列局部財政體制調整，所對應的稅制建設和改革進程，事實上都實現(xiàn)了這一客觀結果：中央政府在中央地方共享收入中擁有較大分享比例，將能取得較多稅收收入的稅種劃歸中央，取得較少稅收收入的稅種劃歸地方，稅源收入不佳，地方政府難以具備調控區(qū)域經(jīng)濟的充足財力保障，也無法有效激勵地方政府組織財政收入，使地方政府特別是落后地區(qū)的地方財政過于依賴轉移支付。即將全面完成的“營改增”，事實上不僅未考慮適時重點進行地方稅建設，甚至進一步加劇地方政府在稅收收入劃分的不利地位。適合地方的稅比較少，房產(chǎn)稅還只在試點階段，由此，我國地方稅體系被進一步弱化，分稅變得有名無實。更重要的是，不合理的稅種劃分會扭曲地方政府行為和職能。以增值稅為主體的政府間稅收收入分享，不利于遏制地方政府追求數(shù)量型粗放型經(jīng)濟增長沖動，而將個人所得稅累進部分的收入列入政府間稅收收入分享范圍，不利于調節(jié)收入再分配和穩(wěn)定地方收入。

從中央財政收入占全國財政收入比例衡量的財政集中度視角看，分稅制財政體制以來，我國最高占比達55%，目前為46%左右，中央政府財力集中度并不高。實際上，單純評價中央政府財力集中度水平高低本身并沒有實質意義，反而要與中央政府集中的較高占比的財力是否能夠通過正規(guī)制度體系予以合理配置，并與政府間事權和支出責任劃分相適應聯(lián)系起來。易言之，若中央政府集中的財力與政府間事權和支出責任劃分相適應，則中央政府財力集中度水平再高一些也是合理的。反過來，若中央政府集中的財力與政府間事權和支出責任劃分不相適應，則中央政府財力集中度水平高反而會加劇政府間財政關系矛盾。

事實上，我國1994年分稅制財政體制改革只針對中央和省級政府的財政收入進行劃分，在省及以下地方政府層面，省及市級政府都在與下級政府收入劃分中參照中央政府的做法。經(jīng)由中央、省和市級政府層層向上集中財力，占70%以上全國人口的縣鄉(xiāng)財政組織的財政收入僅占全國財政收入的20%左右。這造成基層財政保障能力薄弱，部分基層政府收支矛盾突出。

（二）我國政府間事權劃分模糊,政府間事權與支出責任不相適應，且長期以來改革進展緩慢

在我國，中央和地方政府職責同構，多層級政府共同管理的諸多事項在中央和地方各層級政府之間并無明顯區(qū)別，地方政府承擔的事權大部分是中央政府事權的延伸或細化。從規(guī)范我國政府間事權劃分的法律和制度安排來看，憲法只對中央和地方政府間事權進行原則劃分，《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規(guī)定，除國防、外交、戒嚴等職權外，中央與地方各級政府職權基本相同，而且下級政府都承擔“辦理上級國家行政機關交辦的其他事項”。更進一步統(tǒng)計梳理發(fā)現(xiàn)，我國約有190余部涉及政府間事權劃分內容的法律，相互交織沖突。在此情況下，我國不僅缺乏一部具有優(yōu)先或者較高法律位階的統(tǒng)一、完整的界定政府間責權利關系的法律法規(guī)，更有甚者，我國處理政府間職責關系的指導原則和操作性規(guī)范，多以政府或部門文件形式出現(xiàn)，缺乏確定性、穩(wěn)定性和透明度。

政府間事權劃分模糊，不僅導致各層級政府間職責分工不清，責任不明，執(zhí)行效率低下，而且，加劇各層級政府間支出責任劃分難度，各層級政府承擔相同或類似的事權和支出責任，中央和地方政府彼此為對方事權承擔“隱性”支出責任，政府間支出責任與事權不相適應。尤其是因循計劃經(jīng)濟體制下的財政支出責任劃分方法，通過考核評比、“一票否決”制或在黨管干部原則下進行人事任免調動，我國中央政府和地方行政層級中的上級政府，利用其權威，出于“財政自利”動機，采取機會主義和策略性行為，使下級政府扮演本級政府財政支出代理人角色，將大量支出責任“行政發(fā)包”給下級政府，形成事權和支出責任“向下擠壓”效應。由此，省及省以下地方政府不僅承擔憲法和法律規(guī)定的法定事權和支出責任，而且承擔中央指派或下放難以清晰界定的委托事權的支出責任，加大地方政府財政支出壓力。

（三）財政轉移支付緩解政府間財力與事權和支出責任不匹配效果有限

我國中央政府財政預算收入（支出）占全國財政預算收入（支出）占比較高（相對較低）的實際情況意味著，中央政府通過財力轉移委托地方政府承擔支出責任。很遺憾的是，作為促進實現(xiàn)政府間財力與政府間事權和支出責任劃分相匹配的重要紐帶的政府間財政轉移支付制度實施過程中存在政策性和結構性問題。首先，結構不合理，地方政府能夠真正統(tǒng)籌使用的均衡性轉移支付規(guī)模相對較低，僅為20%左右；專項轉移支出占比過高且要求地方政府配套，加重下級政府財力負擔和對上級政府依賴，不僅難以起到公共服務均等化效果，反而存在加劇區(qū)域經(jīng)濟和公共服務失衡之憂，更使得地方各層級政府喪失相對獨立的收支管理權和平衡權，加深“分錢制”色彩或傾向。其次，資金分配方式和依據(jù)不夠科學，一般性轉移支付和部分專項轉移支付中使用的因素法分配方式比重低，而且因素選擇、權重賦予等內容缺乏統(tǒng)一明確規(guī)定。不規(guī)范的政府間財力轉移，將增加中央與地方、上下級政府間的博弈機會與談判成本，造成中央與地方權力和責任沖突。

二、重構我國政府間財政關系中存在的深層次體制機制障礙

分析我國政府間財政關系中的諸多不和諧問題以及進一步改革面臨困境的深層次原因，可以看到，在政治和行政上的單一制與實行社會主義市場經(jīng)濟所決定的經(jīng)濟運行聯(lián)邦制的現(xiàn)實國情下，我國改革與調整政府間財政關系存在重要的體制機制障礙。

（一）國家治理現(xiàn)代化所強調的頂層設計和規(guī)劃有待加強

長期以來，中央政府這一極單邊權力在處理政府間財政關系過程中處于強勢主導統(tǒng)治狀態(tài)，未能很好地遵循國家治理所包含的 “多中心”、“多主體”之間的平等共治原則，不規(guī)范的集權與分權并存。某種程度上，因為擔心出現(xiàn)“一放就亂”局面，中央對省級政府分權不充分：省級政府至今沒有獲得稅收收入、非稅收入和地方國有企業(yè)資產(chǎn)收益立法權，甚至在約定范圍內開征新稅、改變稅率或稅基等稅收自主權也完全被剝奪，地方稅體系不完整；不僅如此，除將國防、外交、戒嚴等職權界定為專有權力外，為保持集權控制力，中央政府還選擇與地方各級政府承擔基本相同職權。一方面，中央政府所屬各職能部門代為直接履行；另一方面，中央政府及其所屬職能部門，在單一制行政和政治權威支持下，向省及以下地方政府轉移事權和支出責任。我國目前約190余部的政府間事權劃分法律，實際上是我國中央政府所屬各職能部門主導的結果，而我國規(guī)模巨大的政府間轉移支付，則是中央政府不規(guī)范集權情況下，各職能部門由于信息優(yōu)勢只能委托地方政府履行有關事權下無奈的選擇。事實上，這使得政府間財政關系，在縱向政府層次“塊塊”的基礎上，又增加了中央所屬職能部門與省及以下地方政府及其所屬職能部門之間的條條因素，兩者累加并相互影響。

（二）政府市場職能邊界以及政府間職能界定不清晰

政府與市場職能尤其是國家公權力在廣大介于市場和非市場機制中間地帶領域的邊界不清晰的情況下，各層級政府間分工合作履行的政府職能共存缺位和越位現(xiàn)象，加大政府間適度集權與分權以及重構政府間財政關系的難度。由此，大部分政府間事權劃分不清晰，相互違規(guī)越權問題比較突出，扭曲政府與市場和社會關系。而且，轉移支付項目與政府間事權和支出責任劃分相關性較差，項目立項缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，轉移支付資金管理水平低，重資金分配而相對輕忽績效管理，項目執(zhí)行期限未明確設定，執(zhí)行過程中擠占、挪用現(xiàn)象較為顯著，階段性政策被固化、短期政策被長期化等都可以得到解釋。

中央政府不規(guī)范集權且所屬部門事權和支出責任劃分不明確的情況下，幾乎涵蓋所有財政支出功能分類科目的專項轉移支付項目，成為中央政府履行事權的載體和途徑，不僅較多地被用于競爭性領域，扭曲市場機制的資源配置作用，而且，掌握轉移支付權力的中央政府所屬各部門受部門利益驅動，全局意識相對較差，往往基于各自政策意圖，重復交叉設置或支持項目，降低財政轉移支付專項資金使用效率。

中央與地方各層級政府共同承擔諸多事權且不規(guī)范集權的情況下，政府間稅收征管關系被扭曲，征管范圍交叉、征稅權與其他執(zhí)法權相脫節(jié)，也為轉移支付制度設計中眾多專項轉移支付項目要求地方政府進行資金配套提供依據(jù)。

三、重構我國政府間財政關系的政策建議

（一）政府間財政關系的核心是政治問題，因而應注重頂層制度設計

政府間財政關系形式上是中央和地方事權、支出責任劃分和財力配置的財政問題，深層次則是以政治公共權力確認、協(xié)調和實現(xiàn)中央和地方政府共同利益和利益矛盾的政治問題。因而，重構政府間財政關系，建立現(xiàn)代財政制度，僅在財政乃至經(jīng)濟問題框架層面顯然不足以解決問題。財稅制度變革涉及國家整體利益，同時也涉及中央各部門及地方政府尤其是省級政府的利益分配。因此，應回到全面深化改革領導小組層面，單獨成立全國性的深化財稅體制改革領導小組，作為組織和政治保障措施，推進財政治理現(xiàn)代化。財稅體制改革領導小組負責人至少應高配國務院常務副總理，其成員主要包括國家發(fā)改委、國家財政部、國家稅務總局等重要的國家部委以及東部、中部、西部等省份的主要領導代表。事實上，我國1994年分稅制財政體制改革之所以成功，就是采取了類似的組織和政治保障。

深化財稅體制改革領導小組就如下事宜進行頂層規(guī)劃：明確服務于國家治理和全面深化改革戰(zhàn)略、助推現(xiàn)代財政制度建設和推動基本公共服務均等化的總體目標；加快將政府職能重點由主導和政策拉動進而刺激增長的經(jīng)濟建設方面，轉換到加強市場監(jiān)管、維護市場秩序、推進生態(tài)文明建設、調整收入分配等方面；堅持分事、分稅、分管為核心內容的分稅制財政體制框架；發(fā)揮中央與地方兩個積極性，堅持政府間事權與支出責任相適應，使政府間財力與支出責任匹配，促進地區(qū)間財力均衡配置。

（二）把握政府間事權與支出責任劃分這一關鍵環(huán)節(jié)，針對《深化財稅體制改革總體方案》關于政府間事權與支出責任相適應的改革內容和舉措的原則性規(guī)定進行具體細化

1、遵循漸進式財政體制改革思路，重點首先集中于中央與省級政府間事權與支出責任劃分。一是尊重1994年分稅制財政體制改革總體上主要集中于解決中央和省級政府間的財力關系歷史，深化財政體制改革，應進一步推進中央和省級政府間事權和支出責任劃分的基礎上鞏固完善分稅制；一是考慮到省級政府是地方行政建制的最高層，處于中央與地方關系的關鍵節(jié)點，可以承上啟下，發(fā)揮中觀全局的宏觀調控作用。而在我國31個省級政府內部，可以采取放權策略，鼓勵因地制宜地采取省直管縣及鄉(xiāng)財縣管等自主選擇模式，建立省、市、縣（地級市）各層級政府間的事權、支出責任劃分和財力配置體制，中央政府主要行使監(jiān)督權和問責權。

2、堅持以塊塊為主條塊結合原則，妥處條塊財政關系。可以考慮將事權和支出責任給予條條，但財權和財力應集中于中央，或通過一般財力性轉移支付集中于省級政府財政部門，處理好發(fā)改委、教育、衛(wèi)生等具有財政預算分配權的各中央政府職能部門，與同級財政部門乃至省級政府各職能部門與省級財政關系，整合財政資金，緩解條塊財政資金分割狀況，形成中央政府、重要的中央政府職能部門和省級政府事權清晰、分工明確的多中心治理主體格局。

為協(xié)調中央財政與中央各職能部門間關系，建議實行國家財政部直屬派出機構制度，到中央各部委監(jiān)督政府收入與支出實現(xiàn)情況，在適當時候實行中央各部委的財務司局負責人由國家財政部任命，實行垂直領導，保障政府財政收入與支出最大限度地體現(xiàn)中央政府的根本意圖和利益。

3、遵循適度分權、受益范圍、效率、激勵相容和各層級政府職能優(yōu)勢原則。采取列舉法，就行政事務、外向事務、社會秩序類事務、科技教育類事務、產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展事務以及社會保障等事務，具體規(guī)定中央和省級政府的各自專有和共有事權。穩(wěn)妥起見，不能一一列舉的“未明事項”，可由中央政府或由中央政府委托省級政府行使權力。

依據(jù)列舉法理順政府間事權結果，明確劃分中央和省級政府間的財政支出責任，并促進實現(xiàn)政府間支出責任與事權相適應，避免中央和地方政府彼此為對方事權承擔“隱性”支出責任。中央政府的專有事權原則上由中央政府設立機構、安排人員直接行使，由中央財政全額承擔支出責任；中央委托省級政府行使的中央政府事權，由中央政府通過專項轉移支付足額安排相關經(jīng)費承擔支出責任；中央與省級政府共同事權，按照規(guī)定由中央與省級政府財政共同分擔支出責任，這也是中央和省級政府事權和支出責任劃分的重點。中央專有事權以及中央地方政府共有事權，可以更多地下放省級政府，而支出責任則由中央政府更多承擔，避免上級政府出于“財政自利”轉移財政支出責任。地方政府專有事權由地方政府通過自有財政收入和舉債融資等方式承擔支出責任。對地方政府履行事權、落實支出責任存在的財力缺口，中央政府對財力困難的省級政府進行一般性轉移支付，省級政府承擔均衡區(qū)域內財力差距職責。

（三）通過明確主體稅種和轉移支付，完善與政府間事權與支出責任相匹配的財力配置

1、加快推進稅收制度改革。確保稅收籌集財政收入主渠道基本職能，以發(fā)揮稅收促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉變、調節(jié)收入分配作用為導向，建立有利于科學發(fā)展、社會公平、市場統(tǒng)一的稅收制度體系；穩(wěn)步推進增值稅、消費稅、資源稅、個人所得稅等改革；建立環(huán)境保護稅和遺產(chǎn)稅制度，加快房地產(chǎn)稅、社會保障稅立法進程并適時推進實施。以財產(chǎn)稅以及在零售環(huán)節(jié)征收并適當擴圍的消費稅作為地方政府主體稅種，增強地方政府的穩(wěn)定財力來源；加強稅收征管，嚴格減免稅管理。

堅持中央稅收立法權的主導地位，集中管理中央稅、共享稅的立法權、稅種開征停征權、稅目稅率調整權、減免稅權；適當賦予省（自治區(qū)、直轄市）級政府一定的稅收立法權，在不影響國家宏觀調控大局的前提下，可以自行設立地方性稅種，并報全國人大常委會備案。

2、處理好政府間稅收劃分與財政收入劃分關系，將政府性基金等非稅收入納入政府間財政關系調整范圍。

歷經(jīng)20余年的運行，我國分稅制財政體制下財政收入不僅總量大幅增長，而且在結構上、收入方式上，特別是地方政府及其財政方面，都發(fā)生很大變化，政府性基金、政府性收費占地方財政收入總額比重有較大增長。因而，應重視其他財政收入劃分，按照全口徑政府預算管理的要求，將所有政府性資源納入中央地方收入劃分范圍。進一步規(guī)范政府性基金、行政事業(yè)性收費，特別是屬于政府性基金的國有土地出讓金收入分配與管理；加快建立健全國有資源、國有資產(chǎn)有償使用制度和收益共享機制，加強國有資本收益管理。

3、改革財政轉移支付制度，促進實現(xiàn)政府間財力配置與政府間事權和支出責任劃分相匹配。增強財政轉移支付項目與政府間事權和支出責任劃分的相關性，建立以均衡地區(qū)間基本財力、由地方政府統(tǒng)籌安排使用的一般性轉移支付為主體，一般性轉移支付和專項轉移支付相結合的轉移支付制度。大幅增加一般性轉移支付特別是均衡性轉移支付規(guī)模占全部政府間財政轉移支付的比例，將每年新增財政收入部分適當用于加大一般轉移支付，保證均衡性轉移支付增幅高于轉移支付總體增幅。改進一般性轉移支付測算方法，以“因素法”取代“基數(shù)法”，并提高其在一般性財政轉移支付中的比例。研究制定地方基本公共服務均等化支出標準和財政保障能力綜合指標體系。探索構成轉移支付科學分配依據(jù)的“因素法”的諸因素及其權重。主要考慮人口、人均GDP、人均財政收入、土地、地理位置、資源等因素。

規(guī)范完善專項財政轉移支付。充分考慮政策變化情況、資金使用效果等，逐項清理所有專項財政轉移支付項目行，對到期、一次性、按新形勢不需要設立以及政策效果不明顯的項目，予以取消；對使用方向一致、內容重復交叉的項目，予以整合、合并；將屬于中央政府事權和支出責任范圍內的專項財政轉移支付轉列中央政府本級支出；將長期存在、數(shù)量穩(wěn)定、與一般性財政轉移支付無明顯差別的專項轉移支付，適時納入一般性財政轉移支付。逐步退出競爭性領域的專項財政轉移支付，減少直接針對市場主體的財政轉移支付項目。對規(guī)模小、分布散、效果不明顯以及用于純競爭性領域的項目予以取消；對公益性較強的基礎性、前沿性科研專項，逐步將支出責任上收至中央。

完善專項財政轉移支付分配方法，杜絕行政性分配方式，擴大因素法應用范圍，將部分專項財政轉移支付由直接分配到項目改為“切塊”分配，在明確資金用途、分配標準等的前提下，將具體項目的決策權下放到地方。明確專項轉移支付項目的執(zhí)行期限，建立定期評估和退出機制。取消地方資金配套要求，除按規(guī)定應由中央和地方共同承擔的事項外，中央在安排專項轉移支付時，不再要求地方配套資金。

健全決策機制，嚴格控制新增專項財政轉移支付項目和規(guī)模，特別是明顯屬于地方事權范圍的專項。將屬于地方事權、直接面向基層、由地方管理更為方便有效的事項下放地方管理，將這部分專項財政轉移支付取消或下劃地方；規(guī)范專項財政轉移支付設立審批程序，專項財政轉移支付項目應當依據(jù)法律、行政法規(guī)和國務院的規(guī)定設立。加強專項財政轉移支付項目庫建設，加大項目論證、審核力度。從嚴從緊安排專項財政轉移支付預算，確需增加的項目在總規(guī)模內實行自我平衡、自我調節(jié)。

（四）合理運用政府間財政關系的不同調整方式

就調整政府間財政關系的法律機制、政治考量機制、行政性機制和政策性劃分機制等常用方式而言，在我國，行政性調整機制將是我國未來相當長時間內政府間財政關系的基礎性調整方式；具有試點性質，政策性機制通過總結政府間財政關系試點的成功經(jīng)驗和不足之處，可以為廣泛推廣提供基于本國實際的有益經(jīng)驗；政治考量機制要基于國家政體、經(jīng)濟社會發(fā)展實際，就以政治公共權力確認、協(xié)調和實現(xiàn)中央和地方政府共同利益和矛盾利益問題，進行符合國家治理體系和能力現(xiàn)代化的頂層設計和規(guī)劃；以法律形式為政府間財政關系提供穩(wěn)定的權威規(guī)范和公開的制度規(guī)則的法律機制，符合國家治理現(xiàn)代化和全面深化改革戰(zhàn)略目標。事實上，依據(jù)中共十八屆四中全會“依法治國”原則精神，我國全面深化改革領導小組已將政府間事權和支出責任劃分法治化列入日程。但應該看到，法律機制雖穩(wěn)定但并非唯一機制，而且，考慮到政府間事權、支出責任劃分以及財力配置的動態(tài)性改革、適應性調整、政策性依賴等具體特點，只有經(jīng)試點檢驗成功的、運行穩(wěn)定成熟的政治決策方式和行政性機制，才能通過法律機制予以規(guī)范固化。

為在法律上形成以權力制約權力的基本架構，我國應盡快制定財政憲法——《財政基本法》，推動中央對地方轉移支付管理辦法上升為法律。適時出臺《稅收基本法》、《政府債務法》、《政府性基金與收費法》及《財政支出法》，用以規(guī)范中央與地方的事權、支出責任、財權與財力。

（本文系2011年度國家社會科學基金項目“我國政府間財政分配關系政治治理研究”〈11BZZ049〉和2010年度國家社會科學基金項目“政府預算改革的政治約束、激勵機制和路徑選擇研究”〈10CZZ019〉的階段性研究成果）

（作者單位：東北財經(jīng)大學）

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