政府間財政事權劃分研究：一個文獻綜述

●李祥云 劉欣媛 徐 婷

政府間財政事權劃分研究：一個文獻綜述

●李祥云 劉欣媛 徐 婷

政府的職能之一是有效提供基本公共服務，其前提是政府間事權得到了合理劃分，這也是建立現代財政制度的重要組成部分之一。已有文獻對事權劃分的依據與原則、我國事權劃分存在的問題以及如何解決這些問題進行了大量研究，但仍存在諸多研究不足，今后還需在適合我國國情的事權劃分原則、科學的事權分類方法和政府間具體事權劃分的可操作性方案等方面進行更深入的研究。同時，在研究方法上也需要進一步改進。

財政分權 事權劃分 文獻評述

財政事權劃分是構成分稅制財政體制的重要內容之一，也是科學治理國家應處理好的關鍵問題。1994年我國的分稅制財政體制改革起到了統一稅制，明確中央與地方收入劃分的作用。然而受制于當時的客觀條件，改革中涉及政府間事權劃分問題的舉措較少，這類問題的處理也被遺留至改革之后。但回溯過往，二十余年來政府間事權劃分改革進展緩慢，成效非常有限；政府間事權劃分中的問題也隨著我國經濟社會發展和政府職能擴展而逐漸顯露，并引起了中央的高度重視。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出了以完善法律法規等方式規范政府間事權劃分的要求。2016年8月國務院出臺了《國務院關于財政事權與支出責任劃分改革的指導意見》（以下簡稱 《意見》），《意見》明確了財政事權和支出責任劃分改革的主要內容，提出了分領域推進的工作安排。合理劃分政府間財政事權需要理論指導，國內外學者在這方面形成了大量的研究文獻，在對這些文獻進行系統梳理的前提下，本文將指出這些文獻的有待完善之處，以及未來進一步的研究方向。

一、財政事權劃分的依據與原則

財政事權是指政府的一種提供公共物品與公共服務的職責，它的履行主要以財政資金為支持與保障。由于政府間財政事權劃分以多級財政為前提，因此研究這個問題首先要弄清楚為什么需要多級財政，而關于這一點傳統西方財政分權理論已進行了充分的論述。Tiebout(1956)在《地方支出的純理論》中提到：在允許人口自由流動的情況下，居民會通過流動來顯示他們對公共品的偏好。只要居民可以在地區間進行選擇，就會有居民通過“用腳投票”的方式選擇自己喜歡的地區居住。地方性公共品由不同的地區進行生產，每個地區提供的公共服務不同，為提供公共服務征集稅收的方式和數量也不一樣。自由流動的結果是每個居民得到期望的“公共服務與稅收”組合。Oates（1972）將地方政府自治的合理性歸結為一個定理，在不考慮外部性與規模經濟的情況下，如果每一級政府提供的公共物品與服務能夠滿足帕累托最優的消費水平，則由地方政府來負責這類事務將比其上級政府更有效率。簡而言之，若低級政府提供某種公共品的能力不遜色于其他級別的政府，則該公共品的提供可由該級政府負責。參照Oates所提出的財政分權定理，Tresch（1981）提出的“偏好誤識”論認為由于信息不完全，中央政府可能對公民的偏好產生錯誤的認識。“偏好誤識”會促使中央政府把錯誤的偏好強加于居民之上，容易造成其對公共品供應的過多或過少。與之相比，地方政府受“偏好誤識”的影響較小，故由其提供公共物品是對周圍居民的偏好與需求更貼切的反映。

傳統西方財政分權理論闡述了市場經濟下財政分權的必要性。那么，具體到一個國家，成千上萬的公共事務的事權究竟應如何在政府間合理劃分？學者們從不同的角度提出了諸多劃分的原則。Musgrave (1959)和O.Eckstein（1983）提出受益原則，即應在確定公共產品使哪些人受益的基礎上確定由哪些區域來承擔提供該公共產品產生的成本，使付出成本和受益的范圍大致相同，減弱外部性的影響。類似地，中央政府供給的公共物品受益范圍最大，主要使地方受益的公共物品的提供應交與地方政府。Mikesell（1968）認為政府間事權劃分應遵守參與民主和州權原則。所謂民主原則是指政府作為民眾的代理人應遵循民眾要求，民眾越接近政府決策過程，政府作為代理人的原則就可得到較好的運行。所謂州權原則是指單個州或者地方民眾有權利依據自己的愿望制定政策，這些政策與其他州或地方不同。此外，他還就事權劃分的規模經濟問題提出了自己的觀點。他指出，資本密集型公共服務存在規模經濟，而勞動密集型公共服務不存在規模經濟；規模經濟只是對生產條件而言，可考慮公共服務由私人生產，或由較小規模政府同較大規模政府簽訂合同，大規模政府生產，小規模政府購買。Bastable（1892）提出了行動原則和技術原則。行動原則通過區分政府公共活動的開展方式是否統一來確定負責這項事權的政府的層級；技術原則區別的則是政府開展公共活動的技術要求高低與否及該活動的規模大小。從信息復雜程度出發，樓繼偉（2013）認為包含多元化信息的事務，應由更容易接觸到實際信息的地方政府負責，而較為一般化的信息內容，且需要宏觀把控的事權，由中央進行管理則更優。此外，周波（2008）從對國外相關歷史的分析中得出了事權劃分的法制原則，即構建事權劃分的相關法律體系，以確保政府間事權劃分的相對穩定。

二、我國財政事權劃分中的主要問題

與國外的研究重點在于財政事權劃分的理論依據與原則相比，我國學者則主要圍繞政府間財政事權劃分存在的問題及成因進行了分析。

（一）財政事權劃分缺乏法律依據

國際上政府間財政事權，以及上下級政府間職權關系內容的確定與可能的調整基本都以法律法規為基礎。劉新鳳（2010）指出，目前我國沒有制定對中央和地方事權進行明確規定的法律，即便是有部門主導事權劃分的專門法律，其重點更多停留在經費保障方面。由于缺乏法律規定，周波（2008）認為我國政府間財政事權的劃分及變動主要根據政府的決議或文件確定。一直以來，上下級政府間以從屬關系為主，地方政府在事權劃分中的話語權遠不及中央政府。同時，在利益關系調整中，地方政府始終處于弱勢地位，對中央政府的有效約束的確有心無力（湯火箭、譚博文，2012），結果是上級政府往往站在本級政府的角度上劃分事權，過度下移事權的情況也就難以避免。確定與調整事權的不規范也會給地方政府帶來困擾，一些不負責任的短期行為也可能因此產生 （萬方，2015）。鄭培（2012）進一步指出，如果沒有可依據的劃分法律，則意味著事權的劃分缺乏權威性和約束力，這不僅不利于規范各級政府間的財政事權關系，還可能增加政府間的博弈難度和談判成本。另外，事權劃分基本由上級政府決定改變的方式，在確定地方政府對上級政府負責的同時，也減弱了地方政府對當地民眾需求的反應能力，這對于政府的公信力也將起到不良的影響（李俊生等，2014）。

（二）政府與市場事權邊界不清

所謂政府與市場邊界不清晰是指有些事務該由市場做的卻由政府做了，有些事務本該由政府做的而政府又未做。杜榮勝（2015）認為，雖然市場在資源配置中的重要性在理論上已經確定，但在實際的經濟運行中，我國經濟發展的核心力量仍然是政府，政府與市場的定位仍然模糊，政府的職能轉變始終不徹底，且其實際作用范圍常突破市場失靈領域，對市場活動隨意進行干預或直接主導，而對致力于社會公平等應當履行的職責則重視不夠。因而在政府與市場的關系中，政府在履行事權時，同時存在“越位”和“缺位”并存的問題。寇明鳳（2015）指出，由于長期以來政府對經濟發展的隨意干預，例如直接投資商品流通等競爭性較強的領域、制定針對特定企業的扶持政策等，再加之受到一味追求GDP的政績考核方式的不合理激勵，政府的“越位”行為對市場資源配置作用的發揮產生了不利的影響，在對民間資本產生擠出效應的同時，也增加了政府的支出責任，使企業及行業整體的發展方向變得盲目，這也是導致產能過剩的原因之一。雖然政府在行使事權時的“越位”行為已經帶來了諸多不良后果，但從長期看，無論是政府官員還是民眾，在經濟社會出現矛盾或波動時大多還秉持“政府可以解決一切問題”的定式思維，使得政府繼續在經濟領域承擔過多事權，而在社會公共服務領域卻選擇性地逃避責任，從而造成政府事權的“缺位”問題。盧洪友和張楠（2015）認為政府事權的“缺位”主要體現在政府公共服務職能履行的不到位，尤其是在教育、文化、醫療等基本的公共服務領域，政府的財政投入顯得非常不足。

（三）政府間財政事權界定不清

事權在政府間的縱向劃分中存在的問題，主要是各級政府間的財政事權界定模糊，各級政府因其職能、職責和機構設置高度一致，對管轄上均有涉及的事務“齊抓共管”。一級政府的事權不明確，而需要履行的事權又過多，從而混淆主次（李俊生等，2014）。趙云旗（2015）認為造成政府間財政事權界定不清晰的原因有多種，一是體制上我國地方政府沒有自治權，中央事務需要地方實施，地方事務需要中央支持，從而在事權劃分上難分你我。二是制度上忽視共擔事務以立約等方式規定各自的負責范圍與重點，因而導致眾多公共事權難以劃分清楚。三是主觀上制定與事權劃分相關的法律和方案時只重視財力劃分。在相關研究中，研究者重點關注的也是如何構建財力、財權與事權的關系，而對基礎的政府事權劃分關注不足。四是客觀上與一些混合型的公共產品有關的財政事權本就難以界定。五是改革的設計上，如1994年的分稅制改革對每級政府的財政事權缺乏明確的說明，且這個漏洞至今仍在延續。不少學者認為，政府間事權劃分模糊產生了諸多不良后果。寇明鳳（2015）指出政府間職責同構不僅易造成權力不清、責任不明等問題，且也容易滋生政府間的不良博弈，導致互相擠占或不管不問、無從問責。另外，宋立（2007）還認為，在各級政府事權過多的情況下，很有可能出現政府活動的程序顛倒，管理能力有限的地方政府忽視基本職責，一味追求經濟高速增長等高層次的目標，這在擾亂地方治理的同時，也將阻礙經濟的良好發展。

（四）政府間財政事權的縱向錯配

各級政府間財政事權界定不明晰，缺乏明確的責任細化，導致的一個主要問題就是事權在各級政府間的縱向錯配。鄭培（2012）將事權的錯配劃分為三種形式：一是上級政府過多承擔了本應由地方政府承擔的基礎建設和一些經濟領域的支出責任，例如交通和服務業等，但在一些公共服務領域中卻投入不足；二是地方政府承擔了應由上級政府承擔的一些財政支出，如預備役及民兵訓練支出等；三是事權的層層下壓，如基礎教育、支農支出等事權大多成為市縣兩級政府的責任，加劇其財力緊張的狀況等。賈康和白景明（2002）認為此類問題的產生與我國多層級政府的設計有關，加之職能轉變落實不充分等因素的影響，按照已有的分稅制劃分收入的可行性大大降低，因而難以確保尤其是地方政府在執行事權時有充足財政資金的支持。王東輝（2016）指出，在政府間財政事權劃分本身就存在不清晰問題的基礎上，各級政府除對本級人民代表大會負責外，還要對上一級國家行政機關負責，并服從國務院在政府職能上的總體領導，事實上賦予了上級政府較大的財政支出責任劃分權及變更權，因而上級政府多采用行政命令、出臺政策等方式向下級轉嫁責任，加重了下級政府的財政負擔。宋立（2007）指出，這種事權下放，同時財力并不相適應的結果將導致地方政府的財政收支失衡，在不同程度上阻礙了市及以下級別政府的良性運作，嚴重制約了地方政府履行基本職能的能力，從而影響了地區經濟發展的全面性和可持續性。

（五）財政事權執行不規范

分稅制改革后，為了進一步厘清事權與支出責任關系，在社會和經濟領域推進了一些改革，使得一些領域中的財政事權劃分有了明顯的清晰與完善，可即便如此，在財政事權真正落實的過程中，許多理論上科學的事權劃分卻難以體現在實際的政府工作當中。如中央通過實行宏觀調控職能來平衡經濟總量，統一全國市場，但考慮地方利益之后，地方政府對中央政策的執行不能保障“原汁原味”的現象屢見不鮮，這無疑將使得對中央政府的政策初衷得不到完全的落實；又如稅收立法權與稅政管理權一般集中在中央，但存在地方政府用越權制定減免稅政策、財政返還等方式制造“洼地”，阻礙地區間要素的自由流動，這與中央維護全國統一市場的初衷相悖（樓繼偉，2014）。

三、合理劃分事權的政策建議

針對我國財政事權劃分的現狀與存在的問題，不同學者從不同角度提出了具體的政策建議，概括起來大致有如下幾個方面：

（一）建立完備的財政事權劃分法律體系

為了完善財政事權劃分的相關法律法規，減少相關法規規定上的不明確及因此產生的問題，劉新鳳（2010）認為應加快推進事權劃分的立法進程，真正做到“事權法定”。首先應使法律體系中各類法規“各司其職”，基本法明確規范事權劃分的原則與大致分類，部分法則是對事權的大致分類加以細化，并明確各級政府財政事權的權限。具體到對各種法律的修改與修訂，寇鐵軍、周波（2008）認為應從修改《憲法》《國務院組織法》與《地方各級人民代表大會和人民政府組織法》等基本的法律開始，逐步確定我國政府間事權財權劃分的憲法基礎，使得各級政府的職責權限與事權范圍在基本法這一層次上得以辨明。同時建議制定《中央與地方關系法》，以最為權威的方式將政府間事權的劃分及一系列相關內容加以確認，從而在保障中央權威的同時，減弱政府間權力關系變動的隨意性。不過，寇明鳳（2015）強調在推進法制化進程之前，應確保政府與市場的分工明確，即可以明確認定哪些政府活動是越位的，哪些是缺位的，特定的事權應由哪一級政府負責。此外，由于法制化是在總結成熟經驗基礎上事后形成的，省以下政府事權更為復雜，其劃分不應急于立法固化，而是應先在制度層面上確定下來，在實際工作中形成成熟的經驗后上升至立法層面。經過實際檢驗后的事權劃分對地方政府而言更具針對性與科學性。

（二）合理界定政府與市場的邊界

對于在政府與市場之間如何界定各自的管理范圍，從而確定政府的事權內容，白景明（2015）認為正如黨的十八屆三中全會《決定》中提出的，市場的作用主要圍繞要素流動與資源配置，而政府的影響應限定在公共領域的管理和市場環境的維護等方面。所以政府應干預的不是市場機制能夠確保生產要素積極性等領域，而是市場失靈或市場機制鞭長莫及之處。與此同時，還應警惕政府過度利用審批權力發生政府失靈的情況。在此基礎上，李俊生等（2014）強調了對政府生產性職能和服務型職能進行界定的重要性，因為我國的財政體制現狀是給予了地方政府過多的生產性職能，在一定程度上激勵了政府替代市場去過度干預市場資源配置的行為；同時由于政府服務性職能履行的不足，應在劃分政府事權時加強對居民公共服務事業的投入與績效考核。此外，劉明慧和安然（2015）指出，各類經濟主體應在公共物品的供給中發揮各自的優勢，通過多元化的供給盡可能滿足公眾對不同類型與層次的公共物品的需求，同時也有利于發揮社會和市場的服務性生產效率優勢。

（三）明確界定政府間財政事權

至于財政事權劃分中各級政府間的 “職責同構”，不分主次地處理同一類事務的問題，宋立（2007）認為應從基本的事權開始細致地劃分，即使不能在政府間將一類事權完全分離開，對政府有效提供公共產品與服務也能夠起到指導與促進作用；同時應減少財政事權的交叉重疊，這將使各級政府履行責任時更加有的放矢，對明確責任、提高服務效率與質量也能夠產生積極影響。對于各級政府需要履行的財政事權過多，可能導致混淆主次的問題，樓繼偉（2014）認為，各級政府負責事權的重點應加以明確：中央政府集中于宏觀事務的管理及制度的設定，同時配置必要的執法權；省級政府應在區域內公共服務的提供上強化統籌與管理作用；市縣級政府則更多地需要在直面現實問題時做合理有效的處理。在此基礎上需同時推進重要事權的強化、中央與地方間事權的明確、規范相應的支出責任等事務的進程。另外，為使政府間財政事權的界定更加清晰，白景明（2015）進一步指出，應遵循自上而下的順序，首先調整中央與地方的事權劃分，采用“中央有限列舉、剩余歸屬地方”的方式，首先確定廣泛達成共識的中央政府的職責范圍，之后將與全省建設與發展相關的事務集中至省級，直接面向基層、由基層管理更加有效的事項則交與市縣級政府，明晰的事權劃分將促進各級政府職能優勢和積極性的發揮。

（四）規范政府間權責關系

目前，針對政府間因隨意轉嫁和下壓等方式導致的權責關系不對等問題，首先要做的就是使事權回歸到應對其負責的特定級別的政府，即通過使地方政府承擔的中央事權全部集中到中央，同時中央承擔的地方政府的責任完全劃給地方政府，使得各級政府按照明確的職能和事權履行責任，不存在模糊地帶，沒有轉嫁推卸的可能（趙云旗，2015）。關于事權層層下壓，加重地方政府負擔的問題，應先為以縣級為主的地方政府“減負”，同時賦予省級政府與其財力相適應的權力與責任，這在發揮省級政府潛在價值的同時，也有利于優化事權與財力相適應的事權分配格局（宋立，2007）。對于教育等需要各級政府共擔的基礎性公共服務，由于我國政府間的職責同構和公共品的共同提供模式，因而需要對履行共同職責的事權作出約束性規定，在確定各級政府職責范圍的前提下，制定規范的權責劃分規則，并確定合理的支出分擔比例，從而保障基本公共服務的穩定提供。而對于委托或轉移的職責來說，上級政府在將其轉移給下級政府前，應對地方是否有能力履行該類職責進行科學評估，同時也要加強上級政府提供公共服務的兜底責任，從而避免事權與支出責任的隨意變動，增強事權劃分的透明性（劉明慧、安然，2015）。

四、總結性評述

自1994年分稅制改革以來，我國學者對如何使財政事權劃分更為合理進行了多層次、多角度的研究，追溯該問題的理論依據，則需梳理傳統西方財政分權理論，例如“用腳投票”、奧茲的分權定理和“偏好誤識”等，并從中歸納出受益、信息優勢、行動和技術等事權劃分應該遵循的原則。然而，反觀我國的事權劃分現狀，首先是與規定事權劃分有關的法律層次大多較低，對中央政府隨意調整地方事權的約束不夠，故對政府間實際的事權履行很難起到應有的指導作用。其次是在政府職能定位不明的前提下，政府在對市場管轄領域隨意介入的同時，對公共服務職能的履行卻非常不到位，從而使政府與市場的界限顯得模糊，這不利于市場發揮其在特定領域的主導作用。在以上兩點因素的影響下，政府間的財政事權界定更加問題重重：因為政府間財政事權結構雷同，各級政府未能厘清自身事權責任的主次；上級政府有更多的話語權與決定權，且對地方政府的事權與履責能力是否相符考慮不充分，因而在干預地方政府事權的同時，隨意進行不合理的事權下放，導致地方政府負擔過重，同時也加劇了事權劃分的縱向不平衡。為合理有效地解決這些問題，應從完善事權劃分的法律體系、明晰政府與市場的職能邊界、規范財政事權分配結構及平衡政府間權責關系等方面改進我國財政事權在各級政府間的分配情況。

已有文獻對政府間財政事權劃分問題的來龍去脈進行了較為豐富的研究，不過，在對這些文獻進行整理與總結后，本文仍發現還存在諸多亟需更深入研究的問題：

一是已有研究大致從前文中給出的五個方面說明了目前我國政府間事權劃分中存在的不足之處，并據此提出了改進財政事權劃分現狀的建議，但很少涉及到針對具體事務的詳細探討。例如很多文章中都談到了政府在教育等基本公共服務領域的“缺位”，在建議中也提到了各級政府應合理分擔教育這一事項的責任履行。然而，教育問題比較復雜，包括學前教育、義務教育、高中教育、高等教育等多種不可一概而論的類別，具體到每一級次的教育事權又可以細分為諸如規劃、行政管理、業務指導、經費管理等多種事權。要在政府間合理配置事權，就必須對事權進行科學分類。事權科學分類是今后這一領域亟需研究的重點內容。

二是基于我國國情的事權劃分原則問題。由于政府間事權劃分受到一個國家政治、歷史與文化等諸多因素的影響，同時市場經濟在國家之間，甚至是同一國家不同時期的形式與特點都不盡相同，所以各國政府事權的劃分以本國的國情為主要依據就顯得尤為重要，從而能夠最大程度上適應本國的需求。已有研究在說明我國事權劃分的原則時大多借鑒西方的財政分權理論，以及基于國外事權劃分實際情況提出的原則，而基于我國國情和針對我國財政事權劃分原則和依據的理論研究明顯不足。

三是如何處理好我國事權劃分的“條條與塊塊”的關系問題。已有研究提出事權劃分的思路和方案設計大多是以“條條”為主，即針對某一類公共事務，由中央負責該類事務的部委制定事權劃分的方案，然后將其方案下達到省廳，再由省廳下達到市縣局落實。這種以部門為主而不是以一級政府為主進行事權劃分的方案設計，部門基于自身利益考慮，其設計的改革方案不僅不科學，且往往與財政體制、財力等脫節。事權劃分究竟是以“條條”為主還是“塊塊”為主，抑或是“條塊結合”，這也是需要今后更深入研究的另一個重要方面。

四是在研究方法上，國外學者在對財政分權的研究中大量引入了財政聯邦理論、經濟學、公共選擇理論等，同時采用了現代經濟分析方法，研究中實證分析與規范分析結合，定量分析與定性分析并用。相比之下，我國學者對該類問題的研究大多為描述性的，缺乏整合各種結論的理論分析框架。

基于已有研究的不足，今后有關這一問題的研究應在以下幾方面有所改進：一是根據我國市場經濟的培育程度，初步弄清楚哪些事權政府應該退出，哪些事權應該逐步被納入政府事權范圍之內，進而尋求政府與市場間職責分配的合理方式，如學前教育以前基本靠市場提供，但隨著社會經濟發展，學前教育公益性的性質凸顯，公眾訴求比較強烈，學前教育理應納入政府的事權。由于學前教育基礎薄弱，政府財力有限，現階段完全免費不現實，這就需要在政府與市場提供之間找到一個平衡點。二是急需通過深入研究，尋找科學合理的政府事權分類方法，尤其是涉及每一類事權，如教育、醫療衛生、環保、交通等，要明確這些公共事務究竟存在哪些具體事權。三是在遵循分稅制國家事權劃分一般原則的前提下，研究提出與我國國情相適應的事權劃分原則體系，并將其上升至法律高度，以此作為我國政府間財政事權劃分的依據。四是在對政府事權合理分類的基礎上，縱向上，厘清中央專有、地方專有及中央與地方共享事權，并注意中央委托地方事權中支出責任的具體履行，從而有助于各級政府的財力、信息等優勢得到充分發揮，最大限度地保證公共產品與服務提供的公正與高效。橫向上，在交叉事權較多的同級政府各部門間，從實際情況出發，將涉農、林業、扶貧等需要合作完成事項的責任與事權劃分合理化。五是在具體事權劃分的方案設計上，要將過去“以條條為主”的方案設計思路改變為“以塊塊為主”，即事權劃分應“一級政府對應一級政府”，這有助于解決同級部門間事權交叉重疊和專項資金整合的問題。另外，還需改進研究方法，在總結已有研究的基礎上形成科學的理論分析框架，加深事權劃分問題研究的深度，從而為我國政府與市場、政府間以及同級政府部門間財政事權劃分改革提供強有力的理論支撐。

（作者單位：中南財經政法大學財政稅務學院）

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（本欄目責任編輯：尹情）