“財政監督常用法律法規的理解與適用”之十七《中華人民共和國行政訴訟法》部分法律條文的理解與適用（三）

●陳淵鑫

監督廣角

“財政監督常用法律法規的理解與適用”之十七《中華人民共和國行政訴訟法》部分法律條文的理解與適用（三）

●陳淵鑫

十五、被告延期提供證據和補充證據

法律條文：

第三十六條 被告在作出行政行為時已經收集了證據，但因不可抗力等正當事由不能提供的，經人民法院準許，可以延期提供。

原告或者第三人提出了其在行政處理程序中沒有提出的理由或者證據的，經人民法院準許，被告可以補充證據。

重點內容解讀：

本條是關于被告延期提供證據和補充證據的規定。

（一）延期提供證據

一般情況下，被告都能在15日的舉證期限內提交證據；如果被告逾期提供證據，視為被訴行政行為沒有相應的證據。但是特殊情況下，被告可以延期提供證據。被告延期提供證據，必須具備下列條件：一是行政機關延期提供證據應當經人民法院準許。被告應當在法定的舉證期限內舉證，因此，延期舉證要受到嚴格的限制。為了防止被告無正當理由延期舉證，或者以延期舉證為名，行非法調取證據之實，被告延期舉證必須經人民法院準許。二是行政機關在作出行政行為時已經收集了證據。根據“先取證，后裁決”的原則，行政機關應當依法定程序在作出行政行為的過程中收集證據；不按法定程序收集的證據，應視為被訴行政行為沒有相應的證據，而不能申請延期提供證據。三是行政機關是因不可抗力等正當事由不能提供的證據。所謂的不可抗力，是指不能預見、不能避免和不能克服的客觀情況，如戰爭、地震、臺風、水災等。

（二）補充證據

補充證據，是指被告在法定舉證期限提交證據以后進一步提供證據的行為。根據“先取證，后裁決”的原則，在訴訟過程中，被告及其訴訟代理人一般不得向原告、第三人和證人收集證據。因此，被告補充證據必須符合下列的要求：一是必須經人民法院準許。其主要是排除被告補充證據的隨意性。二是原告或者第三人提出了其在行政處理程序中沒有提出的理由或者證據的情形。補充證據非因行政機關的過錯，而是因為原告或者第三人提出了新的理由或者證據。三是在一定的期限內進行補充證據，如果人民法院指定時限的，應當在人民法院指定時限內提供補充證據；如果在人民法院沒有指定時限的情況下，一般應當在一審庭審法庭辯論結束前提出補充證據。

十六、原告提供證據

法律條文：

第三十七條 原告可以提供證明行政行為違法的證據。原告提供的證據不成立的，不免除被告的舉證責任。

重點內容解讀：

本條是關于原告可以提供證明行政行為違法的證據的規定。

根據“先取證，后裁決”的原則，被告對作出的行政行為負有舉證責任，應當提供作出該行政行為的證據和所依據的規范性文件。因此，證明行政行為合法的舉證責任由被告承擔。對于原告來說，沒有對行政行為進行舉證的責任。但是原告為了維護自身的合法權益，可以自愿提供相關證據，進一步證明行政行為的違法性，促使法院作出對自身有利的裁決。

值得注意的是，原告沒有提供證明行政行為違法的證據的責任，其提出相關證據完全是出于自愿。因此，即使原告提供的證據證明被訴行政行為違法不成立，也不能免除被告對被訴行政行為合法性的舉證責任。被告如不提供或者無正當理由逾期提供其作出行政行為的證據時，仍將視為沒有相應證據，要承擔不利的法律后果。

十七、行政復議與行政訴訟的銜接

法律條文：

第四十四條 對屬于人民法院受案范圍的行政案件，公民、法人或者其他組織可以先向行政機關申請復議，對復議決定不服的，再向人民法院提起訴訟；也可以直接向人民法院提起訴訟。

法律、法規規定應當先向行政機關申請復議，對復議決定不服再向人民法院提起訴訟的，依照法律、法規的規定。

重點內容解讀：

本條是關于行政復議與行政訴訟關系的規定。

對于行政相對人而言，行政復議和行政訴訟都是一種救濟機制，都可以通過撤銷或者改變原行政行為等方式來維護自身合法權益。同時，按照司法最終原則，除特殊情況外，經過復議的案件都可以提起訴訟。因此，在行政訴訟法中必須要正確處理行政復議和行政訴訟之間的關系。

本條確立了“當事人選擇為原則，行政復議前置為例外”的規則來處理行政復議與行政訴訟之間的關系。即除法律、法規另有規定外，當事人對行政行為不服，既可以先提起行政復議，對復議決定不服時，再繼續向人民法院提起行政訴訟；也可以直接向人民法院提起行政訴訟，而不必以行政復議為前置程序。目前，常見的復議前置主要包括以下四個方面：一是《行政復議法》第30條第1款要求，公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為侵犯其已經依法取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的，應當先申請行政復議；對行政復議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟。二是《稅收征收管理法》第88條規定，納稅人、扣繳義務人、納稅擔保人同稅務機關在納稅上發生爭議時，必須先依照稅務機關的納稅決定繳納或者解繳稅款及滯納金或者提供相應的擔保，然后可以依法申請行政復議；對行政復議決定不服的，可以依法向人民法院起訴。三是《反壟斷法》第53條規定，對反壟斷執法機構依據該法第28條、第29條作出的決定不服的，可以先依法申請行政復議；對行政復議決定不服的，可以依法提起行政訴訟。四是《價格違法行為行政處罰規定》第20條規定，經營者對政府價格主管部門作出的處罰決定不服的，應當先依法申請行政復議；對行政復議決定不服的，可以依法向人民法院提起訴訟。

十八、經行政復議的起訴期限

法律條文：

第四十五條 公民、法人或者其他組織不服復議決定的，可以在收到復議決定書之日起十五日內向人民法院提起訴訟。復議機關逾期不作決定的，申請人可以在復議期滿之日起十五日內向人民法院提起訴訟。法律另有規定的除外。

重點內容解讀：

本條是關于經行政復議的起訴期限的規定。

（一）行政復議決定

行政復議決定是行政復議機關受理行政復議申請后，經審查作出的處理決定。依照《行政復議法》的規定，行政復議機關負責法制工作的機構應當對被申請人作出的行政行為進行審查，提出意見，經行政復議機關的負責人同意或者集體討論通過后，作出行政復議決定。行政復議決定主要包括七種形式：維持決定、變更決定、履行決定、撤銷決定、駁回申請的決定、確認違法的決定以及賠償決定。上述七種復議決定都對當事人產生了直接的法律效力的影響，因此行政相對人自收到復議決定15日內，可以向人民法院提起行政訴訟。

（二）復議期間

本條規定，復議機關逾期不作決定的，申請人可以在復議期滿之日起十五日內向人民法院提起訴訟。對于是否“逾期”，需要結合行政復議法規定的復議期間來認定。《行政復議法》第31條規定，行政復議機關應當自受理申請之日起60日內作出行政復議決定；但是法律規定的行政復議期限少于60日的除外。情況復雜，不能在規定期限內作出行政復議決定的，經行政復議機關的負責人批準，可以適當延長，并告知申請人和被申請人；但是延長期限最多不超過30日。

十九、直接向法院提起訴訟的期限

法律條文：

第四十六條 公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應當自知道或者應當知道作出行政行為之日起六個月內提出。法律另有規定的除外。

因不動產提起訴訟的案件自行政行為作出之日起超過二十年，其他案件自行政行為作出之日起超過五年提起訴訟的，人民法院不予受理。

重點內容解讀：

本條是關于當事人直接向法院提起訴訟一般期限的規定。

起訴期限是當事人向法院提起訴訟，并獲法院受理的期間，是起訴條件之一。起訴如無正當事由超過起訴期限，當事人則喪失訴權，法院將不再受理。確定起訴期限的目的是督促當事人及時啟動權利救濟程序，避免行政法律關系長期處于不確定狀態。

（一）直接起訴的起訴期限

與1989年《行政訴訟法》相比，新《行政訴訟法》將起訴期限由原來的3個月延長為6個月，給予行政相對人更多的考慮和準備起訴的時間，從而更加有利于對行政相對人合法權益的保護。6個月的起算點是“自知道或者應當知道作出行政行為之日”，這一規定是對1989年《行政訴訟法》規定的“知道作出具體行政行為之日”的完善。一般情況下，行政機關作出有相應的文書，完成送達程序，就屬于“知道”或者“應當知道”。特殊情況下，需要結合常理和相關證據作出具體認定。相對于6個月的一般起訴期限，本條還規定特殊起訴期限，即“法律另有規定的除外”。如對專利復審委員會宣告專利權無效或者維持專利權的決定不服的，起訴的期限是3個月；當事人對有關人民政府土地所有權或使用權的處理決定不服的，起訴的期限是30日；當事人對水污染行政處罰決定不服的，起訴的期限是15日。

（二）最長訴訟保護期限

最長訴訟保護期限，是指公民、法人或其他組織不知道行政機關作出行政行為內容時的起訴期限。正常情況下，行政機關作出行政行為，應當告知相對人行政行為的內容。但實踐中也有不少案件，由于行政機關作出行政行為時沒有告知相對人及利害關系人以及其他方面的原因，導致相對人及利害關系人遲遲不知道已作出行政行為。因此，有必要針對此作出特別規定。本條明確，因不動產提起訴訟的案件自行政行為作出之日起超過20年，其他案件自行政行為作出之日起超過5年提起訴訟的，人民法院不予受理。值得注意的是，這里20年、5年的計算是從 “行政行為作出之日”起，而不是“知道作出具體行政行為之日”。

二十、行政規范性文件的附帶審查

法律條文：

第五十三條 公民、法人或者其他組織認為行政行為所依據的國務院部門和地方人民政府及其部門制定的規范性文件不合法，在對行政行為提起訴訟時，可以一并請求對該規范性文件進行審查。

前款規定的規范性文件不含規章。

重點內容解讀：

本條是關于對有關行政規范性文件進行附帶審查的規定。

行政規范性文件，是指國家行政機關為執行法律、法規和規章，對社會實施管理，依法定權限和法定程序發布的規范公民、法人和其他組織行為的具有普遍約束力的政令。行政機關制定的具有普遍約束力的規定的范圍很廣，包括國務院制定的行政法規、規章以及規章以下規范性文件。由于制定行政法規、規章屬于行政立法行為，其受全國人大或國務院的監督，因此，納入復議審查的只是規章以下的規范性文件，如國務院部門的規定，縣級以上地方各級人民政府及其工作部門的規定，鄉、鎮人民政府的規定。值得注意的是，各級財政部門所制定的以財政管理為目的的“通知”、“辦法”、“意見”等都屬于此類規范性文件。

對行政規范性文件本身并不能直接提起行政訴訟。即只有行政規范性文件適用于具體的行政相對人時，行政相對人才可以提起附帶性審查。人民法院對行政規范性文件僅實行合法性審查。合法性審查主要審查四個方面的內容：一是行政規范性文件的制定主體是否合格；二是行政規范性文件的制定程序是否合法；三是行政規范性文件是否違反了 “法律優先原則”；四是行政規范性文件是否違反了 “法律保留原則”。

在合法性審查后，人民法院如果認定行政規范性文件合法的，其可以作為認定被訴行政行為合法的依據；如果認定行政規范性文件不合法的，其無權撤銷或者修改該規范性文件，只能選擇將其不作為認定行政行為合法的依據，并可以向制定機關發司法建議，提出處理的建議以供制定機關考慮和采納。

二十一、訴訟不停止執行原則

法律條文：

第五十六條 訴訟期間，不停止行政行為的執行。但有下列情形之一的，裁定停止執行：

（一）被告認為需要停止執行的；

（二）原告或者利害關系人申請停止執行，人民法院認為該行政行為的執行會造成難以彌補的損失，并且停止執行不損害國家利益、社會公共利益的；

借了警察崗亭的路費之后，怎么歸還？他說：“到東京警視廳范圍內的任何一個崗亭和警察署都可以歸還。在外地的話，可以通過郵局現金郵寄。”

（三）人民法院認為該行政行為的執行會給國家利益、社會公共利益造成重大損害的；

（四）法律、法規規定停止執行的。

當事人對停止執行或者不停止執行的裁定不服的，可以申請復議一次。

重點內容解讀：

本條是關于訴訟不停止執行原則的規定。

在行政訴訟中，當事人爭議的行政行為不因原告提起訴訟而停止執行，這是由國家行政管理的特殊性決定的，行政行為具有可執行力亦是行政行為的重要屬性之一。行政行為是依據行政權力而作出的，具有國家權威性。行政機關作出的行政行為是代表政府為了維護國家和社會的公共利益而行使的，其權威性要求被尊重、被承認和執行。如果當事人一起訴，在還沒有確定其違法的情形下就停止執行，法律秩序就會處于不穩定狀態，影響行政管理的有效進行，國家和社會公共利益也難以得到保障。因此，公民、法人或其他組織提起訴訟后，一般說來不能停止行政行為的執行。

（一）訴訟不停止執行原則的例外情形

2、原告或者利害關系人申請停止執行，人民法院認為該行政行為的執行會造成難以彌補的損失，并且停止執行不損害國家利益、社會公共利益的情形。為了平衡原告利益與國家利益、社會公共利益，法律賦予人民法院對原告或者利害關系人申請停止執行進行審查的權力。人民法院裁定停止執行行政行為必須符合下列條件：一是必須基于原告主動提出申請；二是必須是該行政行為的執行會造成難以彌補的損失；三是停止執行該具體行政行為不會損害社會公共利益。

3、人民法院認為該行政行為的執行會給國家利益、社會公共利益造成重大損害的情形。在某些特殊情況下，原告沒有申請或者無法申請，為了保障訴訟的順利進行，維護國家利益、社會公共利益，本條明確，應當允許法院在必要時依職權裁定停止執行。

4、法律、法規規定停止執行的情形。當法律、法規規定當事人在起訴或在某些條件下具有停止執行具體行政行為效力時，應該停止執行。如《治安管理處罰法》第107條規定，被處罰人不服行政拘留處罰決定申請行政復議、提起行政訴訟的，可以向公安機關提出暫緩執行行政拘留的申請。公安機關認為暫緩執行行政拘留不致發生社會危險的，由被處罰人或者其近親屬提出符合該法第 108條規定條件的擔保人，或者按每日行政拘留二百元的標準交納保證金，行政拘留的處罰決定暫緩執行。

（二）當事人對停止執行或者不停止執行的裁定不服的救濟

申請停止執行是當事人在行政訴訟中的一項重要的程序權利，能夠通過臨時性救濟避免造成不可彌補的損失，往往關系到勝訴以后能否順利實現其實體權利。為了保障當事人申請停止執行的權利，新法規定當事人對停止執行或者不停止執行的裁定不服的，可以申請復議一次。

二十二、行政訴訟調解

法律條文：

第六十條 人民法院審理行政案件，不適用調解。但是，行政賠償、補償以及行政機關行使法律、法規規定的自由裁量權的案件可以調解。

調解應當遵循自愿、合法原則，不得損害國家利益、社會公共利益和他人合法權益。

重點內容解讀：

本條是關于行政訴訟調解的規定。

所謂的行政訴訟調解是指當事人在人民法院的主持下，自愿達成協議，解決糾紛的行為。

在審查行政機關所作的行政行為是否合法的問題上，對合法的行政行為，法院應當駁回原告訴訟請求；對違法的行政行為，法院應當予以撤銷，而不能進行調解，更不能以調解作為結案方式。這是因為行政機關作出行政行為是法律賦予的權力，是代表國家行使職權。因此，作為被告的行政機關應當依法行政，不能隨意處分行政權力。但行政訴訟案件中如果涉及行政賠償、行政補償以及行政機關行使自由裁量權的情形，則可以適用調解。

（一）行政賠償案件

行政賠償是指行政機關違法行使職權，侵犯相對人合法權益造成損害時，由國家承擔的一種賠償責任。行政賠償作為國家賠償的種類之一，雖然有法定的計算標準，但并不妨礙賠償義務機關與賠償請求人之間就賠償方式等進行協商、調解。早在2010年，《國家賠償法》修改時也增加規定，賠償義務機關作出賠償決定，應當充分聽取賠償請求人的意見，并可以與賠償請求人就賠償方式、賠償項目和賠償數額進行協商。這一規定從法律上明確了行政機關對行政賠償有一定的裁量權，為行政訴訟中的調解提供了法律基礎。

（二）行政補償案件

行政補償是指行政機關在管理公共事務過程中，因合法的行政行為給公民、法人或其他組織的合法權益造成損失時，依法由國家補償。我國《憲法》第13條第3款規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償。”而實踐中，由于很多地方征收、征用的補償標準過低，被征收人或被征用人難以接受，造成很多嚴重的沖突與糾紛。而本條可以適用調解的規定，為通過行政訴訟來合理解決征收、征用補償問題開辟了可行的途徑。

（三）行政機關行使法律、法規規定的自由裁量權的案件

行政賠償、補償以外的其他行政案件中，行政機關也存在行使裁量權的情況。如在行政處罰案件中，行政機關可以在相關實體法規定的罰款幅度內選擇自己認為是適當的數額作出罰款決定，這屬于行政機關的裁量權。當然，行政機關的裁量權也不得濫用，不得徇私舞弊，畸輕畸重。在依法行使裁量權的范圍內和人民法院的主持和監督下，行政機關可以與相對人達成調解協議。

值得注意的是，人民法院主持調解必須遵循自愿、合法原則，不得損害國家利益、社會公共利益和他人合法權益。自愿原則包括程序和實體兩個方面。在程序方面，當事人有權決定是否調解、有權選擇調解開始時間、有權選擇調解方式。在實體方面，調解達成的協議內容必須反映雙方當事人的真實意思；對有關實體權利進行處分，必須雙方自愿，不能強迫。合法原則是指人民法院和雙方當事人的調解活動及其協議內容，必須符合法律規定。一是人民法院主持雙方當事人進行調解活動，必須按照法律、法規規定的程序進行。二是當事人雙方達成的協議內容，不得違反法律、法規的規定，不得損害國家利益、社會公共利益和他人合法權益。

二十三、行政案件審理依據

法律條文：

第六十三條 人民法院審理行政案件，以法律和行政法規、地方性法規為依據。地方性法規適用于本行政區域內發生的行政案件。

人民法院審理民族自治地方的行政案件，并以該民族自治地方的自治條例和單行條例為依據。

人民法院審理行政案件，參照規章。

重點內容解讀：

本條是關于人民法院審理行政案件的依據的規定。

行政訴訟的基本原則是審查具體行政行為的合法性，而合法性審查原則要求在對具體行政行為進行審查時，必須有明確的規范標準。這種規范標準即是人民法院審理行政案件的依據。根據本條規定，人民法院審理行政案件的法律依據主要包括：

（一）法律

根據本條的規定，法律是人民法院審理行政案件的依據。這里所稱的法律是狹義的，僅指由全國人民代表大會及其常務委員會制定并頒布的規范性文件。

（二）行政法規

行政法規是國務院在其職權范圍內依照法定程序制定的具有法律效力的規范性文件，是國務院管理全國各類行政事務的重要形式，是行政法的淵源之一。它由國務院制定，其他機關所制定的規范性文件不屬于行政法規。

（三）自治條例和單行條例

根據本條的規定，民族自治地方制定的自治條例和單行條例也屬于人民法院審理行政案件的法律適用的依據。自治條例是民族自治地方（自治區、自治州、自治縣）的人民代表大會根據憲法和民族區域自治法的授權，依照當地民族的政治、經濟和文化的特點制定的關于自治地方基本組織與制度的基本法規，自治區的自治條例要報全國人大常委會批準才能生效。單行條例是民族自治地方的人民代表大會根據憲法和民族區域自治法的授權，依照當地的政治、經濟和文化的特點所制定的在本行政區域內實施的規范性文件，其與自治條例相區別的一點是，它只是針對本自治地方的某一方面的具體問題而制定，因而同一民族自治地方可以同時存在多個生效的單行條例。其制定程序及效力與自治條例相同。自治條例、單行條例僅適用于民族自治地區。

（四）規章

規章，是指國務院各部、各委員會，省、自治區、直轄市人民政府，省、自治區人民政府所在地的市及國務院批準的較大的市的人民政府根據法律和國務院的行政法規、決定、命令，在本部門的權限內所制定的普遍適用于本部門或某一方面行政管理工作的規范性文件。人民法院審理行政案件，參照行政規章。“參照”的基本含義可以從兩個方面加以解釋：一是可以將規章的規定作為依據；二是也可以“靈活處理”，不作為依據。“參照”與“依據”不同，依據是指人民法院審理行政案件時，必須適用該規范，不能拒絕適用；參照則是在某些情況下可以適用，在某些情況下也可以不予適用。由此可見，如果行政機關的具體行政行為是根據符合法律和行政法規的規章作出的，人民法院就應適用該規章，判決維持原具體行政行為；如果行政機關的具體行政行為不是依據符合法律、行政法規原則精神的規章作出的，人民法院就可以不適用該規章，判決撤銷原具體行政行為。

（作者系曲阜師范大學法學院教師、武漢大學法學院法學博士，曾在山東省日照市財政局監督科、財政部監督檢查局、中央治理“小金庫”工作領導小組辦公室工作或借調）