財政檢查工作底稿編制案例解析

●鄒 丹

財政檢查工作底稿編制案例解析

●鄒 丹

財政檢查工作底稿編制是財政監督檢查工作的基石，工作底稿編制是否規范、是否準確，將直接影響檢查結論的形成，對監督檢查的成果和質量起到至關重要的作用，直接影響財政監督檢查的安全與風險。本文以案例的形式對財政檢查工作底稿編制實務中容易出現的格式不規范、摘要部分表述不清晰等問題進行了梳理分析，并在此基礎上提出了進一步規范財政檢查工作底稿編制的意見建議，供實務工作者參考。

財政監督 工作底稿 案例解析 規范 對策

一、規范財政檢查工作底稿編制至關重要

（一）財政檢查工作底稿編制是依法行政、依法監督的客觀要求

財政部門依據財經法規和職責要求，實施財政監督檢查。首先，要想保證依法、依規行政，就要求執法人員必須依照法定的程序和內容實施監督檢查。要將依法行政的步驟、依法監督的方式方法形成書面記錄；要把搜集檢查證據的時間、地點名稱及內容等以編制財政檢查工作底稿這種法定的形式記錄下來。只有這樣才能與監督檢查證據、征求意見函、檢查結論等形成合力，編織成一道嚴密的、規范執法行為的控制防線，才能確保財政監督檢查依法依規。其次，財政監督檢查的成果最終要體現為財政處理處罰決定等法制文書。只有在執法行為規范、檢查工作底稿事項記錄規范的基礎上，才能形成規范的、具有法律效應的處理處罰決定等法制文書，才能真實體現財政執法的成果，保障依法行政、依法監督的貫徹落實。

（二）財政檢查工作底稿編制是規避執法風險的有效手段

財政監督檢查本身是一種執法行為，存在一定的執法風險。從近幾年財政執法情況看，財政執法風險的確存在，執法糾紛、行政復議（或訴訟）不同程度發生。《中華人民共和國行政復議法》第二十二至二十四條指出：行政復議原則上采取書面審查的辦法。被申請人應當在規定時間內提出書面答復并提交當初作出具體行政行為的證據、依據和其他有關材料。在行政復議過程中，被申請人不得自行向申請人和其他有關組織或者個人收集證據。由此可見，財政檢查工作底稿是行政復議過程中監督檢查機構可提供的重要書面資料之一。一份完整、規范、準確的財政檢查工作底稿是檢查人員對被查事項進行檢查核實后，對獲取的檢查證據進行科學概括、邏輯分析、推理和準確判斷的結果。它既是對檢查證據的闡述，更是反映和證明檢查事項情況、支持檢查結論，印證被查單位存在問題的重要檢查檔案材料，其質量高低，直接影響到行政復議 （或訴訟）的成敗。

（三）財政檢查工作底稿編制是財政檢查執法人員認真履職的立足點,更是檢查組長把握檢查質量的支撐點

從某種意義上說，財政檢查工作底稿形成于整個檢查過程，更反映了檢查工作的全過程。根據其編制質量便可判斷檢查工作人員在檢查操作過程中是否認真履職。同時，檢查組長要想在檢查過程中正確把握檢查方向、調度檢查進度、抓住檢查重點、圓滿完成檢查任務，其抓手一是審核財政檢查工作底稿編制質量，審核重點檢查事項是否查深、查透、查全，是否符合檢查目標要求。二是綜合分析財政檢查工作底稿，并以工作底稿為依托撰寫檢查報告。通過匯總分析，全面、精簡地反映檢查發現的問題。

二、案例解析

財政檢查工作底稿編制的基本要求主要可以歸結為兩點：一是形式上應做到格式規范、標識統一、要素齊全、記錄清晰。二是內容上應做到資料翔實全面、語言繁簡得當、論據重點突出、結論清晰明確。在實際工作中，受檢查時間、任務量等因素影響，財政檢查工作底稿編制仍存在一些問題和不足，突出表現在底稿格式、底稿簽署、底稿附件和底稿內容等方面。

（一）財政檢查工作底稿格式、簽署方面

1、財政檢查工作底稿格式不規范

〔案例1〕2016年某債務審核檢查工作底稿“被檢查人員簽署意見”欄，被檢查人簽署日期為“2016年2月24日”；檢查組編制人、復核人簽署日期為“2016年2月25日”。

案例解析：上述案例存在檢查組編制人、復核人簽名和日期不合規，導致財政檢查工作底稿格式不規范的問題。根據《財政檢查工作底稿規則》第十三條“財政檢查工作底稿應由檢查組組長或其指定的復核人復核并簽名，在確定其事實清楚、證據確鑿、表述準確、附件完整之后，交被檢查人簽署意見。”案例中所涉及的“被查單位簽署日期”和“檢查組編制人、復核人簽署日期”存在邏輯錯誤。按照檢查程序，被查單位簽署日期應在檢查組編制人、復核人簽署日期之后。究其原因，主要是檢查工作人員在實際操作中，采用電子模板輸入檢查工作底稿，只在原模板基礎上重新輸入檢查違規事項，而制單人、復核人以及時間未做相應修改導致。

《財政檢查工作底稿規則》公布了財政檢查工作底稿樣式、主要內容等，并對每項內容的填寫、編制標準都做出了明確的規定。檢查人員應逐一對照相關要求編制財政檢查工作底稿，杜絕財政檢查工作底稿不編號、不填寫頁碼，無檢查組編制人、復核人簽名和日期以及簽名、日期不合規等問題，保障財政檢查工作底稿編制格式規范、內容有效。

2、被檢查人簽署意見不規范

〔案例2〕2015年對某單位財務收支情況專項檢查中發現該單位2015年1至5月為職工發放加班費。底稿被檢查人員簽署意見欄，被查單位填寫“加班費是根據《XX市XX》文件發放，屬正常支出，不屬于違規發放津補貼”。

案例解析：上述案例存在被檢查人簽署意見不合規問題。案例涉及的底稿在“被查單位簽署意見”欄中，被檢查單位未簽署“情況屬實”字樣，而是對檢查事項進行了一系列說明。這些說明性文字，解釋了產生問題的原因、背景，并對底稿反映情況予以否定。《財政檢查工作底稿規則》所附財政檢查工作底稿（樣式）備注中明確要求：“被檢查人簽署意見時，應當對認定檢查工作底稿摘錄的事項是否屬實進行確認，如屬實，簽‘情況屬實’；如有不同意見，應說明理由，并附相關證明材料。”在實際操工作中，部分財政檢查工作底稿簽署意見時，被檢查單位僅在“被檢查人簽署意見”欄進行簽字或蓋章，未簽署“情況屬實”字樣，以表明態度。有的在“被檢查人簽署意見”欄中對檢查事項進行了一系列說明，對檢查事項的定性產生一定干擾。在財政檢查工作底稿制作的過程中，針對部分單位習慣于對檢查事項進行解釋的情況，特別是主要為了說明發生問題的原因和背景，可以采用首先要求被檢查單位簽署“情況屬實”，然后適當說明。對于被檢查單位未認可工作底稿摘錄事項的情況，應當要求被檢查單位提出書面說明和相關證據資料，檢查組要進一步核實、溝通和認定。

（二）財政檢查工作底稿附件方面

1、“附件主要內容”欄填寫不規范，底稿附件未簽章

〔案例3〕財政檢查工作底稿

被檢查人名稱：XX市公安交警巡邏支隊

檢查項目名稱：貫徹執行中央八項規定專項檢查—會議費

情況摘要：該單位XX年在項目支出中列支會議費XX萬元。

附件主要內容：

被檢查人員簽署意見：“情況屬實”

（印章）XXX單位

XXXX年XX月XX日

案例解析：上述案例存在“附件主要內容”欄填寫不規范，底稿附件未簽章問題。《財政檢查工作底稿規則》第四條明確要求，檢查工作底稿主要記錄的內容要包含附件的主要內容和頁數，第九至十二條對底稿附件定義、內容、附件簽章、編號等也作出了明確要求。附件欄應當根據附件內容進行簡要填寫，要明確附件的主要內容，為防止由于資料眾多遺漏附件要標注附件頁數，底稿附件應當有提供者的簽名等。上述案例存在兩個問題，一是在“附件主要內容”欄中未明確填寫附件的主要內容及附件頁數。二是底稿附件未簽章。經核實，該底稿附件為被查單位項目支出相關賬頁復印件及檢查組自制的統計表格。其中，項目支出相關賬頁復印件被查單位予以蓋章，檢查組自制的統計表格未取得被查單位蓋章。在實際操作過程中，附件欄的填寫往往缺乏規范性，主要表現在“附件主要內容”欄無主要內容、無附件頁數以及底稿附件未簽章等。特別是檢查人員制作的與情況摘要所反映事項有關的表格和文字材料未簽章問題較為普遍，值得引起大家的注意。

2、附件與“附件主要內容”欄前后不一致，底稿附件冗長，缺乏針對性

〔案例4〕財政檢查工作底稿

被檢查人名稱：XX廳機關服務中心

檢查項目名稱：預算編制執行情況檢查—收支核算情況

情況摘要：

該單位將XX資金計入往來款項，應計未計收入金額XX萬元。

附件主要內容：

2月24號、4月106號、9月56號憑證復印件。 共5頁

被檢查人員簽署意見：“情況屬實”

（印章）XXX單位

XXXX年XX月XX日

〔案例5〕財政檢查工作底稿

被檢查人名稱：XX市財政局

檢查項目名稱：非稅收入征繳情況檢查—非稅收入征繳情況

情況摘要：

該單位預算外賬簿應繳未繳庫款XX萬元，包括政府性基金XX萬元、罰沒收入XX萬元、農業土地開發資金XX萬元、非稅收入XX萬元。

附件主要內容：相關賬頁復印件。共 頁

被檢查人員簽署意見：“情況屬實”

（印章）XXX單位

XXXX年XX月XX日

案例解析：上述兩個案例，案例4存在附件與“附件主要內容”欄前后不一致問題。案例5存在底稿附件冗長，缺乏針對性的問題。其中：案例4“附件主要內容”欄標明后附“2月24號、4月106號、9月56號憑證復印件”，但實際只附了2月24號一張憑證復印件，其他未附，附件與“附件主要內容”欄前后不一致。案例5底稿反映該單位應繳未繳非稅收入問題。附件復印了當年全部的非稅收入賬套，且未對應繳未繳金額在附件中予以標注，造成附件冗長且重點不明確，缺乏針對性。

財政檢查工作底稿附件的制作一般應遵循充分性、相關性、簡明性和一致性的原則。所謂充分性，即選取的工作底稿附件應當是工作底稿摘錄事項的充分證明，二者是充分必要條件關系；相關性，即在選取附件時候，應當按照重要性和相關性原則在眾多與檢查事項相關的資料中選出最具有代表性和說明性的資料作為工作底稿附件；簡明性，即工作底稿附件宜精簡不宜繁瑣，不能不加區分的將所有相關資料全部附后；一致性，即“附件主要內容”欄與實際附件要準確一致。案例4、案例5就違反了上述制作原則，缺乏相關性、簡明性和一致性。

（三）財政檢查工作底稿內容方面

1、工作底稿內容撰寫不規范

（1）檢查項目填寫不規范，被檢查單位名稱或檢查涉及的相關單位名稱使用不準確

〔案例6〕某檢查，底稿檢查項目名稱全部為“嚴肅財經紀律和小金庫專項治理重點檢查”。

〔案例7〕財政檢查工作底稿

被檢查人名稱：XXX

檢查項目名稱：XXX

情況摘要：

該單位XX年10月21日支付縣支鐵辦差旅費XX萬元。

附件主要內容：相關賬頁復印件。共5頁

被檢查人員簽署意見：“情況屬實”

（印章）XXX單位

XXXX年XX月XX日

案例解析：上述案例6存在檢查項目填寫不規范問題。所有檢查底稿的檢查項目名稱全部為同一名稱，未區分并寫清具體的檢查項目，給匯總和檢查工作底稿的歸檔、查詢帶來一定困難。案例7存在檢查涉及的相關單位名稱使用不準確問題。“情況摘要”欄中“支鐵辦”僅是相關單位的簡稱，無法認定相關單位的正式名稱，相關單位名稱使用不準確。

《財政檢查工作底稿規則》第四條指出，檢查項目名稱，即財政檢查機關所確定的檢查項目名稱。第七條規定：“底稿中載明的事項、時間、地點、當事人、數據等必須準確無誤”。上述兩個案例，對檢查項目名稱、違規事項所涉及的單位名稱填寫均不規范。建議在實際操作中，對于檢查項目名稱的擬定可以采用主、副名稱的形式，其中，主名稱一般應當按照檢查通知標題為名稱，副名稱應根據情況摘要內容進行提煉分類。比如案例6中，檢查項目名稱主名可稱為“嚴肅財經紀律和小金庫專項治理重點檢查”，副名可按“差旅費”、“公務接待費”等予以區分。對于檢查單位名稱、情況摘要等涉及單位名稱的，應使用單位規范全稱。

（2）計量單位使用不規范，使用約數數據

〔案例8〕財政檢查工作底稿

被檢查人名稱：XXX

檢查項目名稱：XXX

情況摘要：該單位2012年度發放通訊補貼12.9萬元。

附件主要內容：相關賬頁復印件。共5頁

被檢查人員簽署意見：“情況屬實”

（印章）XXX單位

XXXX年XX月XX日

案例解析：上述案例存在計量單位使用不規范的問題。經核實，該底稿附件反映單位2012年度違規發放通訊補貼128956.32元，但底稿“情況摘要”中僅反映、發放通訊補貼12.9萬元，失去了底稿數據的準確性和來源的客觀性、真實性。同時，這樣的表述在一定程度上會對問題的定性、處理處罰的尺度產生影響。根據相關規定，財政檢查工作底稿數據使用必須真實、準確。對數據的取證不能虛構、夸大或弄虛作假，也不能用約數，要精確。在實際操作過程中，財政檢查工作底稿匯總使用的數據應盡量從底稿附件中摘錄，以保證數據的真實準確。

2、語言表述未做到突出重點、繁簡得當

財政檢查工作底稿規則第五條明確提出：“編制財政檢查工作底稿應當做到內容完整、格式規范，情況摘要部分的陳述客觀真實、條理清楚、重點突出。”實際工作中，一些底稿在編寫時，離上述要求還有一定距離。

（1）基本情況底稿中夾雜問題事項，未做到“一事一稿”

〔案例9〕財政檢查工作底稿

被檢查人名稱：XX

檢查項目名稱：財政專戶檢查—賬戶基本情況。

情況摘要：

經檢查，XX局現有銀行賬戶4個，開戶銀行和銀行賬號分別為：XX銀行，賬號XXXX號；XX銀行，賬號XXXX號；XX銀行，賬號XXXX號；XX銀行，賬號XXXX號。該單位銀行賬戶XXXX號和XXXX號有財政部門的審批，銀行賬戶XXXX號為收入過渡戶。

附件主要內容：相關賬頁復印件。共9頁

被檢查人員簽署意見：“情況屬實”

（印章）XXX單位

XXXX年XX月XX日

案例解析：上述案例存在未按規定實施“一事一稿”的問題。該底稿一方面將未經審批開立銀行賬戶和擅自設立收入過渡戶兩類問題與單位開立銀行賬戶基本情況制作在一個工作底稿中。同時，未將未經審批開立銀行賬戶問題進行正面表述，只是說明有兩個賬戶經過了財政部門的審批，至于其他兩個賬戶未說明是否經過了相關部門的審批、未進行明確。根據《財政檢查工作底稿規則》第二條的有關規定，工作底稿可分為基本情況底稿和問題底稿兩大類。由于檢查發現的問題，應當按照有關法律法規規定進行處理處罰，為了明確被檢查單位的違規事實，一般情況下，應將檢查發現的問題單獨形成工作底稿。

（2）以結論性語言代替摘要內容

〔案例10〕財政檢查工作底稿

被檢查人名稱：XXX

檢查項目名稱：病險水庫檢查—工程批復情況

情況摘要：檢查發現，***水庫存在設計變更未按規定進行批復。

附件主要內容：相關資料復印件。共13頁

被檢查人員簽署意見：“情況屬實”

（印章）XXX單位

XXXX年XX月XX日

案例解析：上述案例存在以結論性語言代替摘要內容的問題。工作底稿情況摘要是對檢查事項的客觀反映，是對被查單位相關經濟活動來龍去脈寫實性的描述。但有的工作底稿采取以結論性語言代替摘要內容的現象。該行為造成無法反映檢查事項的全貌，給檢查工作底稿簽署工作帶來一定的困難。該底稿以結論性語言代替摘要內容，對怎樣變更、怎樣違規等事項表述不清晰。若表述為：“XX水庫批復的施工設計為XX情況，經實地核實，工程施工中將XX工程變更為XX工程。該變更未經XX審批”就比較清晰了。

3、情況摘要表述不完整、缺乏關鍵要素

〔案例11〕財政檢查工作底稿

被檢查人名稱：XXX

檢查項目名稱：財務收支情況檢查—津補貼發放情況

情況摘要：2012年度，該單位發放加班費20000.00元。

附件主要內容：相關憑證復印件。共13頁

被檢查人員簽署意見：“情況屬實”

（印章）XXX單位

XXXX年XX月XX日

〔案例12〕財政檢查工作底稿

被檢查人名稱：XXX

檢查項目名稱：預算編制執行情況檢查—虛列支出

情況摘要：2013年10月31日，該單位列支一般預算支出XX元，轉入暫存款科目核算。

附件主要內容：相關憑證復印件。共12頁

被檢查人員簽署意見：“情況屬實”

（印章）XXX單位

XXXX年XX月XX日

案例解析：上述案例11、案例12存在情況摘要表述不完整、缺乏關鍵要素的問題。其中，案例11底稿反映被查單位2012年單位發放加班費2萬元。對津補貼發放事項無發放范圍、發放人數、發放標準和發放形式等內容描述，給后期違規發放津補貼的定性帶來困難。案例12反映2013年10月31日，單位列支一般預算支出XX元，轉入暫存款科目核算。該底稿對該筆資金截至2013年底支出情況未進行描述，導致在問題定性時無法確定虛列支出具體金額。工作中還發現，一些反映虛列支出（以撥列支）問題的檢查工作底稿，在撰寫時未全面反映當年發生額、累計發生額，以及截至年底實際列支金額等關鍵要素，信息鏈條不完整、數據的勾稽關系不正確，導致無法確定虛列支出（以撥列支）具體金額，無法下達處理處罰決定。所以，在實際工作中對工作底稿情況摘要部分要表述完整，特別是關鍵要素要反映全面、準確，要使未參加檢查的人員通過閱讀財政檢查工作底稿，能夠了解違規事項的來龍去脈。要盡量避免要素不完整，影響違規違紀事項定性的問題。

（四）其他方面

除上述類型錯誤外，工作底稿還不同程度存在一些技術性錯誤，如底稿相關數據計算錯誤、勾稽關系錯誤、數據摘抄錯誤，以及底稿打印格式不規范等等。這些問題看似小問題，但都存在很大的執法風險。

三、進一步規范財政檢查工作底稿編制的對策

（一）充分認識財政檢查工作底稿的重要性，切實做到依法行政、依法監督

財政檢查工作是一項嚴肅的行政執法活動，執法結論的依托必須合法、充分、有效。財政檢查工作底稿是財政監督檢查搜集、整理、取得的第一手資料，是印證被查單位存在問題的支撐點，更是檢查定性和下達處理處罰決定的基本依據。同時，財政檢查工作底稿也是保證檢查質量、應對行政復議和行政訴訟的重要法律依據，是防范執法風險的關鍵結點。可以說，財政檢查工作底稿是財政檢查的根基。在監督檢查工作中，要充分認識工作底稿編制的重要性，要以保證檢查質量為目標，撰寫檢查底稿內容。檢查中要避免只注重揭示、羅列問題，不重視工作底稿質量的情況，切實提高依法行政、依法監督的水平。

（二）堅持科學性、相關性、完整性、客觀性的編制原則

一是遵循科學性和相關性原則，要圍繞財政檢查目標實施財政檢查程序、科學編制財政檢查工作底稿，關注工作底稿相關證據是否支持財政檢查意見，避免底稿內容冗長無序，缺乏針對性。二是編制檢查工作底稿時必須做到要素完整，內容全面，符合法定要求。無論工作底稿所記載的內容簡單與復雜，必須具備法律所規定的各項要素，對違法違規事項要表述清楚，符合邏輯，要能夠支持檢查報告對相關問題做出的結論。三是在工作底稿編制過程中必須準確客觀、全面真實記載被檢查單位相關經濟活動，避免出現各種差錯和漏洞，這也是依法行政的必然要求。要充分認識到，無論何種原因造成的檢查底稿與經濟活動事實不符，不僅會造成行政復議、行政訴訟的敗訴，更嚴重影響了行政機關的公信力。

（三）重視工作底稿審理環節、保障財政檢查工作底稿編制質量

由于財政檢查執法風險的客觀存在，以及不同財政檢查人員的經驗、能力、專業素質等方面存在差異，在編制工作底稿時，可能存在非主觀的錯誤。因此，必須對財政檢查工作底稿進行認真審理。要關注檢查發現問題是否全部編制底稿；要關注工作底稿形式、內容是否真確、合規；要做到事實清楚、數據精確、附件完整；要關注所編制的工作底稿能否支撐檢查工作的目標任務等等。切實通過審理環節確保檢查質量，防范檢查風險。

（四）切實提高檢查人員業務水平

一是提高政策水平，為編制財政檢查工作底稿提供政策支持。財政檢查工作底稿摘錄的事項，最終要對照相關政策作出檢查結論和處理處罰決定。從工作底稿到處理處罰決定的內在聯系是政策依據。因此編制工作底稿、摘錄相關事項時，應以相關政策為依據。二是增強駕馭文字能力的水平，為編制財政檢查工作底稿提供語言文字支持。財政檢查工作底稿也是公文的一種形式，需要制作者具有一定的文字功底。只有不斷加強文字訓練，具備了較高的文字水平，才能確保編制的工作底稿達到內容完整、重點突出、條理清楚、用詞準確的要求。

（作者單位：山東省財政廳監督檢查局）

陳淵鑫.對財政檢查工作底稿編制的探討[J].財政監督，2010，（11）.