預算單位零余額賬戶資金支付管理現狀分析及對策探究
——以陜西省西安市為例

●郭小妮

財稅縱橫

預算單位零余額賬戶資金支付管理現狀分析及對策探究
——以陜西省西安市為例

●郭小妮

陜西省西安市國庫管理制度改革始于2005年，至今已歷時十多年。經過數次的流程優化，歷經多項配套政策的出臺，依托國庫集中支付動態監控系統的實時監督，西安市國庫集中支付改革日趨規范。但目前還存在兩大問題亟待解決：一是預算單位從零余額賬戶向本單位其他賬戶及下級單位劃撥資金難以徹底解決，二是現金支出的管理有待進一步加強。本文就西安市加強預算零余額賬戶支付管理的歷程和采取的具體舉措進行了回顧，對存在的問題進行了認真的剖析和探究，提出了現階段規范零余額賬戶資金支付的具體對策和思路。

預算單位零余額賬戶 支付管理 轉變管理理念 分類探究

推行國庫集中支付制度改革，是構建公共財政體系的必然選擇，也是建立現代財政國庫管理制度的重要前提。陜西省西安市國庫管理制度改革始于2005年10月，至2009年3月分四批將市級所有的預算單位納入了改革，建立起了以國庫單一賬戶體系為基礎，資金撥付以集中支付為主要形式的新型國庫管理制度。

為全面推進和深化國庫集中支付改革，改革至今西安市制定了一系列配套管理辦法，細化了部門預算編制，加快了金財工程建設，為順利實施國庫集中支付制度創造了條件。從總體情況看，西安市國庫管理制度體系健全，流程設計規范，對規范財政資金管理起到了重要作用。但目前存在的預算單位從零余額賬戶向本單位其他賬戶及下級單位劃撥資金這一問題，在一定程度上減弱了國庫集中支付改革的效力，亟待解決。

一、預算單位零余額賬戶管理在國庫集中支付改革中的地位

預算單位零余額賬戶是國庫單一賬戶體系的重要組成部分，是財政部門在國庫集中支付業務代理銀行 （以下簡稱代理銀行）為預算單位開設的用于記錄、核算和反映財政資金實行授權支付的資金活動，并與國庫單一賬戶進行清算的賬戶。

預算單位零余額賬戶不同于財政零余額賬戶。從隸屬關系看，預算單位零余額賬戶屬于預算單位的銀行賬戶，賬戶的戶名及使用管理主體為預算單位。財政零余額賬戶屬于財政部門的銀行賬戶，賬戶的戶名及使用管理主體是各級財政部門。從賬戶功能看，預算單位零余額賬戶用于單位辦理授權支付業務，從賬戶性質看,它的“零余額性”是區別于其他銀行賬戶的顯著特征，每日在規定時間與國庫單一賬戶清算后，賬戶余額必須為零。在零余額賬戶模式下，財政資金先從零余額賬戶支付至商品或勞務供應商賬戶，再由國庫單一賬戶向零余額賬戶清算，保證了預算資金在實際支付時才流出國庫單一賬戶，是實現對財政資金最終付款控制的必要技術手段。它使得財政資金得以集中控制在國庫單一賬戶，從而克服傳統的因分散、重復設置賬戶而導致的財政資金大量滯留于預算單位以及由此引發的一系列弊端。從這一意義上說，規范零余額賬戶的使用，對其實施有效管理，是實現國庫集中支付改革目標的關鍵。

二、西安市規范預算單位零余額賬戶管理的做法

（一）改革初期

預算單位零余額賬戶和其他各類銀行賬戶并存，監管手段依靠代理銀行的人工甄別。為確保改革順利起步，改革初期西安市對預算單位銀行管理實行“雙軌制”管理，即單位原有銀行賬戶資金予以保留，新增設零余額賬戶作為專用賬戶滿足國庫集中支付改革的需要。在此期間，為完善和規范國庫集中支付制度，西安市對零余額賬戶的管理做出了一系列嚴格的規定。

2005年，市財政局與人民銀行印發的《西安市財政國庫管理制度改革資金支付管理辦法》明確規定預算單位零余額賬戶可以向本單位按賬戶管理規定保留的相應賬戶劃撥工會經費，以及經財政局批準的特殊款項，不得違反規定向本單位其他賬戶和上級主管單位、所屬下級單位劃撥資金。

2006年，市財政局印發《關于加強預算單位零余額賬戶管理的函》，對加強預算單位零余額賬戶提出了兩項具體要求：一是建立預算單位銀行賬戶清理備案制度。二是明確了因特殊業務從零余額賬戶向本單位其他賬戶劃撥資金的審批程序以及銀行在資金劃撥時的監管依據。

2007年，市財政局印發《關于簡化預算單位零余額賬戶劃撥資金手續辦法的通知》，分業務類型對零余額賬戶向本單位其他賬戶劃撥資金手續進行了再次規范。

2008年，市財政局印發《關于進一步規范國庫集中支付改革向基層單位劃撥資金問題的通知》，對納入國庫集中支付系統的主管部門向基層單位劃撥資金提出了四項要求，進一步規范零余額賬戶的使用和管理。一是要求部門預算編制及年中預算追加，需將預算指標明確至基層預算單位，盡量減少需二次分配的切塊指標；二是要求主管部門在切塊指標的分配時，對已納入國庫集中支付系統的預算單位通過指標的調整來完成；三是主管部門對未納入國庫集中支付系統的預算單位劃撥資金時，必須采取直接支付方式；四是預算單位不得違反規定從國庫支付系統向本部門的臨時機構、非獨立核算單位等劃撥資金。

2008年，根據財政部財庫〔2007〕24號制定了《關于規范和加強我市預算單位國庫集中支付資金歸墊管理有關問題的通知》，進一步明確了預算單位歸墊資金的管理。一是嚴格界定了允許歸墊的四種情形；二是要求資金墊付必須事先履行備案制度；三是分支付類型對資金歸墊的申請和審批手續予以明確；四是強化對歸墊資金的監督管理。

在此期間，對零余額賬戶資金支付管理監督的關鍵環節是代理銀行在資金支付環節的把關，主要依靠各代理銀行網點行工作人員的人工甄別。經財政部門審批的紙質手續是代理銀行辦理預算單位從本單位其他賬戶和上級主管單位、所屬下級單位劃撥資金的必備依據。

（二）改革深化完善期

零余額賬戶變更為單位基本戶，單位原有基本戶和部分專用賬戶撤銷，監督依托國庫集中動態監控系統的智能預警。

1、實施賬戶清理工作，推行實有資金改革。西安市從2009年起，開始對預算單位銀行賬戶進行摸底調查，2010年開始進行賬戶清理、實有資金改革的系統構建、流程規劃等前期準備工作。2011年11月開始預算單位實有資金改革試點，2012年7月和2013年9月逐步擴面，到2014年6月改革全面推開，共分四批將所有全額預算單位納入改革范圍。

改革取得的主要成效，一是撤銷了預算單位原有基本賬戶，將零余額賬戶統一變更為基本賬戶。對新成立的單位，只開設零余額賬戶，不再開設其他實有資金存款戶。二是對預算單位專用存款賬戶進行了清理合并撤銷，考慮到相關配套措施尚未成熟，對一部分預算單位的專用存款賬戶暫時準予了保留，但分類確定了保留期限。三是專門開發實有資金管理系統，對單位已撤銷賬戶的存量資金進行歸集，對單位的實時收入，實行全程電子化操作。并將實有資金管理系統無縫嵌入國庫支付系統，確保了單位的預算資金、實有資金統一在國庫單一賬戶進行支付。

2、依托動態監控系統，對預算單位財政資金的使用進行實時監控。按照財政部、省財政廳關于加快推進財政預算執行動態監控機制建設的要求，2013年西安市初步建成國庫集中支付動態監控系統，對市級納入國庫集中支付管理的財政性資金實施網上實時監控。在監控規則的設定上，將零余額賬戶向本單位其他賬戶劃轉資金進行重點監控。依靠系統智能預警，強制阻斷，有效遏制了預算單位未經審批劃轉資金的行為，彌補了僅靠銀行工作人員人工甄別易出錯的弊端。

國庫集中支付動態監控的實施，將財政監督的重點和關口從事后前移到事前和事中，有效防范了預算單位在財政資金支付中的違規操作，增強了預算執行的約束力度，加強了預算單位和個人規范使用財政資金的意識，確保財政資金的安全高效運行。

三、預算單位零余額賬戶向本單位其他賬戶及下級單位劃撥資金的原因剖析

西安市的國庫集中支付改革已歷時12年，經過多次的優化、完善，再優化，再完善，零余額賬戶管理工作日趨規范、科學、信息化。預算單位從零余額賬戶向本單位其他賬戶及下級單位劃撥資金的數額在逐年減少，但受諸多因素綜合影響，預算單位從零余額賬戶向本單位其他賬戶及下級單位劃撥資金這一問題難以徹底解決。原因剖析如下：

（一）慣有的財務管理理念、管理模式未適時轉變

國庫集中支付制度是一種全新的資金監控制度，對預算單位賬戶設置、資金管理方式等均提出了新要求。從宏觀上講，這項改革是對現有財政政策，特別是財政支出政策的重大改革；從微觀上看，將給各級財政部門、預算單位財務管理理念、管理職能、管理范圍、會計核算，甚至機構和人員設置等方面帶來根本性的變化。目前由于未適時地改變慣有的工作思維和工作模式引起的預算單位從零余額賬戶向本單位其他賬戶劃撥資金的情形有：

1、基建資金等專項資金的財務管理問題。實施國庫集中支付以前，預算單位慣有的管理模式是對不同類型的財政性資金分設銀行賬戶，分設不同的會計人員進行財務會計核算。例如預算單位對按規定安排的基建項目增設基建專戶，單設基建會計進行核算。對廉租房建設、學生濟困補助資金、拆遷補償、就業補助等各類專項資金均是開設各類專用銀行賬戶進行單獨管理。改革后，預算單位所有的財政資金均通過國庫集中支付進行支付，預算指標均下達至零余額賬戶。受以前慣有管理模式影響，各專用資金管理部門仍按原文件規定要求資金使用部門專戶管理資金，資金使用部門仍根據以往的會計工作作法，習慣將財政資金從零余額賬戶劃撥到其基建賬戶等實有賬戶，繼續分設賬務，分設會計人員進行核算。對其原有專用賬戶未徹底清理，為劃轉資金提供了可能。

2、差額單位資金支付問題。在現有管理模式下，差額單位原基本賬戶允許保留，零余額賬戶作為專用賬戶管理，財政部門只將按規定比例補助的資金通過國庫支付系統下達在零余額賬戶，單位的其他收入則仍按其原有基本賬戶等實戶管理。差額單位支付給職工的工資津補貼、繳納的住房公積金、養老保險金等經費均來源于兩部分：一部分在零余額賬戶，一部分在單位實有資金賬戶。目前部分差額預算單位在支付資金時，仍沿用過去的支付模式，即從原基本賬戶開一張轉賬支票統一支付，事后又將財政補助部分從零余額賬戶劃轉至原基本賬戶；或先將財政補助部分從零余額賬戶劃轉至原基本賬戶，再通過基本賬戶統一支付。

（二）管理水平或配套管理辦法未及時跟進

1、用款計劃管理問題。國庫集中支付管理由預算指標、用款計劃、資金支付、資金清算四大環節構成，并實行了四個環節依次控制。其中預算指標是國庫集中支付的基礎，用款計劃是財政資金支付的依據。考慮到我國政府新年度的財政活動從年初就已開始，但新年度各級政府預算草案要等到3月份前后各級人大會議通過后才能上升為法律性文件。為解決這段“法律空檔期”各部門各單位的正常運轉,新《預算法》規定在此期間本級政府預算草案可安排三方面支出。依照法律法規，西安市在每年元月初將上一年度結轉的支出、基本支出預算通過國庫集中支付系統均衡下達，并對法律規定必須履行支付義務的緊急用款支出，由財政部門嚴格審核安排預算支出。通過以上措施，基本滿足各單位年初用款需要。

但仍有部分預算單位對年初需緊急支付的支出，不是按新政策規定依法申請財政審批，而是習慣于先由本單位其他賬戶沉淀資金墊付，待財政授權支付額度下達后再將資金從由零余額賬戶劃轉至原墊付賬戶。同時項目支出在年中實施中，受單位用款計劃管理水平等諸多因素影響，存在申報的用款計劃不能滿足單位業務開展所需，需先行墊付，再從零余額賬戶向其他賬戶歸還資金的現實。

2、預算單位向下級劃撥資金問題。近些年西安市在部門預算管理中，逐年提高專項資金的到位率，要求各部門單位盡量將項目支出分配落實到具體單位具體項目，盡量減少切塊指標。受管理水平等影響，客觀上仍有一部分預算指標尚未分解到具體預算單位，而是將預算指標切塊下達到主管部門，待此類資金進行二次分配時，再由主管部門將資金向下級部門劃撥。

3、年終財政資金結余問題。對于結余資金管理，是我國財政資金科學化、精細化管理實現過程中的難題。實行國庫集中支付后，財政支出列支口徑由原來的“以撥列支”變為以各單位的實際支出數列支，結余資金的管理探究更為迫切。同時，依照新《預算法》和國庫集中支付相關規定要求，一般預算的結余資金應當補充預算穩定調節基金。年終財政部門要按相關規定將預算單位結余用款額度注銷，并對年終可結轉的資金有嚴格的限定。預算單位顧慮財政會收回結余資金，從而導致一方面年終集中花錢，另一方面想方設法從零余額賬戶向本單位其他賬戶劃撥資金。

此外，作為重要的考核指標——預算支出執行進度的要求也是預算單位從零余額賬戶向本單位其他賬戶劃轉資金的原因之一。

（三）業務銜接協調機制不夠完善

在國庫集中支付工作中，財政部門，人民銀行、代理銀行、預算單位以及其他的管理部門在分工明確的基礎上，要注重相互之間在相關政策的出臺中的業務銜接以及配合溝通。但在改革的推行過程中因各部門之間的配合、協調及有效的溝通機制尚不暢通，支付業務中出現的問題不能及時得到解決。

1、預算單位銀行賬戶清理問題。為確保資金在國庫單一賬戶體系正常運行，對預算單位賬戶進行清理，取消不符規定的銀行賬戶勢在必行。但清理賬戶涉及到部門單位的“局部利益”，也受單位傳統管理模式的影響，單位的銀行賬戶清理工作難度很大。從市本級實施國庫集中支付情況看，西安市對預算單位尚存的各類專用存款賬戶等進行了初步清理，并依據國家相關規定，對現階段尚需保留的賬戶，逐一確定了保留時限。在此過渡期存在部分單位從零余額賬戶向本單位保留的專用賬戶劃轉資金問題，導致這部分財政資金在沒有實際支出之前就流出國庫，游離于國庫單一賬戶體系之外，在一定程度上影響了國庫集中支付改革的質量。

2、零余額賬戶的托收問題。由于銀行小額支付系統尚未考慮到零余額賬戶的特殊性，從該賬戶辦理水電費等托收業務有一定的難度。目前部分代理銀行通過優化系統和業務流程，已解決了零余額賬戶不能辦理托收的問題。但仍有部分代理銀行未解決此問題，單位的托收業務只能通過單位其他賬戶辦理，隨后再定期集中從零余額賬戶劃轉回托收賬戶。

(四）緊急突發事項或特殊原因

1、緊急突發事項的用款問題。國庫集中支付是以現代化網絡系統為支撐，有嚴密科學的環節控制。當出現緊急突發事項時，如出現網絡系統故障、銀行清算時間已過、零余額賬戶用款額度不足等情形，急需要先由其他賬戶暫借，待用款額度可用時再予以歸還。

2、代發工資賬戶資金劃撥問題。預算單位向其在商業銀行開設的代發工資賬戶劃撥資金是一項比較特殊的零余額賬戶轉款業務。在規范津補貼政策實施前，大多數單位在銀行開設了代發工資戶，用于發放在職職工的目標獎、節支獎、通訊補貼及離退休干部的補貼等。目前事業單位全面退出財政工資統發系統，工資類支出的發放也需通過代發工資戶完成。從外在戶名看,預算單位在商業銀行開設的代發工資戶,為該單位的同名賬戶。從實質上講,代發工資戶不是該單位實戶，是銀行為管理方便而增設的虛擬賬戶，其賬號為虛擬賬號，屬銀行內部賬戶范疇。

四、解決思路及對策

目前西安市國庫集中支付改革已進入全面深化的攻堅期，對改革出現的問題，應把握現實要求，堅持問題導向，分類專題研究，尋求適合西安市管理水平的辦法和措施。

（一）創新思維，轉變更新管理理念，構建新舊制度的有效銜接機制，切實提高管理水平

1、創新思維，改變對基建資金等專項資金的管理模式。在新制度的制定過程中，要對過去的制度了然于心，把新制度實施后可能出現的與舊制度相矛盾的環節作細致地梳理，確保新舊制度的順暢銜接。在新制度的執行中，要切實轉變觀念，防止“慣性思維”“經驗做法”的影響。為保證國庫單一賬戶體系的規范性，建議財政部門從實際出發，會同相關部門進一步明確國庫集中支付改革下的基本建設項目等各類專項資金的管理辦法。預算單位要嚴格按制度要求，將單位所有的資金類型統一管理在零余額賬戶中，改變會計人員長期形成的分賬核算就必須分設銀行賬戶的習慣性工作思維，在資金支付時通過零余額賬戶將資金直接支付給供應商或用款單位。在會計核算時樹立新的工作理念和核算模式，采用“總賬—分賬方式”核算，即統一使用一個零余額賬戶，設定一名負責總賬的會計人員，按財務管理和會計核算的要求分賬套核算。

2、立足現實，積極調研國庫支付改革下差額單位的經費管理。現階段，從改革成本、資金量以及目前財政對差額單位的經費補助管理方式綜合考慮，基于加強管理和方便單位用款協調統一的原則，建議對財政補助的人員工資通過零余額賬戶劃撥至代發工資戶，直接支付給職工個人；對財政補助的住房公積金和養老保險金等通過零余額賬戶劃撥至其基本賬戶，由其和自籌部分資金集中安排，統一支付。

從長遠看，根據財政預算管理改革和事業單位改革進程，將差額單位財政補助經費和其他所有收入全部納入預算管理，所有支出統一實施國庫集中支付。

（二）制定與國庫集中支付改革相適應的配套措施和管理辦法，進一步深化國庫集中支付改革

1、深化部門預算管理，構建明晰的支付基礎。為減少因預算編制、預算管理等原因造成的資金歸墊、上下級轉款等現象，建議進一步深化部門預算編制改革，盡量將預算細化到目級科目和基層預算單位，盡量減少國庫集中支付改革下仍存在的二次分配問題，提高專項資金的到位率，減少支付的中間環節，使各類財政資金的支付建立在明晰的預算基礎上。并進一步從制度上保證支付方式的相對確定性。

2、嚴格遵循法律法規，提高財務管理水平。在用款計劃管理方面，建議預算單位要提高計劃管理水平，在報送用款計劃時要對本單位的業務開展情況充分了解，對資金使用進行科學預測，及時申報。財政部門在下達預算指標時，要準確及時；審批預算單位用款計劃時，要嚴格遵循法律法規，兼顧預算單位工作開展的資金需要，力爭做到批復的用款計劃能保證預算單位工作開展的需要。

3、分類梳理，加強財政支出管理和考核。對預算單位結余資金管理問題，要分清情況，采取不同的管理方式。首先，財政部門要加強對市級部門結余資金管理政策的培訓,幫助指導各部門各預算單位，加強日常財務管理，合理安排好預算支出。其次，財政部門應創新思維，積極探索國庫集中支付改革中財政總預算會計的賬務處理問題。對地方財政實施國庫集中支付改革而形成的年終預算結余資金，應嚴格遵循《預算法》和財政部對權責發生制適用條件和程序的規定，對特定事項可考慮實行權責發生制進行賬務處理。

同時對于為加快預算支出進度導致的劃款問題，建議相關部門對國庫集中支付改革下預算執行進度如何考核這一課題進行認真地探究。

（三）強化與相關部門的溝通協調，加強業務調研探究，注重相關制度政策與國庫集中支付相關業務的銜接

1、徹底清理預算單位賬戶，構建規范的賬戶體系。目前全額預算單位原有基本賬戶雖全部取消，但部分專用賬戶依然存在，個別單位的專用賬戶存儲的資金量還相當可觀。要從根本上解決預算單位向本單位其他賬戶劃撥資金的問題，最有效的手段是清理整頓預算單位現有專用賬戶。建議在賬戶管理上，要加大對各類專用賬戶的清理工作，以防單位通過這些賬戶規避國庫集中支付制度的約束和監管。

2、建立良好的調研溝通機制，進一步完善零余額賬戶功能。針對預算單位零余額賬戶辦理托收業務還不夠便捷問題，建議財政部門會同人民銀行、代理銀行對零余額賬戶下的托收問題進行調查研究，提出現階段最方便預算單位的技術處理辦法；并通過系統升級，從根本上解決零余額賬戶的托收問題。

（四）建立和完善國庫集中支付下應急預案方案，強化對特殊資金劃撥業務的管理

1、防范和化解財政資金支付風險，進一步建立和完善國庫集中支付下應急預案方案。一是要加強國庫集中支付的網絡建設，增強系統穩定性；二是進一步深化公務卡制度改革，積極探索由單位作為承債主體并能滿足大額支付需要的單位公務卡，進一步滿足單位支付結算管理需要。三是提高應急撥款工作效率，建立西安市財政資金應急撥款綠色通道，保證財政資金撥付的及時安全高效。尤其對納入國庫集中支付的救災、救急等專項資金，按緊急程度建立分級管理制度。對應急撥款支付程序、時限等提出具體要求，縮短審批環節和時間，保證資金及時到位。

2、規范預算單位零余額賬戶向本單位代發工資戶劃撥資金業務，加強個人補貼發放管理。對這一特殊的資金劃撥業務，從加強財政管理的角度，我們提出以下解決思路：一是本著既加強管理，又方便預算單位用款的原則，建議會同審計部門對各預算單位代發工資戶進行徹底清理，對確需保留的代發工資戶實行更為嚴格的備案制度；二是為規范對預算單位賬戶的管理，建議人民銀行對各單位在商業銀行開設的同類型、同性質的賬戶，對其以規范統一的賬戶名稱或特定的賬戶代碼予以標識區別。

總之，預算單位的銀行賬戶是財政資金的載體，對銀行賬戶加強管理是各級政府和各部門的一項重要工作。在國庫集中支付下，零余額賬戶管理狀況對國庫集中支付改革至關重要。對改革中出現的從零余額賬戶向本單位其他賬戶劃撥資金的情況，我們要分類探究。對因認識不到位，工作模式及觀念不轉變導致的，需加強對預算單位國庫集中支付業務的培訓和指導；對因改革配套措施不到位的，要加強與相關部門的協調，完善相關制度；對新出現的特殊的業務，要注重調研，即時提出適合的管理辦法，進一步深化國庫集中支付改革。

（作者單位：西安市財政國庫支付中心）

[1]財政部財政科學研究所.中國公共財政管理研究報告：地方政府國庫管理研究（2014）[M].北京：中國財政經濟出版社，2015.

[2]徐章容，高紹福.國庫集中支付制度存在的問題與對策[J].財會通訊，2009，（13）.