淺談環境審計服務城市可持續發展

●柳偉平

淺談環境審計服務城市可持續發展

●柳偉平

環境審計是通過對環境項目有關的業務活動是否客觀可靠、合法合規以及收益效果狀況開展的評估和監督工作，是一種具有獨立性的滿足城市可持續發展的監督行為。本文從環境審計的內容出發，通過審計署審計結果公告分析環境審計服務城市可持續發展的現狀，認為目前環境審計仍存在實施依據不足、環境績效審計較少、審計問題屢查屢犯的問題。筆者就環境審計服務城市可持續發展的路徑選擇提出了個人的看法，認為可以從提高環境審計制度體系建設、拓展環境審計內容和方法、強化環境審計結果執行三個方面進行改進，以促進國家環境治理工作和環保政策的落實。

環境審計審計結果公告可持續發展

一、引言

環境審計最早起源于西方發達國家，企業為應對政府的資源環境督查，在內部首先實施試行的有關環境審計相關政策來處理環境可能帶來的相應問題。資料顯示，環境審計委員會成立后，積極鼓勵各國重視環境審計問題，將環境審計作為審計工作的重點之一，通過逐漸滲透，環境審計工作在各國得到了廣泛的重視和發展。對我國來說，社會經濟快速發展的同時存在著部分政府和企業片面地以犧牲資源和環境為代價換取GDP的增長、先污染后治理、推行粗放式的經濟增長模式等現象，導致各種環境問題嚴重遏制了城市健康和穩定發展。環境問題逐漸走進人們的視線，引起了社會公眾關注，國家也逐漸意識到了問題的嚴重性，環境問題變成了治理重點，為了創造良好的生態環境、促進人類社會文明，從而達到城市可持續發展、人文建設環境良好的治理目標，環境審計成為一項重要手段和工具。環境審計可以通過對環境建設有關項目的業務活動是否客觀可靠、合法合規以及收益效果狀況開展評估和監督工作，促進環境保護管理工作的順利進行，是一種具有獨立性的滿足城市不可忽視的長期發展建設行為。

環境審計主要分為環境合規審計、環境財務審計和環境績效審計。環境合規審計建立在《中華人民共和國環境保護法》及相關法規政策的基礎之上，審查被審計單位環境管理的執行情況是否合法合規，根據審計結果及時提出整改意見，若存在與相關環境法律及規劃有不合理之處及時向國家立法機關反映；環境財務審計則主要是對環境保護資金的審計，注重審查環保部門及企事業單位是否制定了合理的環保資金預算、有沒有按計劃及時撥付環保資金、環保資金籌集途徑及使用用途是否恰當等內容；環境績效審計則重點關注被審計單位實施的環境項目建設產生的效率效果，從經濟效益、社會效益以及生態環境效益三個方面綜合考慮，判斷項目對所在及周邊城市在未來期間是否會產生積極或者是消極的影響。下文將針對環境審計的具體實施與反饋結果，來具體分析服務城市可持續發展的現狀，并提出可行性的對策建議。

二、環境審計服務城市推動文明建設

在2016年上半年，審計署針對審計工作作出相應調整，其中重點提出著力推動生態文明建設，要求始終關注資源節約集約利用和環境保護政策的落實，推進綠色發展方式，服務城市的可持續發展。2017年，環境問題愈演愈烈，已然成為不得不重視的大問題，政府工作也作出相應調整，將環境審計作為重要工作內容，成為審計署工作中不可忽略的組成部分。從總體上看來，全國各級審計機關積極開展環境審計工作，發現環境審計的重點、要點，將環境審計作為績效考核，不斷地拓展審計方式和方法，在服務城市可持續發展的道路上取得了一定的成效。從具體內容看來，可以通過審計署的審計結果公告看出具體的環境審計進程，分析環境審計的發展現狀和存在的不足之處。

（一）審計公告分析

2003年以來，國家公布了一系列涉及環境主題的公告，第一個涉及環境審計主題的公告在2006年發布。截止到2017年5月，審計署總共發布了264個公告，其中有關環境審計內容的公告有19個，在公告總數中占比7.20%。單從數量上看來，環境審計結果公告從無到有，再到在全部審計公告結果中占一定的比例，反映了環境審計經歷了從萌芽到探索發展的現狀，說明環境審計已經逐步進入政府的視線，并開始著手解決。從19個環境審計公告結果中不難看出，政府對環境審計項目結果高度重視，將結果發布出來，并對存在問題的整改結果也進行公告，共涉及18個環境審計項目，通過分析審計結果公告，可以對環境審計工作的現狀得出以下結論：

1、環境審計項目內容。審計公告中的環境審計項目內容主要包括：環境保護專項資金審計10個，環境保護建設項目4個，環境政策法規執行情況審計3個，環境績效審計1個，為2008年開展的“三河三湖”流域內北京、遼寧、江蘇等13個省（自治區、直轄市）水污染績效審計項目。其中可以看出，在近年來的環境審計工作中，環境保護資金審計項目占比最高，環境績效審計項目占比最低。

2、環境審計項目涉及主題事項。審計公告的環境審計項目涉及主題事項包括資源開發利用、生態建設以及污染治理三個方面的主題。資源開發利用不僅要節約現有不可再生資源，而且要開發新資源，將資源有機整合，統一規劃，對土地開發加強監管監督，得到土地的有效利用，共涉及5個環境審計項目；生態建設主要是農村飲水安全工作、天然森林資源保護、青藏鐵路環境保護、退牧還草等，共涉及4個環境審計項目；污染治理從社會層面看，工廠企業的廢氣廢料排放，城市生活垃圾處理，生活用水污染預防，共涉及9個環境審計項目，為數量最多的主題事項。可以看出，目前環境審計涉及面較為廣泛，并且以污染治理為最主要的處理事項。

3、環境審計項目中的整改問題。所涉及的整改問題主要是：政府部門監管不到位、環保建設工程項目未按計劃開展實施、環境保護資金管理使用不規范、企業未按政策規定要求執行節能減排工作等問題。可以看出，環境審計工作較為注重事后監督審計，對已結束的環境項目開展審計，缺少在事前對環境問題風險進行評估和考量。

（二）環境審計中存在的問題

由以上內容可知，環境審計公告結果在數量和涉及的內容范圍兩個方面都呈現正面擴張效應，將生態建設和環境污染的治理兩項內容確認為審計的重點內容，反映出我國當前環境審計方向明確，這對我國環境治理工作的推進和環保政策的落實起著積極的促進作用。但同時也存在實施依據不足、績效審計類型偏少、審計方法不恰當等問題，妨礙環境審計服務城市可持續發展的進程。

1、環境審計實施依據不足。環境審計的有效實施，依賴于強有力的理論支撐及法律依據。《中華人民共和國審計法》作為我國環境審計實施的依據，僅在審計機構對資金收支的監督原則上作了明確的規定，而對于環保治理、生態建設相關的原則和規范，環境績效的評價和鑒證則沒有作出明確的規定，從而導致環境審計機構主要以環境保護資金作為載體開展環境審計工作，審計的內容和范圍受到了限制。另一方面，環境審計工作缺少審計準則規范，沒有專門針對環境審計制定準則，審計人員只能參考其他類型的審計準則，而環境審計與其他審計類型在對象、標準、實施程序上有較大的差異，增加了環境審計的難度和風險。

2、環境績效審計較少。從審計項目的類型構成看來，績效審計相關項目類型占比最低，僅占總體的5.26%，而環境財務審計項目和環境合規性審計相關項目占據了主體地位。在環保專項資金審計的合法合規性及征收管理使用過程存在的相關問題上，環境審計機構過于偏重，從而造成了對環保專項資金使用的經濟性和效益性的評價力度及方式的不足；審查環境建設項目的投入、建設、運營情況，卻未對環境建設項目的可行性、是否符合成本效益原則進行評價。對環境績效審計的忽視，使得環境審計更偏向于對問題的直觀描述，未發揮環境審計應有的預測和促進作用。

3、審計方式方法落后。目前的環境審計常常被認為是政府環境部門開展的環境檢查或者是對環境保護項目的一般性經濟檢查，審計方法也采用類似于傳統審計慣用的函證詢問、賬證核對的方法。對于不同對象的環境審計項目缺少專業性的分析和適用的環境評估技術，很難專業全面地分析評價環境項目數據，降低了審計工作的效率效果。

4、審計問題屢查屢犯。審計署公告結果顯示，提出的問題較為集中，而且相同的問題在不同的環境項目中多次出現。盡管被審計單位對提出的問題進行了整改或者正在進行整改，但由于環境保護意識薄弱、守法成本高、追責和懲處力度不夠等原因，使得被審計單位會出現屢查屢犯的問題。

三、環境審計服務城市可持續發展的路徑選擇

（一）提高環境審計制度體系建設

環境審計體系的完善包含兩個方面的主要內容，一是環境審計法律法規制度的完備性及合理性；二是環境審計準則及審計規范的全面性和高效性。目前就我國的環境審計制度體系看來，還存在審計實施依據不足、體系建設不夠健全的問題。審計署可以根據行業規范和審計準則，結合環境審計工作的特點制定《環境審計操作指南》，對環境審計工作的目標、業務流程、實施步驟等作出明確規定，以規范環境審計程序并加強環境審計工作質量控制。完善環境審計制度建設體系，審計機關才能從制度上明確自身在環境審計工作中的監督權，依法對審查出的環境審計問題進行追責處罰，規范審計機構在環境審計監督中的合法性和權威性。

（二）拓展環境審計的內容和方法

我國環境審計內容和審計方法較為單一，主要參考傳統審計模式下的審計實施過程，未能應對復雜多變的各種環境問題。為迎合生態文明建設發展的要求，堅持服務城市可持續化的原則，應努力在原環境審計的內容基礎上進行豐富增修，同時創新審計方法。在內容上，全面推行環境績效審計。環境績效審計區別于傳統的審計，在于其基于績效審計的內容基礎上，將環境因素引入其中，實現其審計內容的經濟性、效率性和環境性的結合并重，同時，環境績效審計將更加注重環保資金的投入產出效率以及環境管理效果的評價；在審查環境建設項目的投入、建設、運營情況的基礎之上，更加注重項目的成本效益原則、是否達到項目的建設目標。在方法上，充分利用先進的信息技術手段。將信息技術手段與環境審計相結合，可以快速獲取所需要的信息，同時大大提高信息的真實客觀性，有利于環境審計工作效率效果的提高。

（三）強化環境審計結果執行

一般認為，環境審計查證問題頻繁發生，并且呈現屢查屢犯的趨勢，其主要原因在于環境審計結果的執行力度不夠，往往執行不到位，未能充分利用審計結果的參考價值。要強化環境審計結果的執行利用，一方面可以通過對環境審計公告制度不足的完善修改，創新制度建設，同時對其內容進行豐富、范圍進行明確、公布方式進行有效性和合理性評價，提高審計結果的透明度。社會公眾通過查閱審計公告了解環境管理狀況，提高生態環境保護意識，并共同參與到環境保護的政策執行監督中，提高審計結果執行的效率水平。此外，可通過對環境審計結果的責任追究機制的完善，加大對違規失責的處罰力度。以往輕追責、輕處罰的管理模式，不利于被審計單位接受并執行審計結果，且形成了違法成本低下的狀況，進而導致部分企業寧愿違反政策規定破壞生態環境也不愿意執行審計結果，并對問題進行整改。通過提高違法成本，促使違法主體從經濟利益的角度自覺修正生態破壞的行為，促進環境審計結果的執行。■

（本文系浙江省社會科學界聯合會重點項目〈2012Z15〉、杭州市哲學社會科學規劃課題〈Z16JC069〉、浙江省社會科學界聯合會學術著作出版資助項目〈2017CBZ03〉的階段性研究成果）

（作者單位：中國計量大學藝術與傳播學院）

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