農業補貼政策的演進歷程、存在問題及優化建議

●黃思思

農業補貼政策的演進歷程、存在問題及優化建議

●黃思思

改革開放以來，政府共出臺19份以“農業、農村、農民”為主題的中央“一號文件”，助推糧食生產、保障糧食安全。本文將從我國農業補貼政策的演進歷程入手，基于我國糧食安全現狀，分析農業補貼政策存在的問題，如補貼政策力度有限、補貼制度設計不合理、政策執行缺乏有效監管、農業基礎設施不完善、對新型農業經營主體的補貼政策不全面等，并提出對策建議，以提高農民種糧積極性，優化農業補貼政策，提升財政政策運行效率，最終建設國家糧食安全保障體系。

農業補貼 財政政策 糧食安全

一、引言

在工業化、城鎮化進程中，越來越多的農民離開農村和農業生產。繼2015年的糧食產量“十二連增”后，2016年首次下滑。糧食產量下降的同時，我國糧食安全還面臨著人均耕地面積少、糧食生產制約因素增多、糧食生產比較利益低下等嚴峻形勢。為保障我國糧食安全，政府出臺了一系列農業補貼政策。隨著我國經濟飛速發展，我國農業補貼政策也呈現階段性變動。為了更全面、具體地對農業補貼政策及其效果進行分析或評價，本文從我國農業補貼政策的演進歷史出發，研究補貼政策存在的問題并予以優化，提出保障我國糧食安全的政策建議。

二、我國農業補貼政策的演進歷程

我國的農業補貼制度始于上個世紀50年代，主要有國營拖拉機站的機耕核定虧損補貼、農用生產資料的價格補貼、貸款貼息補貼等。根據20世紀50年代以來我國經濟發展和農業政策的變遷過程，期間實施的農業補貼大致可分為五個階段。

（一）第一階段

1978年以前，我國對農業的補貼支持主要集中在農業科技和農田水利建設等基礎性投入方面，如農業生產資料的價格補貼、農業生產用電補貼等。這一時期的農業補貼制度有以下特點：

1、對糧食實行計劃管理。1953年，為適應工業化建設和保障城鎮居民糧食供應的需要，對糧食等主要農產品實行統購統銷政策。如要求農民按國家規定的收購價格和收購數量將糧食賣給國家，在中央統一管理之下，由中央與地方分工負責管理糧食，收購上來的糧食按照國家計劃的價格和數量供應給城鎮居民和農村缺糧人口；由國家嚴格控制糧食市場，嚴禁所有私營糧食工商業、加工廠等私自經營糧食。

2、農業補貼支持工業化建設。這一時期農業補貼政策的首要目標是增加糧食產出，保障消費者尤其是城鎮居民的基本糧食需求，一方面以低價向城市居民和工業部門供應糧食，為國家工業化和城市化解決后顧之憂。另一方面，保持工業企業低工資和原料低成本，形成超額利潤，農業稅收成為我國財政資金的重要來源，政府主要通過行政手段配置資源，直接或間接地從農業部門抽取資源，為工業化建設提供資金。

3、實行農業生產資料低價銷售和虧損補貼。1950—1978年，農業生產資料銷售價格不斷降低，農用生產資料的價格補貼補貼范圍也逐步擴大，從20世紀50年代對國營拖拉機站實施的機耕定額虧損補貼逐漸擴展到柴油、農業用電等農用生產資料。進入20世紀70年代，農資價格補貼大幅增加。

（二）第二階段

1979—1992年，隨著農村經濟體制改革的推行，農業發展過程中出現了各種問題，為保障農業的健康和穩定發展，在不斷加大對農業的基礎性投入的同時，還分別實施了針對各種具體問題的補貼政策，主要有獎售政策和“三掛鉤”政策。1990年后，糧價全面放開，“保量放價”（保留國家定購糧食數量，而收購價格由市場供求決定）政策出臺。主要特點為：

1、糧食收購價格提高。1978年起，我國進行了糧食流通體制改革。首先大幅度提高糧食統購價格擴大收購數量，使土地承包釋放出的糧食得以順暢銷售。1985年，國家將糧食統購改革為合同定購，定購品種為稻谷、小麥、玉米和大豆，定購價格按“倒三七”比例定價，即三成按統購價格，七成按超購價格。定購外的糧食品種實行市場價格，但若市場價格低于統購價格，國家仍按照統購價格收購，同時國家財政繼續補貼國有糧食企業經營費用和購銷差價。1986—1989年，國家減少糧食合同訂購數量，提高糧食的合同定購價格，對農民進行一定的經濟補償，促進了農村商品經濟的發展。

2、農業補貼范圍擴大。1979—1985年間，由于糧食收購價格提高而銷售價格不變，價格出現倒掛使補貼支出急劇增長，但用于農業的支出占財政支出的比重持續下降。從1986年開始，國家積極調整農業投入政策，通過規定農業投入的比重和增長幅度、建立農業發展專項基金、擴大對農業信貸支持等，增加大型水利工程、重要農業生產和農產品流通基礎設施建設等資金的投入。1987—1988年開始實施糧食合同定購與供應平價化肥、柴油和預發預購定金掛鉤的“三掛鉤”政策。同時在這個階段，部分支持農業的優惠政策被取消，如1982年取消了農用柴油的優惠價格，1984年又取消了農資生產企業的價外補貼和倒掛補貼。

（三）第三階段

1993—2002年，糧食保護價收購，推動農產品市場化，建立糧食保護價制度，堅決貫徹按保護價敞開收購農民余糧、糧食收儲企業實行順價銷售、農業發展銀行收購資金封閉運行三項政策，加快國有糧食企業自身改革。這一時期農業補貼政策的主要特點有：

1、實施糧食保護價制度。1993年實行保量放價政策，即保留定購數量，收購價格隨行就市，糧食價格開始由市場供求決定。與此同時，國家建立糧食風險基金和糧食儲備體系。1993年底，糧食市場價格出現異常波動，于是國家從1994年起，恢復并加強了對糧食購銷、價格、市場方面的控制和干預。1997年，實行按保護價全面敞開收購農民余糧政策。在米袋子省長負責制和保護價收購的雙重作用下，糧食連續豐收、市場糧價持續下降，國有糧食企業購銷價格倒掛，加上企業經營不善，虧損掛賬較為嚴重。1998年國家開始深化糧食流通體制改革，出臺了 “放開銷區、保護產區、省長負責、加強調控”等一系列糧食流通體制改革措施，實行政府糧食行政管理職能與糧食企業經營的分離。同時政府制定主要糧食品種的收購保護價，糧食價格主要由市場供求決定。

2、財政支農資金增加。20世紀90年代初，國家出臺諸多政策文件，從投入比重和增長幅度上要求加大對農業的投入，并明確提出財政投資和銀行信貸等要向農業部門“傾斜”。如1993年施行的《農業法》要求，“國家逐步提高農業投入的總體水平。中央和縣級以上地方財政每年對農業總投入的增長幅度應當高于其財政經常性收入的增長幅度。”

3、農民負擔日益加重。在這一階段，盡管國家仍然通過農業稅收等方式汲取農業資源，但財政用于農業的轉移支付補貼也快速增加。農民生產積極性受到抑制，糧食安全難以得到保障。特別是1994年分稅制的實施使縣、鄉財政普遍出現困難的局面，由于鄉鎮財政無法保持政府的正常運轉，造成地方上“三亂”問題更加嚴重，農民負擔不堪重負。

（四）第四階段

2003—2014年，受到世貿組織規則的約束，我國推開糧食直接補貼政策，將原來按保護價收購形式給農民的間接補貼直接補給農民，對農民直接補貼逐步成為支持農業的重要方式；對農業綜合服務支持不斷增加。補貼政策的運行提升了農民種糧積極性，提高了糧食產量（從2004年至2015年，糧食產量實現“十二連增”）。同時糧食最低收購價主要起到市場托底價的作用，避免出現增產不增收的現象，以此穩定市場價格，保護糧農利益。但隨著農業農村發展形勢發生深刻變化，農業“三項補貼”政策效應遞減，政策效能逐步降低。其主要特征如下：

1、價格支持政策出臺。2004年，全面放開糧食購銷市場和價格。為保證糧食市場供應、保護種糧農民利益，國家對重點糧食品種，即稻谷和小麥，實施最低收購價政策，并于2005年率先在南方稻谷主產區啟動稻谷（包括早秈稻、中晚秈稻和粳稻）最低收購價預案。2008年，針對部分農產品價格下跌和“賣難”問題，國家適時出臺臨時收儲措施，在主產區對玉米、大豆、油菜籽等實施臨時收儲措施。價格支持成為補貼支持農業的基礎性措施。

2、農業補貼從流通環節轉向生產環節。2002年，國家啟動大豆良種補貼政策試點，經過8年實施，其中水稻、小麥、玉米和棉花的良種補貼實現全面覆蓋。2004年，為加快農業機械化進程，建立農機具購置補貼，對農民購買的先進農機具給予補貼，并不斷增加品種目錄，加大補貼力度。同年，中央從糧食風險基金中拿出部分資金用于對種糧農民直接補貼；2006年中央又出臺農資綜合補貼政策，減輕化肥、柴油等農資價格上漲對糧食生產的影響。

3、農民負擔大幅減輕。從2004年開始，農業稅稅率每年降低1個百分點，并在5年內全部停止征收；農業稅附加隨之降低，除煙葉以外的農業特產稅全部取消。2005年全面取消牧業稅，同時加快降低農業稅稅率的步伐。2006年，《農業稅條例》正式廢除，我國全面取消農業稅，標志著國家與農民的傳統分配關系產生了根本性變革。

（五）第五階段

2015年至今，農業“三項補貼”改革。2015年，從農資綜合補貼中調整20%的資金，加上種糧大戶補貼試點資金和農業“三項補貼”增量資金用于支持糧食適度規模經營，同時在部分省試點將農作物良種補貼、種糧農民直接補貼和農資綜合補貼合并為農業支持保護補貼，政策目標調整為支持耕地地力保護和糧食適度規模經營，重點向種糧大戶、家庭農場、農民合作社和農業社會化服務組織等新型經營主體傾斜，體現“誰多種糧食，就優先支持誰”。2016年在全國全面推開農業“三項補貼”改革。2017年農業部、財政部發布的重點強農惠農政策中，將農民直接補貼分為耕地地力保護補貼、農機購置補貼和玉米生產者補貼，突出農業供給側結構性改革，繼續加大支農投入。

從我國農業補貼政策階段性的演進過程可以看出，我國一直以來都十分重視糧食生產與糧食安全。由于人口增長、消費結構升級、城鎮化發展等，我國對糧食的需求持續增加，生產不確定因素較多。努力增加糧食供給，對保證國內糧食供求平衡具有重要的戰略意義，從而應對復雜多變的國內外形勢；過量的進口不僅會導致國內糧食價格的長期低下，損害種糧農民的積極性，還會導致國內糧食市場對國際市場的過度依賴，容易引發國內糧食的系統性危機；國際市場的糧食供給能力有限，且受全球氣候變暖、極端災害天氣的影響，世界糧食主產區的糧食供應穩定性降低，作為糧食進口消費大國，我國糧食的供給也將受到影響。

三、我國農業補貼政策存在的問題

改革開放以來,中國農業補貼在數量和種類上都有了很大變化,逐漸形成了價格支持、直接補貼和耕地地力保護補貼等功能互補、綜合補貼和專項補貼相結合的農業補貼政策體系，我國多年的農業補貼政策對促進糧食生產和糧食流通，穩定糧食價格，保證市場穩定供應等也發揮了積極作用。但綜合我國農業補貼現狀和糧食生產與安全情況，可以看出我國農業補貼政策仍存在以下問題：

（一）財政補貼力度和激勵性有限

近年來，農業補貼規模雖持續增長，但較為分散的補貼方式和有限的補貼水平只能部分彌補生產成本的上升，難以大幅增加農民收入與提高農民生產積極性。同時，這種漸成的惠普性質且補貼金額有限的農業補貼多被農民理解為國家收入福利，對農民的種糧激勵性不強。

（二）農業補貼標準不具體

目前我國農業補貼的主要實施依據是中央和地方各級支農政策，在內容方面尚未進行細化，缺乏有效的實踐操作性，影響了農業補貼政策在全國范圍內的實際推行效果。同時各地方的補貼標準、方式等方面隨意性較大，缺乏具體統一的標準和長遠的規劃，如對適度規模經營的衡量缺乏科學的依據支持等，使財政補貼政策的效率低下。

（三）補貼方式設計不合理

從最低收購價政策角度出發，一方面最低收購價政策是容易造成貿易扭曲的“黃箱”措施，需要利用限定綜合支持量（AMS）來進行削減。雖然眼下我國的“黃箱”補貼總量尚未超標，但是其在我國農業補貼總額中所占比例相對偏大，不利于我國農業補貼政策的長期發展。另一方面為保護農民利益，防止“谷賤傷民”，最低收購價水平不會大幅度下調，使國家財政負擔過重。而且糧庫以高于市場價收購的糧食銷售困難，不僅會造成糧庫積壓導致陳舊糧的產生，最后作為飼料流向市場，而且糧食出庫價格往往低于市場價格，使國家利益受損。

（四）政策執行缺乏有效監管

在糧食流通、銷售環節中缺乏對相應政策執行時的監管措施。如地方糧庫在收糧時，不及時執行最低收購價政策：由于糧倉陳舊糧積壓過多，糧庫在收糧時延時壓量，即延長收糧時間、減少每日收糧數量，不僅導致農戶的糧食積壓腐爛從而收益受損，還會讓擁有倉儲條件和烘干設備的糧食經紀人從中牟利，以低于最低收購價的價格收購農戶的糧食，使最低收購價穩定市場價格的效果大打折扣，使農民利益受損。

（五）農業基礎設施不完善

目前農民靠天吃飯的現象非常普遍，關鍵在于農田基礎設施陳舊老化，水利設施嚴重老化失修，種糧的風險性較高。在糧食產后歸倉入庫的相關環節中，包括收割后的曬干或烘干、去雜包裝、運輸裝卸、市場交易和倉儲保管等缺乏相應的資金投入和技術支持，特別是對種糧大戶和家庭農場等新型農業經營主體缺乏一定的基礎設施保障，原因在于新補貼政策中直接補貼對象的轉變可能會造成流轉費用的增加，而基礎設施的建設能更有效降低種糧大戶等新型主體的風險，切實保障農戶的利益。

（六）對新型農業經營主體的補貼政策不全面

一是缺乏對新型農業經營主體的獎補政策。受制于小規模經營，無論是先進科技成果的推廣應用、金融服務的提供、與市場的有效對接，還是農業標準化生產的推進、農產品質量的提高、生產效益的增加、市場競爭力的提升，都遇到很大困難。而對于新型經營主體進行合理獎補，有利于加速土地流轉，發揮糧食生產的規模效應。二是地方上對于種糧大戶、家庭農場、農業合作社等新型農業經營主體的界定缺乏統一的標準，從而存在對新型經營主體的補貼落實不到位的現象。三是在生產性公共服務政策方面對新型農業經營主體的保障力度太小。如忽視對農業保險的補貼，農業保險賠付比例相對于種糧成本投入而言過低，農業保險防災補損職能沒有有效發揮。

四、對策建議

農業補貼政策應立足于我國糧食生產與安全現狀，結合我國多年來農業補貼政策的變遷經驗，根據供給側改革背景下社會經濟變化的需要不斷完善，并確保各項農業補貼政策的有效施行，從而切實保障我國糧食安全。現根據農業補貼政策存在的補貼政策力度有限、補貼制度設計不合理、政策執行缺乏有效監管、農業基礎設施不完善、對新型農業經營主體的補貼政策不全面等問題，對各項農業補貼政策提出如下建議：

（一）優化補貼政策制度設計

1、補貼政策具體化。具體細化各級支農和補貼政策的內容，提高政策運行的可操作性，確保政策的及時推行和有效實施。同時各級政府和部門應加強交流與合作，提升對補貼政策的理解，減輕財政政策執行的時間與成本，改變目前補貼管理重疊、政策不配套、補貼效率不高的狀況，更好的發揮補貼政策的效用。

2、補貼制度標準化。促進補貼制度標準化，一是根據地方情況，對補貼政策制定統一的標準，如補貼對象的評判依據等，確保政策的有效施行。二是要促使農業補貼政策法制化。美國的農業補貼政策通常以立法的形式確立。自20世紀20年代至今，美國先后頒布了農業基本法20余部，各種農業專項法律100余部。農業補貼政策從制定程序到細節內容，從項目申請標準到實施具體細則都被納入到法律條文中。農業補貼政策的法制化，不僅能保證財政補貼政策制定過程的科學和嚴謹，也能對政策效果進行有效監督。

3、補貼設計科學化。一是補貼政策的設計要符合社會經濟發展的形勢。特別是對于糧食倉儲部門和企業，原有的倉庫設施陳舊，既無法達到糧食存儲的更高要求，也無法有效地存儲完累積增多的糧食，所以補貼資金應貼近糧食從生產、流通、銷售等每一個環節，對癥下藥，從而提高政策運行效率。二是科學地規劃農業補貼方式。利用科學技術手段去度量在不同地區的適度規模經營范圍和衡量補貼效用，從而提高農戶糧食生產報酬率和農戶收益，最大限度發揮財政補貼政策的作用。三是重視對農業科技、社會化服務體系等的補貼，逐步將“黃箱”性質的補貼轉變為“綠箱”補貼，既符合國際農業補貼調整趨勢，也能提高糧食產量與質量，從根本上保障糧食安全。

（二）加強對財政政策執行的監管

通過建立健全的政策執行監管體制，對各級政府和部門如糧食倉儲部門加大監管力度，確保補貼資金按政策標準發放，確保具體政策如最低收購價收糧政策的落實。同時政府應建立對種糧農民、糧食加工企業等不同涉糧主體的信息傳遞機制，有效響應主體間的偏好和了解市場變化情況，加大對糧食及相關產品的監管力度，切實保障不同涉糧主體的根本利益。

（三）更新、完善農業基礎設施

政府應該在供給、管養上下工夫，在農業基礎設施建設方面加大財政資金投入，更新陳舊的農田水利設施，并且定期進行檢查修繕，從而改善農業生產條件，強化農業的基礎地位，改善農村經濟綜合發展能力。同時各級政府應該加強監管，確保技術人員下鄉指導農戶科學種糧，科學有效地使用土地，以切實降低農戶種糧成本，提高農戶種糧經濟效益。

（四）建立對新型農業經營主體的補貼政策體系

1、在補貼政策方面：一是可以對種糧大戶、專業合作社等新型農業經營主體實行獎補政策，如實行糧食訂單獎勵政策，向種糧大戶等發放預購定金等。二是對于新型農業經營主體的補貼力度可適量增強，以加快轉變農業發展方式，提升其種糧積極性。三是政策上促進糧食加工企業與新型農業經營主體的對接，實現對優質糧油區域化、規模化、專業化、集約化生產，一方面減少糧食經紀人以賺取差價形式牟利現象，保障糧農根本利益，另一方面可減緩地方糧庫收糧和銷售壓力。

2、在農業保險方面：一是增加對農業保險業務虧損的補貼，保障農民種糧穩定收益。二是完善農業保險產品，促進農業氣象災害保險的標準化科學的精算設計與定價，同時加強推廣普及與宣傳，降低種糧大戶因氣象災害造成較大損失的風險。三是鼓勵私有企業參與農業保險市場競爭。私有保險企業的參與有利于為農民提供保險產品和服務的創新，政府可以通過建立農業保險的監督機制來降低惡意競爭風險，保障農業保險市場的健康發展，從而保障農戶種糧的利益。

3、在農業信貸方面：各級政府可以聯合成立農業信貸擔保有限公司，針對新型農業經營主體實行免抵押、低利率的政策性擔保貸款，解決農業融資難，融資貴等問題，從而降低種糧大戶等新型農業經營主體的種糧成本。

4、在農業技術推廣方面：提升糧食質量，我國在新增補貼向主產區和優勢產區集中，向專業大戶、家庭農場、農民合作社等新型農業經營主體傾斜的同時，也應加大農業技術推廣與扶持力度，如智能生產管控、遙感監測等新技術提升糧農的種糧收益，從而保障糧食安全?！?/p>

（本文系2016年大學生創新創業訓練計劃項目“糧食補貼、涉糧主體偏好與糧食安全——基于我國糧食主產區的調查”〈項目編號：201610520091〉的階段性研究成果）

（作者單位：中南財經政法大學工商管理學院）

[1]陳建成,劉進寶,方少勇等.30年來中國農業經濟政策及其效果分析 [J].中國人口·資源與環境，2008，18(5).

[2]龔萍.中國農業補貼和糧食增產[J].黑龍江糧食，2014，(03).

[3]侯石安.財政對農業的補貼政策研究[J].財政研究，2000，(03).

[4]侯石安,趙和楠.中國糧食安全與農業補貼政策的調整[J].貴州社會科學,2016，(01).

[5]劉彥伯.美國農業補貼政策的成效與啟示[J].農村工作通訊，2014，(02).

[6]魯禮新.1978年以來我國農業補貼政策的階段性變動及效果評價[J].改革與戰略,2007,23(11).

[7]羅維燕.我國農業補貼政策的現狀、問題及建議——兼論歐美直接補貼的經驗借鑒[J].經濟視角, 2014，(08).

[8]王輝.入世以來我國農業補貼政策的歷史考察與現狀分析[J].新疆農墾經濟,2012，(03).

[9]朱滿德，程國強.農業補貼的制度變遷與政策匹配[J].重慶社會科學，2011，(09).

[10]Clarke D J,Clarke D,Mahul O,et al.W eather Based Crop Insurance in India[J].Policy Research W orking Paper,2012.

[11]Steinberg R H,Josling T E.When the Peace Ends:The Vulnerability of EC and US Agricultural Subsidies to W TO Legal Challenge[J].Social Science Electronic Publishing,2003,6(2).

（本欄目責任編輯：鄭潔）