將法治思維和誠信機制融入財政投資評審
——以江蘇蘇州城區居民家庭“改廁”工程結算評審項目為例

●張忠德 韓蘇東 劉昌瑜

將法治思維和誠信機制融入財政投資評審
——以江蘇蘇州城區居民家庭“改廁”工程結算評審項目為例

●張忠德 韓蘇東 劉昌瑜

政府投資工程項目結算評審緩慢，從宏觀上講會造成財政資金支付進度的遲滯，不利于地方盤活財政存量資金；從微觀方面看容易造成農民工工資支付的矛盾，不利于社會安定團結。本文通過研究江蘇蘇州城區居民家庭“改廁”項目結算評審整體推進過程中暴露的各種困難和問題矛盾，以為我國深化財政投資評審項目管理、堵塞相關制度漏洞、出臺針對性的辦法和措施、運用好法治思維和誠信機制推進財政投資評審工作改革創新提供寶貴的經驗和典型的案例。

法治思維 誠信機制 財政評審

黨的十八屆四中全會通過了全面依法治國的重大方略，與全面建成小康社會、全面深化改革和全面從嚴治黨共同構成“四個全面”總體布局，這是關系到國家長治久安的戰略安排。誠實守信是中華民族的傳統美德，是社會主義核心價值觀的精神要求，當前社會各界對經濟生活中的嚴重失信現象深惡痛絕，迫切期待改善社會信用環境。財政投資評審是財政職能的重要組成部分，包括對以基本建設為主的財政性資金投資項目進行評價和審查。新形勢下如何運用好法治思維和誠信機制來解決評審過程中面臨的困難和問題，是繼續提高財政評審效率、保障財政資金規范、安全、有效運行的重要課題。

江蘇蘇州是一個具有兩千五百多年歷史的文化名城，具有小橋流水人家的人文景觀，但古城區建筑密度較大、住宅空間過于狹小、基礎設施配套缺乏。對城區居民家庭實施“改廁”工程，是蘇州市委、市政府為改善民生、完善城市基礎設施、提升古城保護水平作出的一項重大決策，并于2013年列入民生實事工程。該工程實際于2011年7月起開工建設，共分三批由原平江、滄浪、金閶三個老城區逐步實施，全部44個標段自2011年11月起至2013年12月底陸續完工（部分掃尾標段也于2014年底前結束）進入財政竣工結算評審。為促進和保障這項惠民工程的結算評審工作，由市財政投資評審中心牽頭各方緊密協同，充分發揮參審單位工作的積極性和主動性，多方協調、攻堅克難。截至2016年9月30日“改廁”工程全部44個標段中已審結定案24個標段，1個標段準備審結定案，仍有19個標段在評審過程中遇到了各種具體困難，結算評審工作推進總體仍較正常偏慢。

一、城區居民家庭“改廁”工程結算評審中的問題與困難

城區居民家庭“改廁”工程原計劃三年內分批改造23568戶，實際施工完成戶數僅為15545戶（統計數據）。以姑蘇區“改廁”2013年七標為例：一是居民強烈的改造意愿與施工現場復雜的具體現狀不相匹配。社區申報的小河浜片區有近百戶居民“改廁”準備實施，公示過程中也無異議，但施工單位進場后卻被其他居民強行阻攔，實際實施“改廁”居民只有極少數。

二是施工單位中標合同金額與竣工送審金額不匹配。因施工條件不允許等原因，依據公示無異議梳理出的“改廁”44個標段簽訂合同總金額為15441.67萬元，實際送審金額只有11262.39萬元。

三是建設單位確認送審金額與經財政評審后實際竣工結算金額不匹配。由于工程實施在古城居民區范圍，有的標段甚至是在山塘街、平江路等歷史保護區核心地段，施工環境復雜，施工措施費用較大，而部分施工單位造價核算基礎工作管理薄弱，管理理念上存在重現場輕資料的現象。現場施工成本增加時相應資料沒有及時取得建設單位的簽證確認，但在結算送審時卻普遍虛報了“改廁”數量以求彌補施工過程的各種損耗。各協審單位嚴格按照造價程序及規范進行了結算審核后按照不低于20%抽查比例確認并已經審結定案的24個標段中平均核減率為30.68%，大大超過了7%的一般核減率。

以上三個“不匹配”造成部分施工單位心理落差巨大，在猶豫觀望中遲遲“不配合送審、不配合對賬、不配合定案”，直接影響了正常評審進程的順利推進。

（二）工程款支付存在超付現象

由于當時根據合同約定項目竣工后應支付合同價款70%的制度設計存在缺陷，未考慮到實際工程量的大幅減少，經對比協審單位初步審定結果，在已定案的24個標段中已確定有6個標段涉及超付工程款需要追回，經核對尚未定案的20個標段中有10個標段存在工程款超付的可能（因送審資料仍在補充過程中，實際超付標段應少于統計結果）。同時超出正常7%核減率范圍的標段，根據合同約定施工單位還需承擔超出部分核減造價4%的代扣審計費相關責任。因此一旦確認審計結果，相關中標施工單位將承擔退回超付工程款和支付超額審計款的經濟責任。

(8)北部林場附近礦脈帶：地表控制長度420 m，厚度1.96～1.98 m，鉬品位0.016%～0.023%。礦脈帶受構造蝕變石英脈和破碎帶控制，該礦脈帶目前發現4個礦化體，礦化體近平行排列，礦化連續性差。

（三）改廁工程結算審核存在一定的技術難度

城區居民改廁工程結算審核需要入戶勘察，結算評審需要得到群眾的支持和配合，難以做到全面清查，而部分抽查得出的審核結果不具有很強的說服力；排污管道等隱蔽工程的現狀經過3-4年使用，現場已無法具體分辨；平江2012年改廁剩余1-4標的各施工單位相互代領甲供材并未保留好相關領料記錄造成各家單位對甲供材扣除數量相互糾纏，無法理清。

由于城區居民“改廁”是政府事實工程，各方關注度較高，市級財政監督和審計部門都在工程實施過程中就已經開展過程跟蹤核查，如何公平、公正、合情、合理、完整、及時地完成全部結算評審工作是相關各方面臨的嚴峻挑戰。

二、為推進“改廁”工程結算評審的相關措施

（一）領導高度重視，未雨綢繆，提前布置

2015年9月在42個“改廁”相關標段已經送審之后，評審中心領導按照“三嚴三實”活動的布置，走訪了服務單位姑蘇區住建部門。雙方本著以民為本、為民謀利的精神，共同商定了多項措施，集中或增派優勢力量，全力以赴打好城區居民“改廁”結算評審的攻堅戰。市財政部門相關處室領導也多次參加推進老住宅小區綜合整治、城區改廁工程結算評審進展情況分析研討會，為加快推進評審進度、解決評審困難提供堅強的后盾。

（二）建立多方聯系會商機制，做到信息及時共享

自2015年9月起中心與姑蘇區住建部門實行月度會商制度并邀請相關協審單位參會研討，自2016年7月起各協審單位明確由分管領導負責開始實施情況周報制度。通過月度會商和每周通報，各方逐個標段查擺困難，對接信息，提出解決評審工作中遇到的實際問題和困難的思路和辦法。各方集思廣益，在中心的積極幫助下解決了如甲供材互領糾纏不清等一系列評審技術難題，并明確了結算評審的工作思路。

（三）召開多次專題推進會議，汲取經驗教訓并加以推廣

2014年以來中心共召集了5次專題推進會議、2次專家論證會、25次專題協調會，特別是在2016年7月老住宅小區綜合整治、城區改廁工程結算評審協審座談分會場上，由最先完成綜合整治全部標段評審任務的某協審單位介紹了在承擔相關審計任務中的成功經驗和做法，使參會單位深受啟發。會后中心專門向各相關協審單位發出專題會議紀要，對其做法加以推廣運用，為推進“改廁”結算評審進程具有積極作用。

（四）以行政指導的約談提醒施工單位配合結算評審工作

為打消中標單位等待觀望的僥幸心理，經中心提議，對確定超付的和 “三不”施工單位采取行政約談的指導措施。今年5月以來建設單位姑蘇區住建部門組織采取了針對追回超付款及要求建設單位配合結算審計的多次行政約談指導，對施工單位持續加強政策宣傳。在采取約談等管理措施已經取得積極成果的形勢下，繼續打消存在類似可能超付不愿退款情況的部分施工單位僥幸心理，促使其積極配合工程結算評審工作。一是對于約談施工單位項目負責人無效的，要對其中標單位項目法人采取正式約談措施并為后續可能的法律手段保留證據。二是對于不配合審計的各標段，姑蘇區住建部門在約談中標單位時，可以明確表示，市相關部門對工作不配合故意拖延的可能會考慮采用如降低施工企業信用等級、對施工單位其他在建的政府工程資金支付實施綜合管控等手段，切實引起了中標單位的足夠重視。

（五）對于技術問題以專家論證研討解決及三方協商解決為主要措施

對于“改廁”結算審計中的技術問題，中心以充分研究討論和合理范圍內協商解決的原則耐心細致地做通各方工作，逐個進行了處理。于2014年及2015年分別召開 《2012年木質整體裝配式衛生間工程造價爭議問題》及《平江區2011年改廁工程 1、4、5三個標段人工費補償問題》等專家論證會議。其中關于人工費補償問題，對施工方提出的由于改廁施工需要清理雜物、家具或搬運垃圾，施工時多次上門，存在增加零星工程以及重復進場或因居民問題造成的誤工等情況，原則上同意按每戶100元進行補貼并普遍適用于其他“改廁”標段。

自2016年1月21日專題業務分析會后，中心采取了市政公用評審處部門三方協調制度，對于施工單位與協審單位無法達成一致的技術問題可隨時提出，由中心及時派出專業人員配合姑蘇區住建部門耐心細致聽取意見并提出解決問題的相關建議和措施。

三、“改廁”結算評審的啟示和政策建議

（一）以法治思維做好涉及民生工程的財政評審工作

第一，慎重考慮單方面報告的出具。一般竣工結算結果確認需要建設單位、施工單位、協審中介機構三方在工程結算審定單上蓋章確認。而結算審定單是平等地位民事主體的雙方當事人在中介機構鑒證下的具有法律效力的意思表示。政府投資項目，尤其是涉及民生的工程項目雖然建設單位是政府或政府委托代表政府出面的機構，但其并不構成政府購買服務行為，屬于《合同法》、《建筑法》等一般民事調整關系，一旦涉及訴訟并非行政訴訟調整范圍，因此單方面報告出具一旦引起糾紛，需要當事一方提供充分證據舉證單方面結果的合理性和公允性。鑒于一般類似情況多由于超付工程款等原因引起，若出具單方評審報告對于工程款項的追討及一系列權利義務關系處理較為復雜。故后期在中心召集姑蘇區住建部門和部分協審單位代表召開的業務分析研討會會議中明確：對于單方報告要慎重考慮，并提請市整治辦召開專題會議對相關應對方案進行討論完善后才能試行。

同時，若采購主體符合《政府采購法》規定的行政事業單位，資金性質構成財政性資金的就屬于政府采購范疇，故此類工程以整治辦公室這一臨時機構確定并且不宜明確其機構編制而是企業化運行更為合理。在工程建設雙方施工合同簽訂以后，將按照《合同法》規定以合同條款來約束權利義務雙方的履約行為，所以必須更加重視合同中的制度缺陷并不斷加以彌補和完善。由于涉及民生工程，相關行政部門可以也應該通過適當的行政指導等方式主動作為來彌補由于合同履行失控產生的缺陷。

第二，探索市、區兩級財政部門對中標法人單位承接的市、區兩級財政其他相關中標項目資金撥付采取綜合管控措施并形成制度或辦法。對于工程結算中“不配合送審、不配合對賬、不配合定案”的老賴單位，政府建設單位雖然在合同法律關系上是平等的，但并非禁止對于督促相關當事人采取積極態度而運用一定的行政管控措施來督促中標單位法人制約現場項目實施各班組或項目經理。只要相關施工單位能夠轉變主觀意識，克服消極狀態積極配合政府工程的結算評審工作，則通過本次“改廁”工程的實踐，證明全部技術問題是相對客觀的、現實的，也是比較容易產生共識的。

第三，運用財政監督的威懾力與行政約談指導、誠信機制建設相互配合，共同推進涉及民生工程的結算評審進度。財政監督是法律法規賦予財政部門的行政執法權力，財政處理處罰結果具有法律效力。并且財政處理處罰結果與稅務處理處罰結果等共同構成誠信機制考核體系的重要衡量指標。相關部門可以在各自管理領域分別或者聯合實施行政指導，以達到管理目的。對行政指導無效的可提請市、區財政監督檢查部門對超付工程款不愿退賠的中標法人單位進行綜合執法檢查，以《會計法》、《財政違法行為處罰處分條例》等法律法規為依據對中標企業的財稅制度執行情況進行全面檢查，對事實清楚證據確鑿的違法行為要按照相關法律規定對其進行相應的行政處理及處罰，如此必然能夠對中標法人單位起到較大的震懾作用。

（二）強化守信激勵與失信懲戒機制

1、認清發展規律和潮流，充分重視社會誠信體系建設對財政投資評審管理的積極促進作用。

江蘇省社會信用體系建設始于2004年，在全國較早起步。歷經十幾年先行先試，取得積極進展，形成了良好基礎。省委、省政府高度重視社會信用體系建設，自2004年起，先后成立省社會信用體系建設領導小組及辦公室，設立省公共信用信息中心；2007年，省委、省政府召開誠信江蘇建設工作會議，出臺了 《關于加快推進誠信江蘇建設的意見》，信用管理機構在新一輪政府機構改革中得到加強。自2007年起，省政府陸續出臺了企業和個人征信管理辦法、社會法人和自然人失信懲戒辦法，以及行政管理中實施信用承諾、信用報告和信用審查等信用管理辦法。省、市有關部門先后出臺信息歸集、系統管理、信用監管等規章制度100多項，有力支撐了社會信用體系建設。

2、加快社會信用體系建設是加強和創新社會治理的迫切要求。隨著社會轉型速度的加快，利益主體和訴求更加多元化，社會治理面臨許多新挑戰，傳統管理理念和手段難以從根本上解決誠信缺失問題。近年來隨著深入推進簡政放權，深化行政審批制度改革，加快轉變政府職能，對政府行政管理水平和市場監管能力提出了更高要求，因此加強以信用為核心的事中事后監管，夯實監管信用基礎，有利于市場規范有序運行，不斷推進政府管理水平提升和服務型政府建設，進一步提高行政效能和政府公信力。

3、加快社會信用體系建設也是改進和提升行政效能的迫切要求。蘇州市住建相關部門按照住房城鄉建設系統社會信用體系建設的相關指導意見，對管理服務對象實行信用分類監管，對誠信守法者，在項目監管、資質審查、行政審批、市場準入、評先評優和工程招投標等方面實行政策傾斜、獎勵激勵措施，提高其社會聲譽，形成品牌效應。對失信者，在給予行政處理、行政處罰的基礎上，將加大對不良行為的懲戒力度，嚴重的可以將其納入“黑名單”。通過嚴肅約談、上門送達告知書等行政措施，各中標施工單位對其失信行為可能承擔的后果普遍高度重視，加強了內部的溝通協調力度，部分單位甚至表態由總公司承擔起全部審計責任，不影響全部標段的總體推進進程。

四、結語

江蘇省蘇州市財政投資評審中心在確定將法治思維和誠信機制融入財政投資評審工作具體項目的思路后，對剩余的19個改廁標段采取了分類解決、先易后難的方法，先解決不涉及工程款超付問題的標段，先解決愿意積極配合結算評審工作的標段，先解決僅存在技術問題、內部矛盾不突出的標段。在姑蘇區住建部門、各參審協審單位密切協作下多措并舉，上下齊心，“改廁”結算審計工作得到了較快推進（截止到12月初僅剩余1-2個標段），而“改廁”結算審計工作案例為政府投資工程項目結算加速推進提供了成功經驗，也為繼續提高財政投資評審效率、保障財政投資資金規范、安全、有效運行作出了一定的貢獻。■

（作者單位：江蘇省蘇州市財政投資評審中心、市政公用評審處）

[1]江蘇省人民政府.江蘇省社會信用體系建設規劃綱要（2015-2020年）[Z].2015-03-02.

[2]蘇州市住房和城鄉建設局.市住房城鄉建設局關于加快推進蘇州市住房城鄉建設系統社會信用體系建設的指導意見[Z].2015-08-03.

（本欄目責任編輯：王光俊）