人性、公民權與公共行政
——兩種公共范式困境分析

文/楊帆

不同的公共行政理論范式建立于其對于人性的不同認識上，狹隘的人性必然會出現思想或是行為上的矛盾，也必然偏離人的自由而全面的發展的理想目標，造成人的扭曲發展。但是任何一種對于人性的理解都應該站在當前世界發展的角度上進行，即人的自由全面發展。因為人在發展的過程中往往起到主導和創造作用，占據著更為全面的本質的優勢。從當前整體性的人性角度上看，對任何一種公共行政范式都應該具備準確的原則，嚴謹的邏輯和全面的分析，達到每個人都應該在范式條件下進行均衡發展。針對上述研究分析，本文將從理論構建的原則出發，進一步探究當前新公共管理和新公共服務的理論預設，全面揭示當前的發展和人性危機。

一、公共理論“人性”基礎

20世紀70年代到80年代，經濟學上的新自由主義思潮達到鼎盛時期，新自由主義經濟學在經濟領域也就是社會的私人領域強調實行自由放任政策。伴隨著新自由主義浪潮，西方公共管理學界發展出了新公共管理理論范式，并在政府領域中形成了大刀闊斧的改革運動。這個理論范式的發展打破了原來以馬克斯韋伯創建的官僚體制模式，摧毀了傳統公共行政的合法性基礎，要打破原來政府管理的封閉模式，打破政府對公共服務和公共產品的壟斷，要把在私人領域發展起來的原則引入到政治領域或者公共領域，即要以市場機制改造政府，重塑政府企業家精神，要使政府像企業一樣具有效率和提供優質的公共產品。從這個理論基礎和背景出發，政府從“經濟人”的假設出發來構建政府的“企業化”，試圖改變之前的政府效率低下和臃腫的問題。按照奧斯本和蓋布勒的概括的“新公共管理”的特征中來講，政府應該是競爭性政府；是滿足顧客需要而不是官僚政治的需要，從中我們可以看出其進步性即把“人”從傳統的官僚制政府“奴役”狀態中解放了出來，解放了人的自由天性；可我們也能從中看出其缺陷和限制性即把人視為“顧客”，當上帝似的供著，是把公共利益作為一種“類”的存在，非但沒有給“消費者”個人帶來切身利益，而且還把公民物化為一種工具，一種為實現政府提供“公共服務”的技術工具。在物化嚴重的情況下，人可能喪失公民的權利而集中到政府手里，從而為“公共權力”的私人成長提供了空間。隨后新公共服務理論以人是“政治人”為假設前提，這肯定了公民權和公民身份，并把公民權和公民作為“新公共服務”的首要目標，它肯定了人的復數性、主觀性和能動性，并以此發展起來來批判新公共管理理論當中存在的問題。其主要觀點是：認為政府不應當是掌舵者，而是服務于公民。如果政府一直充當掌舵者的身份，可能會形成政府對社會的控制和壟斷，這會侵犯了公民的權利，也會在多元的利益引導下造成人的“政治碎片化”，只能使對個人利益追求之社會契約建立紐帶關系，從而使人失去人與人之間的關愛和同情。也對從當前現實關注主和理論分析上看，新公共服務理論就是一種全新的理論基礎。在對理論的構建過程中，新公共服務明顯區別于傳統公共行政方式，不僅僅設計了管理方法，同時還形成了一套完善的市場經濟和企業價值觀念[1]。亞里士多德就強調過，公民是相互作用的人，所以他們在生活中也更向往道德的生活，所以，扮演公民角色，對公民美德進行培養能很好的幫助我們達成密切關系。其不僅可以增加群眾對于社區的歸宿感，同時還能積極發揮自身的服務價值，實現多種角色的有效結合，這也是對公民美德進行發揮的重要環節。

和經濟人存在較大差別的是，在進行理論演繹環節中，新公共服務需要對公民美德進行基礎確立，注重對公民道德的政治影響。因此我們也需要認識到，新公共服務中的公民美德包含了價值觀、信念、原則等。也正是因為這樣，積極參與政治生活也是一個人對自身潛能激發的重要環節，民主政體工作的主要職責就是對公民形象的塑造，確保公民成為一個更有信念感和道德感的個體。

二、新公共服務的民主化價值取向

在對新公共服務進行研究和分析的過程中，雖然傳統工作中政府在社會發展中往往扮演著領導者和引路者的角色，但是當前對社會起到引領作的公共政策也轉變為了一系列復雜的過程，所以在當前特殊社會發展形勢下，對于廣大公共行政工作人員來說，針對有價值的共同領導來引導公民積極表達其利益需求也越來越最重要，所以原本試圖控制或改變社會新的發展方向的工作已經不能適應當前社會的基

本需求[2]。所以在此種背景下，作為公共領導者更需要做到在工作中全心全意用心靈來開展日常領導工作，具體而言可以從以下幾個環節著手：1.引導和幫助社區公民正確認識自身的實際需要和潛在能力。

2.對社區的發展以及活躍在相對特殊領域中的各種組織發展情況進行積極整合與意愿表達[3]。3.作為行動的積極影響因素或促進要點。在此種背景下，領導也將成為了一種權力領域下誕生出來的公共產品，

同時更是團體實現合作的，被有效召集在一起，從而實現彼此目標的重要表達形式。這也要求相關公共行政官員必須給予公民授權，確保各項工作都能積極開展。

三、參與式管理和權利的政治體制問題

從新公共管理的實際效果來看，它視政府為“企業家”政府，希望政府與在市場中企業一樣，能自主的追求效率，把資源從生產力較低的地方轉移到生產力較高的地方，以實現資源的合理配置，由此可見，在新公共管理理論支配下的政府追求的是效率和經濟價值，而忽略了其他的價值，如公平、正義、代表性和公民的參與性又在何處體現呢？這中對其他價值的忽略和缺失使政府的行政責任降低到了最低程度。從公共利益的實現角度來看，新公共管理下的政府是引入市場競爭機制原則的政府，但市場經濟自身存在的問題如市場失調，降低成本，市場壟斷等也會嚴重制約政府實現公民公共利益的程度。新公共服務在一定程度上是建立在對新公共管理的批判和發展上的。新公共服務畢竟把公民權和公民利益放在了其理論的最高價值目標位置，可見在新公共服務理論下對公民權和公共利益的重視，對在新公共管理下缺失的如“公平、正義”價值觀念的彌補和重構。從公共行政的責任來看，新公共服務重新把行政責任指向了公共利益和公民權利。不能忽視的是，新公共服務對于人性是存在積極意義的，因此其理念的存在必然是具備值得肯定的環節，要想開展更為完善的公共行為，就應該將所有工作的根本放在以人為基礎的環節上[4]。

但是經過實際研究發現，新公共服務對人性的積極也不能成為對公共權力合法性進行保障的唯一條件，尤其是當前新公共服務理念不斷提出參與式民主對于共同領導工作開展的重要性。所以我們在實際工作中更需要轉變當前人們發展中形成的共同理念諾思悖論，這一理論所表達的意思就是：沒有國家權力或是相關代理人的影響，財產權利也不能進行有效的劃分和保護，所以，國家權力就將成為有效產權和我國經濟發展環節中不可缺少的一個必要條件。換句話說，沒有國家也就相當于沒有產權。此外，國家權力對產權安排和產權交易的影響，其實在某種程度上說也是對個人財產權利的限制和影響，這一問題的出現很容易出現人們所有權的不完善，甚至出現無效的產權安排或是不必要的經濟問題。為了對諾思悖論造成的不良問題進行改善，新公共服務也應該針對當前問題充分明確和構建公共權力的合法性[5]。

通過上文的研究和分析可以發現，新公共服務在當前的理想構建中將國家的作用也展開了理想化、道德化的分析，在這一背景下，對當前國家權力的擴張本質以及不可分割性也進行了有效掩蓋，甚至想要跨越國家本身的不利問題和社會對立的本質影響。雖然新公共服務理念下，一種具備高度包容性的參與管理辦法，不僅僅是對生產積極性進行提升和完善的一種工具性手段，而且對政治與行政相互完善的一種對策[6]。所以，積極開展和參與社區工作以及國家工作的人們在其自身理想上也往往隨著其政治體系變化而逐漸向著完善的方向發展，此種方式不僅大大促進了社會的整體發展，更有利于其自身完善和進步。可以說當前這些人們所具備的民主理想與當前我國的法律制度、權利上發展都形成了強烈的對比，所以不管是當前法律制度還是合法權利的作用下，二者形成的要求和方向都在于保護群眾對民主事物的積極性，換句話說也是對我們財產進行更有效的保護。

四、結束語

綜上所述，新公共服務理論中的公共利益、公民權和公共象征之間也存在著極為顯著的關聯作用，也正是因為這種理論聯系，使得新公共服務理論所提出的模式還不能形成完善的公共責任機制。雖然當前新公共服務認為參與管理的方式可以實現政治工作和行政工作的統一，但是這種分散的權利也很容易出現問題，甚至造成國家政策和行為偏離人性的基本需求。人在發展的過程中往往占據著更為全面的本質。從當前整體性的人性角度上看，對任何一種公共行政范式都應該具備準確的原則，就是每個人都應該在范式條件下進行發展。因此希望在本文的研究下，我們對于新公共服務下的各項工作也能有這更充分的認識和掌握，從而在今后的實際工作和發展中積極進行探索，實現社會整體的進步與發展。

[1] 袁年興.論公共服務的“第三種范式”——超越“新公共管理”和“新公共服務”[J].甘肅社會科學,2013,24(2):219-223.

[2] 袁年興.當代西方公共管理范式的人學困境——基于馬克思主義人學的視閾[J].改革與戰略,2013,29(3):11-14.

[3] 熊莉萍.我國公務員聘任制改革的困境與破解之道--基于“價值-制度-環境”的范式[J].理論導刊,2016,85(7):12-14.

[4] 劉箴.新公共服務理論范式下廉政建設的價值、困境和突破口[J].湖南財政經濟學院學報,2014,27(4):28-31.

[5] 陶學榮,熊節春.現代公共行政的倫理意蘊——基于"新公共服務"范式的分析[J].中國行政管理,2015,63(11):114-117.

[6] 魏小禾.整合公民權利、義務與美德的環境公民權--基于對PX事件的思考[J].才智,2013,86(27):266-266,271.