試論改革創新中容錯糾錯機制的構建

摘 要：改革創新是“摸著石頭過河”，沒有現成的經驗可供借鑒，難免會出現失誤或者錯誤，而能否正確處理改革創新中出現的失誤或者錯誤，關系到改革能否順利進行，因此，構建容錯糾錯機制具有十分重要的意義。本文在探討何為容錯糾錯機制、為何構建容錯糾錯機制的基礎上，從容錯范圍應明確、容錯認定要規范、容錯糾錯需并行、容錯糾錯過程全公開、澄清保護機制全面跟進等方面提出了構建容錯糾錯機制的建議。

關 鍵 詞：容錯糾錯機制；改革創新；容錯機制；糾錯機制

中圖分類號：D262.3 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2017）03-0007-07

收稿日期：2016-11-15

作者簡介：陳朋發（1969—），男，福建漳平人，福建省龍巖市人民政府辦公室依法行政管理科科長，研究方向為行政法學。

當前，我國正面臨“三期疊加”的矛盾，而化解這些矛盾的根本方法就是改革創新。由于改革創新無先例可循，需要“摸著石頭過河” ，因此，需要構建容錯糾錯機制，用制度保護改革創新者。

一、準確把握容錯糾錯機制的內涵

只有真正理解和領會容錯糾錯機制的內涵與外延，才能更好地推動改革發展，才能確保該機制在實施中不走樣，讓改革創新者心無旁騖謀改革，甩開膀子、心存敬畏“干”事業。

（一）容錯機制的內涵

容錯機制本是工程設計中的一個術語，主要用于工程設計或產品制造中。容錯機制從字面理解，就是把某一系統控制在一定范圍內的允許或包容錯誤情況發生的一種機制。主要包括以下功能：一是約束故障，防止故障影響繼續擴大；二是檢測故障；三是恢復系統。[1]2016年3月15日，李克強總理在第十二屆全國人民代表大會第四次會議上的《政府工作報告》中首次提出健全容錯糾錯機制。至此，容錯機制這一專業術語被運用到治國理政當中，應用于管理領域并引入改革中。可以說，容錯是思想解放和政治擔當的具體體現，需要政治勇氣和魄力。

習近平總書記在擔任河北省正定縣委書記時就強調：“要正確對待改革中出現的問題和偏差”，“改革是一項極其復雜的群眾性的探索、創新事業，由于沒有現成的模式、缺乏經驗，出現一些問題是很自然的。對改革中出的問題，對新的不正之風，我們不必大驚小怪，而應該采取積極的、實事求是的態度進行分析”；“凡是努力于改革，工作中出了一些偏差或問題的，一律不抓辮子、不打棍子、不扣帽子。縣委、縣政府一定做大家的保護傘，各級領導干部都要為勇于改革的同志做保護傘。”[2]黨的十八大以來，習近平總書記就如何支持改革、鼓勵創新、允許試錯以及寬容失敗等問題作了更加精辟的論述。如習近平總書記在中央全面深化改革領導小組第十七次會議上就明確指出：“基層改革要允許試錯、寬容失敗，營造想改革、謀改革、善改革的濃郁氛圍。”就是強調對改革失敗者不但不歧視，反而要善待，這樣，才能使其走向成功。特別是對那些愿干事、敢干事、能干成事的黨員干部在攻堅克難、改革創新的道路上所犯下的“探索性失誤”，要允許試錯、給予寬容。

構建容錯機制旨在鼓勵和保障改革創新者奮發有為，敢于擔當，勇于嘗試，以此推動改革。因此，在改革發展新常態下，容錯機制的內涵是指：當改革創新者在主動作為過程中出現失誤或過失時，通過容錯制度及時糾正錯誤和偏差，以鼓勵改革創新和行政有為，并對符合容錯免責條件和情形的單位和個人依法依紀予以處理，使有關單位或個人在相關考核和評價時不受負面影響。

（二）糾錯機制的內涵

古語云：“人非圣賢，孰能無過？過而能改，善莫大焉。”即重要的不是從不犯錯，而是能在錯誤中反思和前行，在試錯的過程中不斷地改進方法，總結經驗，取得創新性成果。因此，在改革創新、推動發展的道路上，不僅需要容錯，更需要控制容錯可能出現的風險，而這個“控制閥”就是建立在容錯機制基礎上的反思機制——糾錯機制。糾錯機制既有利于及時發現改革創新中出現的偏差和失誤，又有利于預防或減少干部“少犯錯”“不犯錯”，充分體現了對干部的關心、愛護。

構建糾錯機制旨在“知錯即糾”，即在改革創新中出現偏差或者失誤時，及時采取措施予以糾正，以避免或減少損失。在改革發展新常態下，糾錯機制的內涵是指：在風險發生之后，及時有效地啟動相關機制和程序，對風險產生的源頭、過程及后果進行科學評估，找出原因，確定性質，修正制度設計，及時引導創新方向，把可能造成的損失降到最低。

（三）“容”與“糾”的關系

容錯糾錯機制是解決庸政、懶政、怠政的有力舉措，它從現實角度將“管”和“關”有機結合起來，既守規矩，又有活力；既講實干，又求創新；既要擔當，又容失誤。既體現了對干部責任擔當的保護，也讓干部及時認識錯誤，督促其找準問題、剖析原因，找出解決辦法，避免再犯類似錯誤。

容錯重在更加科學地認知改革創新中出現的失誤或者錯誤，糾錯則重在有效解決這些失誤或者錯誤。容錯、糾錯是一個整體，是保障改革創新順利進行的重要環節，兩者相輔相成，互為因果，相互結合，缺一不可。

二、深刻認識容錯糾錯機制

提出的背景

在經濟發展新常態下，構建容錯糾錯機制，對中國特色社會主義建設和繼續全面深化改革有著特殊價值和重要意義。

（一）建設責任政府的需要

責任是現代政府的基本特征，而責任政府是現代民主政治條件下的全新政府模式，是中國特色社會主義民主政治的重要內容。政府責任是政府權力的核心，是政府的本質屬性，它要求政府要敢作敢當，積極、主動地對人民負責。特別是在自己所實施的行政行為出現過失或者錯誤時，要勇于承認錯誤或者失誤，并敢于糾正這些錯誤或者失誤。

當前，我國已將供給側結構性改革作為經濟發展新的突破口，在這一新形勢下，更加強調政府要“知責明責、守責盡責，各就各位、各負其責”“為敢于擔當者擔當”。這就需要構建容錯糾錯機制，以確保實干者、改革者、創新者在出現失誤或錯誤時得到相應的保護。

（二）推動改革創新的需要

改革會觸動各方面的利益，涉及重大利益關系深度調整，因而必然會遇到各種各樣的障礙、阻力以及其他難以預測的困難和挫折。要使改革順利進行，就要聚勢助力，鼓勵創新，寬容失敗，積極探索適合我國改革發展需要的新模式。

黨的十八屆三中全會提出了336項、四中全會提出了180多項以及五中全會提出的若干項改革攻堅任務，都涉及到改革創新，都是在探索新路，而探索新路就要勇于面對探索過程中出現的彎路。這就迫切要求構建容錯糾錯機制，讓有膽識、敢擔當的“拓荒者”在改革創新實踐中不僅得到培養和錘煉，還要對其勇于探索，敢于突破傳統、改變慣例、打破條條框框的行為予以保障，從而推動全社會形成想改革、敢改革、善改革的良好風尚。

（三）治理為官不為的需要

在全面深化改革進入深水區和攻堅期，難免會遇到新問題、新情況，難免會遇到各種各樣風險和挑戰的嚴峻形勢下，導致一些干部對改革觀望多、實干少，顧慮大、動力小，由“為官不易”轉為“為官不為”。為徹底消除這種“干不如站、站不如唱”的“洗碗效應”，①切實解決干部“有為”的后顧之憂，促進干部在新常態下敢為、想為、必為，迫切要求構建容錯糾錯機制，為銳意進取、開拓創新者吃下“定心丸”，使其最大限度地釋放出改革創新活力。

在全面從嚴治黨、從嚴治吏成為新常態的背景下，在中央“八項規定”、重大決策終身責任追究制度等一系列紀律的“緊箍咒”下，一些黨員干部把從嚴治黨、從嚴治吏與“做事”相關聯，把“干事”當做“出事”，認為“做事就可能出事，出事就可能被查處問責”，結果是“為了不出事，寧愿不干事”。于是，“守攤子”“保位子”“不求有功、但求無過”，不出事就是最大的“政績”“平安著陸”成為新的價值取向，“不想為、不愿為、不敢為”成為新的思想意識。這些消極、錯誤的心理已成為推進改革創新的“攔路虎”“絆腳石”。而容錯糾錯機制正是一項專門針對庸政、懶政、怠政行為，著力解決不作為、慢作為等問題的改革，其能夠給改革創新者撐腰鼓勁，能夠為廣大黨員干部干事創業撐起“保護傘”，為敢想的人“開綠燈”，為敢干的人“兜住底”，其必將成為改革創新的“動力劑”，探索前行的“助力器”。

三、建立容錯糾錯機制的對策

（一）容錯范圍應明確

構建容錯糾錯機制的核心是精準界定容錯免責范圍，明確錯與非錯的標準，劃定容與不容的界限。

⒈遵循法治思維和法治方式。容錯機制不是“亂作為”的“尚方寶劍”，更不是違反政策法規的黨員干部的“避風港”。容錯糾錯機制應建立在現有法律法規和制度框架范圍內，建立在現時經濟體制和政治體制正常運作的基礎之上。容錯機制適用的是改革創新者在履職盡責、改革創新過程中出現了過失，前提是沒有觸犯原則性的問題，出發點是真心實意為群眾辦好事、辦實事。在容錯免責機制中，“容”的是改革創新中發生的探索性失誤，“免”的是改革創新中的“失誤”之責。對于那些觸犯“道德底線、法律紅線、黨紀高壓線”的錯誤，無論是改革還是創新，不但不能“免”，而且還要依法依紀從嚴追究責任。

在實踐中，要用辯證的觀點認真甄別、準確研判、妥善處置干事創業中出現的失誤和偏差，綜合考慮改革創新過程中出現失誤或者錯誤的歷史背景、產生原因、情節輕重和社會影響度等因素。能否適應容錯機制，可以用“七看”來衡量，這既是“可為”的保護傘，又是“不可為”的一條紅線。[3]一看初衷。是以維護國家、集體和人民利益為重，還是為中飽私囊，為自己、特定關系人或者小團體謀取私利。二看節點。是在法律法規和紀律尚未明確禁止前實施的，還是明令禁止后依然我行我素、有令不行、有禁不止。三看方向。是符合法律、法規、政策精神及上級決策要求，還是“搞變通”“有選擇”“打折扣”，實行“上有政策、下有對策”。四看程序。是嚴格按程序依法決策，還是隨意決策、違法決策；五看緣由。是因自然災害等不可抗力因素或者缺乏經驗或者因政策調整、政策界限沒有明確而造成的失誤或者錯誤，還是主觀故意、明知故犯、失職瀆職、貪污腐敗。六看結果。是推動全面改革創新驅動轉型發展，還是阻礙和破壞經濟建設、社會秩序，影響社會和諧穩定。七看處置。是及時采取有效措施糾偏糾錯以避免造成更大的損失，還是知錯不改、聽之任之甚至掩蓋失誤或者錯誤。

⒉以“三個區分開來”作為容錯糾錯的基本尺度。新常態下的容錯糾錯機制并非適用于所有的錯誤或者失誤。習近平總書記在1988年9月撰寫的《弱鳥如何先飛——閩東九縣調查隨感》一文中指出：“要正確區分違法亂紀與開放改革中出現的失誤。重要的一點是要保護改革者的積極性，鼓勵干部為人民事業敢為天下先。我們既要敢于懲治，又要善于激勵，自始至終都必須把握好政策。”[4]黨的十八大以來，習近平總書記就如何正確區分違法亂紀與開放改革中出現的失誤作出了更加科學、更為完整的論述。2016年1月18日，習近平總書記在省部級主要領導干部學習貫徹黨的十八屆五中全會精神專題研討班上的講話中明確指出：“要把干部在推進改革中因缺乏經驗、先行先試出現的失誤和錯誤，同明知故犯的違紀違法行為區分開來；把上級尚無明確限制的探索性試驗中的失誤和錯誤，同上級明令禁止后依然我行我素的違紀違法行為區分開來；把為推動發展的無意過失，同為謀取私利的違紀違法行為區分開來。”[5]這“三個區分開來”是準確把握容錯糾錯機制的政策界限，為如何辨別與區分改革創新中出現的錯誤或失誤的性質提供了具體標準。因此，在構建容錯糾錯機制時，應“將落實習近平總書記提出的‘三個區分開來要求放在首位，鼓勵探索、寬容失誤，以保護改革者、鼓勵探索者、寬容失誤者、糾正偏差者、警醒違紀者。”[6]

⒊合理劃定容錯免責的具體情形。對相關單位和個人在改革創新、推動發展中出現的失誤或者過失，除發生重大責任事故外，符合以下條件的，可依法依紀免予追究相關單位和個人的責任：⑴在貫徹執行法律、法規、政策及上級決策部署過程中，立足本職，積極主動，認真履職，在實施相關決策前經評估和論證后仍產生失誤或者過失的；⑵在推進改革創新中，敢于嘗試，能為新問題、新情況尋找解決途徑，但因缺乏經驗或者在無先例可循情形下大膽先行先試而出現的失誤或者過失，但在實施前經過評估和論證且有相關書證證明的；⑶法律、法規、黨章黨規沒有明令禁止，為推動經濟社會發展，在法律、法規、政策尚無明確限制的探索性試驗中出現失誤或者過失的；（4）在發生重特大事故、群體性事件或者遇到突發事件時，以維護國家、集體和人民利益為重，不推諉扯皮，沉著應對，主動化解，迎難而上，及時進行處置而出現失誤或者過失或者造成一定損失的；⑸在改革發展大局中，主觀上為公為民，工作上盡心盡力、盡職盡責，出現無意過失、工作失誤，輕微違紀違規情形的。

（二）容錯認定要規范

規范并遵守容錯認定程序是保障容錯糾錯機制正確實施的前提和基礎，因此，要強化程序保障，不斷健全容錯認定的具體操作流程，細化申請、受理、核實、認定、報備等步驟和環節，為勇于作為、敢于擔當者提供保障。

⒈提出申請。容錯免責申請人在改革創新過程中出現失誤或者錯誤并受到問責追責時，認為符合容錯免責具體情形的，可在規定時限內向有關容錯免責認定主管部門提出容錯免責申請。

⒉審核受理。有關容錯免責認定主管部門在收到容錯免責申請人的書面申請后，應在規定時限內組織相關人員進行審核并作出是否受理的決定。對于符合容錯免責情形的，要予以受理；對于不符合容錯免責情形的，要在規定時限內作出不予受理決定并送達容錯免責申請人。對于作出不予受理決定的，有關容錯免責認定主管部門要說明不予受理的原因和理由。

⒊調查核實。有關容錯免責認定主管部門在受理容錯免責申請人的申請后，要及時組織相關部門開展調查，認真核實、了解容錯免責申請人實施的行為或者決策的背景、目的、過程和后果，充分聽取容錯免責申請人的意見，作出全面、客觀、準確的判斷和認定并形成調查報告；對于情況復雜或者存在爭議的，要組織有關人員進行聽證、論證。

⒋認定反饋。有關容錯免責認定主管部門在對容錯免責申請人的申請形成調查報告后，應進行集體討論，依法依紀作出是否予以容錯免責的認定意見，并在規定時限內將容錯免責認定意見書送達容錯免責申請人。

⒌結果報備。有關容錯免責認定主管部門在將容錯免責認定意見書送達容錯免責申請人后，還應在規定時限內將該容錯免責認定意見書報送當地黨委、政府及上一級容錯免責認定主管部門備案審查。

此外，要注重容錯糾錯的結果運用方式。在強化容錯免責的同時，要堅持問責與免責、懲治與保護并行，以有效防止容錯免責成為違法違紀的“擋箭牌”。

（三）容錯糾錯并行

容錯重在激勵、鼓勵改革，有效實施容錯機制，要建立與之相配套的糾錯機制，使容錯與糾錯處在并重地位。在實踐中，對存在過錯或失誤的相關單位或個人，可以根據具體情形采取以下措施：

⒈注重事前防范和警示提醒。十八屆中央紀委二次全會工作報告明確提出：“要抓早抓小、防微杜漸，對反映黨員干部的苗頭性、傾向性問題，及時談話提醒、誡勉、函詢、教育，防止小錯釀成大錯。”因此，在改革創新過程中，對存在過錯或失誤的相關單位或個人出現的失誤或者錯誤要及時掌握，找出易錯風險點并有針對性地研究、分析、總結這些失誤或者錯誤產生的原因，采取各種措施予以警示提醒，以防止類似失誤或者錯誤再發生，切實做到“無問題早防范，有問題早發現，一般問題早糾正，嚴重問題早查處。”

⒉ 強化保護挽救，責令糾錯。對改革創新過程中出現的一般性失誤或者錯誤，既要糾偏糾錯，防止其失誤或者錯誤進一步擴大，以最大限度地挽救干部，又要保護干部的積極性和創造性不受到挫傷。對已經造成的錯誤事實，有關容錯免責認定部門要本著“懲前毖后，治病救人”的原則，在作出免責認定意見書的同時，及時啟動糾錯程序，向糾錯對象發送糾錯通知書，幫助糾錯對象認識到問題的危害性，督促其改正錯誤。

（四）容錯糾錯過程全公開

要使容錯糾錯機制落到實處，關鍵在于公開容錯糾錯過程，主動接受各方監督。容錯糾錯過程全公開，能夠推動多方評價機制更加客觀地對待改革創新者出現的失誤或錯誤，使其做出的評價更加公正、合理。

⒈公開征求意見。容錯糾錯機制雖然是針對黨員干部的，但為提高該機制的民主性、科學性和可操作性，在制定容錯糾錯機制相關程序時，也要充分聽取公眾的意見和建議；同時，還要細化具體執行標準、明確容錯糾錯的范圍。

⒉公開容錯糾錯機制的內容。容錯糾錯機制出臺后，應及時向社會公開該機制的具體內容、運行程序、實施結果，以保障公眾享有知情權，避免公眾對這一機制產生誤解，讓公眾明白該機制的建立是為了保護黨員干部在改革創新中的積極性，而非包庇黨員干部的違法違規行為，從而推動公眾積極參與。

⒊公開相關信息。在互聯網時代，政府須當好“第一新聞發言人”，及時、全面、準確地公開容錯糾錯機制申請人的相關信息。只有在第一時間用事實說話，用數據和材料證明并公開可查的信息，才能使容錯糾錯機制得以順利實施。換言之，在容錯糾錯機制啟動后，除了按照法律規定需要保密的以外，要把容錯糾錯的流程、對象、事件、原因、結果等在一定范圍內公開。

（五）澄清保護機制全面跟進

澄清保護機制能夠讓公眾了解事實真相，從而使公眾認可、支持與容錯糾錯機制相關的工作。澄清保護機制能夠為干事創業者凝心聚力抓改革、謀發展、保民生、促穩定營造良好的政治生態環境。因此，強化澄清保護機制，能夠為干事創業者在改革創新過程中保駕護航。

⒈消除負面影響。對所反映問題失實或受到誣告的，要及時澄清不實舉報，為干事創業者正名；同時，鼓勵干事創業者放下思想包袱，繼續為改革發展發揮應有的作用。

⒉查處誣告行為。對誣告等違法行為要進行全面排查、掌握底數、定性分析、梳理匯總、建立臺賬；對調查摸底發現的問題要逐一核實、堅決糾正；對查處的典型案例要及時通報，形成震懾效應，發揮警示教育作用。

⒊公正核查處理。堅持以事實為依據，以法律、法規、政策和紀律規定為準繩，全面收集各方面的意見或建議，充分聽取容錯免責申請人的解釋、說明或申辯，客觀公正處理改革創新中出現的失誤或錯誤。

⒋容錯教育并重。建立容錯教育回訪機制，由容錯免責對象主管部門按照“誰容錯、誰回訪”的原則，關心關注容錯免責對象，對其進行及時回訪教育并加強跟蹤管理，防止容錯免責對象再次出現失誤或錯誤。

【參考文獻】

[1]鄭家亨.統計大辭典[M].中國統計出版社，1995.1063.

[2]張伯里.從“綜合改革”到“全面深化改革”——系統學習習近平總書記十八大前后關于改革開放的重要論述[N].學習時報，2015-02-02日（A1）.

[3]任小強.市紀委：出臺容錯糾錯辦法為改革創新者撐腰鼓勁[N].廣元日報，2016-05-03（A01）.

[4]習近平.擺脫貧困[M].福建人民出版社，1992.8.

[5]習近平.在省部級主要領導干部學習貫徹黨的十八屆五中全會精神專題研討班上的講話[N].人民日報，2016-05-10（02）.

[6]容錯糾錯激發活力 擔當有為樹正導向——三論學習貫徹落實好省委“三項機制”[N].陜西日報，2016-07-13（01）.

（責任編輯：高 靜）