鄉鎮干部精準扶貧能力建設的影響因素及對策

孟里中++張朋++劉文光

摘 要：精準扶貧是“十三五”時期政府工作的重要內容之一。我國貧困戶和貧困人口主要集中在農村，而鄉鎮政府是最貼近群眾的一級政府機關，因此，鄉鎮干部的精準扶貧能力建設關系到扶貧攻堅工作的順利開展，直接影響著精準脫貧的成效。根據以往扶貧工作存在的問題和不足，要著力加強鄉鎮干部的學習能力、調查研究能力、創新能力建設；針對現階段在管理體制、工作作風和激勵機制等方面存在的問題，應著力做好干部培訓、管理體制規范和組織文化變革等方面的工作。

關 鍵 詞：鄉鎮干部；精準扶貧；能力建設

中圖分類號：D632.1 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2017）03-0046-08

收稿日期：2016-06-30

作者簡介：孟里中（1990—），男，湖北天門人，云南民族大學公共管理學院行政管理專業碩士研究生，研究方向為社會治理；張朋（1992—），男，云南民族大學行政管理專業碩士研究生，研究方向為當代政府治理；劉文光（1967—），男，云南民族大學教授，碩士研究生導師，研究方向為社會治理。

精準扶貧作為我國現階段扶貧的基本方略，關系到全面建成小康社會目標的實現。精準扶貧是通過對貧困家庭和貧困人口有針對性的幫扶，消除導致貧困的各種因素和障礙，增強扶貧對象的自主發展能力，達到可持續脫貧的目標。在鄉鎮層面，精準扶貧能力建設旨在提高鄉鎮干部在扶貧工作中所需要的能力并形成促使其能力不斷提升的良性機制。2015年，我國農村貧困人口從2014年的7017萬人減少到5575萬人，減少1442萬人，貧困發生率從2014年的7.2%下降到5.7%。因此，要實現全面小康，必須進一步做好精準扶貧工作。據國務院扶貧辦公室統計，要確保扶貧目標如期完成，我國每年要減貧1200萬人，每月平均要完成100萬人的脫貧計劃。由此可見，消除鄉鎮干部精準扶貧能力建設過程中的障礙，對于做好精準扶貧工作，完成精準扶貧的預期目標，具有重大的戰略意義。

一、加強鄉鎮干部精準扶貧能力

建設的迫切性

鄉鎮一級政府是我國基層政府，起著承上啟下的作用，既要傾聽民意、反映民情，使民情上達，又要執行上級政府的政策，其在精準扶貧過程中發揮著關鍵作用，決定了精準扶貧政策能否做到因時制宜、因地制宜、因戶制宜。鄉鎮干部的形象代表著基層政府的形象，其能力和水平直接關系到精準扶貧工作的成效，決定了精準扶貧工作中政府管理能力和水平的高低，進一步說，鄉鎮干部的素質直接關系到基層干部隊伍的整體水平。

（一）有助于完成“十三五”規劃中消除貧困的目標

消除貧困、改善民生、逐步實現共同富裕是社會主義的本質要求。改革開放以來，我國經濟發展取得了舉世矚目的成就，基本實現了小康，但有些地區仍然存在貧困問題。如果貧困地區的面貌長期得不到改善，生活水平得不到提高，就難以實現共同富裕的目標。

能力是做好一切工作的前提條件。提升鄉鎮干部精準扶貧能力，做好農村貧困地區扶貧工作，使“精準”貫穿于扶貧工作的始終，就能夠按時、保質、保量地完成到2020年完全消除貧困，實現全面小康的目標。

（二）有助于提升鄉鎮干部的綜合能力，樹立良好的基層政府形象

提高鄉鎮干部精準扶貧能力是轉變政府職能，全面提高政府管理水平和能力，加快我國政治、經濟、社會全面發展的一項基礎性和戰略性工作。充分認識與理解加強鄉鎮干部精準扶貧能力建設的重要性，建設一支精準扶貧能力強、高素質的鄉鎮干部隊伍，是當前基層政府面臨的一項十分重要而且艱巨的任務。只有不斷提高鄉鎮干部精準扶貧能力，才能發揮有限的物質資源、財力資源和人力資源的作用，更好地落實黨和國家的精準扶貧戰略。同時，鄉鎮干部精準扶貧能力的提升能夠為做好扶貧工作奠定堅實的基礎，有助于提升扶貧工作的效率和質量，在公眾心中樹立良好的基層政府形象。

（三）有助于實現“兩個一百年”奮斗目標

我國要在2020年實現全面建成小康社會和在2050年達到中等發達國家收入水平的“兩個一百年”奮斗目標，加強鄉鎮干部精準扶貧能力建設則有助于實現上述目標。

⒈有助于實現共同富裕。精準扶貧是針對貧困戶開展扶貧，爭取所有的農村貧困人口脫貧、貧困縣摘掉貧困帽子。其目的在于解決過去粗放扶貧過程中出現的扶貧政策針對性不強、資金不到位、效果不明顯等一系列問題，其出發點就是為了實現共同富裕。

⒉有助于實現社會公平。改革開放以來，我國居民收入分配差距以及城鄉二元結構與東中西部地區經濟發展差距的不斷擴大反應了我國社會貧富兩極分化的現實狀況。精準扶貧針對貧困戶和貧困人口，通過政策支持、資金投入、人力支援等舉措，致力于增加這一弱勢群體的經濟收入，幫助其提高生活水平，改善生活環境，這一惠及民生的舉措有助于實現社會公平。

二、對鄉鎮干部精準扶貧能力的要求

（一）學習能力

學習能力是指獲取知識、提升自身才干的一種內在素質，它既是鄉鎮干部必須具備的基本能力，也是履行職能和提升行政效能的關鍵因素。特別是在經濟新常態、互聯網+以及供給側結構性改革的社會背景下，鄉鎮干部還存在學歷較低、專業素質與社會經濟發展的需要不相適應等問題，因此，提升學習能力是做好本職工作的必要條件。

目前，我國正處在扶貧攻堅的關鍵時期，鄉鎮干部面臨的工作量更大、更精細，遇到的障礙和困難更多，因此，必須認真貫徹執行中央的扶貧政策，深入了解國情、省情和地方實際，充分利用各種資源，運用現有的技術手段，這樣才能做好扶貧工作。學習不能僅僅局限于理論知識，還包括在實踐工作中的學習，要養成善于學習、勤于思考的習慣，從實際工作和現實生活中汲取養分。

克服工作中的困難需要學習，解決工作中出現的問題也需要學習。鄉鎮干部要做到精準扶貧，必須有較強的學習能力，全面了解地方的經濟環境和社會環境，這樣，才能采取切實可行的扶貧措施，做好扶貧工作。

（二）溝通協調能力

溝通協調能力包括耐心、認真傾聽和清晰、完整地表達并且重點突出；有全局意識、民主作風和協調意識；尊重、理解、信任他人，善于與不同性格、不同階層的人打交道；堅持原則性與靈活性相結合，營造輕松、活潑的工作氛圍；有效地運用各種溝通技能和方法，建立和維護工作所需要的正式溝通網絡和非正式溝通網絡。

在扶貧工作中，鄉鎮干部要做好政府與“村兩委”以及村民之間的工作，做好扶貧對象的確定、建檔立卡、扶貧項目和脫貧退出機制等工作，這樣才能保證扶貧的精準性。換言之，只有良好的溝通才能找到貧困戶和貧困人口致貧的原因，才能“對癥下藥”。此外，鄉鎮干部在工作匯報、請示、報告、工作分派與安排過程中，也必須加強溝通和協調，這樣才能更好地完成精準扶貧任務，實現精準扶貧目標。

（三）調查研究能力

習近平總書記指出：調查研究是謀事之基，成事之道，沒有調查，就沒有發言權，更沒有決策權。調查研究即堅持從實際出發，認真傾聽、仔細觀察、有效溝通；深入到群眾和基層中去，透過現象發現問題，準確把握事物的本質，發展的歷史、現狀和產生的影響；探索事物發展規律，預測發展趨勢，提出解決問題的辦法；善于總結經驗，發現典型，以此指導、推動工作。

調查研究是獲取資料和數據的重要手段。扶貧工作要做到精準，必須通過調查研究獲取準確、真實的信息；同時，只有調查研究才能時刻掌握扶貧工作的動態，及時、有效地采取措施，做好項目安排、資金使用、工作安排以及干部選派等工作，避免“大水漫灌式”的粗放扶貧。

（四）識別判斷能力

做好扶貧工作的首要條件是精準地識別扶貧對象，這就需要鄉鎮干部增強識別判斷能力。識別判斷能力是指敏銳的洞察、客觀的思考，面對問題時能根據具體情況和掌握的信息、知識和技能作出有效、正確、及時的決定的能力。改革開放以來的扶貧工作實踐表明，要避免出現扶貧對象不精準、扶貧項目不適當、資金使用不到位、脫貧成效不可靠以及因村派人不妥當，解決好“扶持誰”“誰來扶”“怎么扶”和“如何退”等問題，必須增強鄉鎮干部的識別判斷能力。

（五）公共服務能力

公共服務是鄉鎮干部主要的工作職能之一。公共服務能力即樹立全心全意為人民服務的意識，誠信務實；強烈的責任心，對工作認真負責，密切聯系群眾，關心民生疾苦，保障群眾合法權益；追求卓越，注重提高工作效能；積極接受群眾監督，耐心聽取群眾建議，引導群眾參與公共事務管理，主動回應群眾訴求，勇于接受群眾批評。

提升鄉鎮干部扶貧工作中的公共服務能力，要求其具備相應的知識和素質。第一，了解扶貧的大政方針和政策。只有深入理解扶貧政策，才能將思想轉化為行動，為扶貧提供一系列公共服務。第二，了解并掌握公共服務相關理論。傳統的行政管理采取以政府為主導的行政命令式的運作方式，而社會治理理論強調過程、倡導調和、兼顧多元主體、注重互動，因此，只有轉變鄉鎮干部的思想觀念，才能使其更好地適應新形勢下的扶貧工作。第三，具備扎實的業務知識和技能。扎實的業務知識和技能是服務好基層群眾的必備條件。

（六）政策執行能力

政策執行能力即在準確理解政策目標的基礎上，對上級政府和鄉鎮政府制定的具體政策和措施能夠準確、高效地貫徹實施。一方面，只有提高政策執行能力，才能保證精準扶貧的各項工作落到實處，落實到貧困村、貧困戶、貧困村民；另一方面，只有提高政策執行能力，才能完成扶貧計劃指標，打贏扶貧攻堅戰。

（七）創新能力

創新能力包括以下幾方面：解放思想，緊跟時代步伐，具有創造精神和革新的勇氣；敏銳地發現新問題，總結新經驗，提出新思路，采取新的方法和手段，結合實際創造性地開展工作；接受新事物，運用新視角、新思路思考問題。提高鄉鎮干部的創新能力重在增強創新意識，即對工作的求精意識和強烈的好奇心，敢于不斷自我超越；同時，還要培養問題意識，要善于觀察、獨立思考，不盲目服從權威，勇于承擔責任和風險。

目前，我國的經濟環境、政治環境、社會環境等正在發生深刻變化，社會矛盾不斷凸顯，改革也開始進入深水區。隨著改革不斷向縱深發展，扶貧攻堅也到了關鍵階段，因此，只有做好啃硬骨頭的準備，才能應對可能出現的困難和障礙，這就需要不斷增強鄉鎮干部的創新意識和創新能力。無論是工作方法、工作安排還是扶貧模式等都需要根據農村各家各戶的實際，大膽嘗試，靈活運用發展生產、生態補償和社會保障兜底等不同的扶貧方法。

三、影響鄉鎮干部精準扶貧

能力建設的因素

（一）文化程度偏低，知識結構陳舊

⒈鄉鎮干部的文化程度普遍較低。在貧困地區特別是邊遠山區，由于經濟落后、基礎設施不完善、生活條件艱苦等多種原因，不利于吸引高素質、高學歷的人才，并且因人才大量流失，導致鄉鎮干部學歷相對較低。相對而言，中西部邊遠貧困地區的情況更加嚴峻。

⒉鄉鎮干部知識結構陳舊。首先，由于貧困地區相對封閉，信息獲取難度大，普通鄉鎮干部參加培訓的機會少甚至完全沒有參加學習的機會。其次，隨著科學技術的飛速發展，知識更新較快，而鄉鎮干部的自我學習能力相對較弱，難以適應社會發展和工作需要。再次，年齡較大的鄉鎮干部具有較豐富的工作經驗和較強的實踐能力，能吃苦耐勞，但在接受新事物、創造性地解決問題、信息化辦公以及運用科學技術輔助決策等方面卻存在明顯的不足；與之相反，年輕干部學習能力強，容易接受新的理論知識，但在艱苦奮斗、工作經驗和工作能力等方面還需要進一步加強。

（二）管理體制存在弊端

⒈職能界定不清。從我國《地方政府組織法》中可以看出，鄉鎮政府的職能范圍只有原則性的規定，并未劃分具體的職責范圍、內容和各級政府之間的事權，更未對相關的職位設定具體的職責權限，導致鄉鎮政府在扶貧工作中與上級政府部門的職能劃分不清，對上級政府在人力、物力、財力上形成依賴而無法獨立行使職責。此外，鄉鎮政府內部職能劃分不科學，導致鄉鎮干部在工作上存在消極懈怠、相互推諉和逃避責任等問題。

⒉權責不統一。有權力的鄉鎮干部不必承擔責任，承擔責任的鄉鎮干部卻沒有被賦予相應的權力，權責之間的矛盾必然導致權力濫用和無法履職兩種狀況。鄉鎮政府與上級政府部門之間、鄉鎮政府各部門之間以及各個鄉鎮干部之間都存在權責矛盾，如果不能有效解決上述矛盾，必然會影響扶貧工作的順利開展。

（三）工作作風存在問題

⒈缺乏大局意識。很多鄉鎮干部對扶貧工作意義不明、積極性不高，不能從國家、從全局的高度去審視扶貧工作，在扶貧工作中吃不了苦、擔不了責、干不了事，心生懈怠、應付了事，不僅阻礙了扶貧工作的進程，也影響了貧困村、貧困戶脫貧的速度，進而影響了精準扶貧目標的實現。

⒉工作效率低，缺乏服務意識。在鄉鎮干部中還不同程度地存在形式主義、官僚主義、享樂主義、奢靡之風和家長作風，這些都是滋生腐敗、脫離群眾的根源，嚴重影響了扶貧政策的貫徹落實。形式主義容易導致工作的表面化，官僚主義容易導致擺架子和官本位主義，享樂主義、奢靡之風容易消磨鄉鎮干部的意志，使其喪失進取心，家長作風會導致鄉鎮干部不愿意傾聽群眾的意見。

（四）激勵機制不健全

⒈工作條件差，工資低，福利待遇少。從政府層級來看，鄉鎮干部處于公務員體系的底端，級別、工資、福利待遇低，這些都不利于調動鄉鎮干部扶貧工作的積極性。同時，貧困地區艱苦的生活環境和工作條件也不利于激發鄉鎮干部的工作熱情。沒有工作熱情和缺少干事業的激情，不可能高效地完成精準扶貧任務。

⒉晉升空間狹窄。非領導職務的普通鄉鎮干部是服務群眾、做好精準扶貧工作的骨干力量，但受機構編制的限制，其職務晉升空間相對狹窄。在現實中，職務與待遇掛鉤，必然導致鄉鎮干部的工資待遇長期得不到提高，這也會對扶貧工作造成一定的負面影響。

⒊自我價值難以實現。個人價值的實現是激發鄉鎮干部工作熱情的一個重要因素，但在現實中，鄉鎮干部的工作往往不被重視，也難以得到上級政府和群眾的認可。特別是非領導職務的干部，受工作條件和工作職權的限制，長期以來自我價值得不到很好的體現，這必然會造成心理失衡，很難以認真、負責、積極的態度對待工作。

（五）考評制度不健全

⒈缺少合理的考核標準。客觀、公正、公平、標準統一，是衡量考核標準是否科學的硬指標。在扶貧工作中，扶貧的實績如何衡量，所占的比重如何確定，都需要在實踐中不斷進行摸索。事實上，地方組織部門在考察鄉鎮干部的過程中往往存在主觀臆斷、個人感情色彩濃以及以上級領導的意見為主等問題，沒有真實、準確地考察鄉鎮干部的實際工作成效。

⒉考評結果不夠客觀、公正。有效的考評工作機制能夠使考評工作卓有成效地開展，但在鄉鎮干部考評過程中，上級評價和組織部門評價成為主要方式，而民主評價、群眾意見以及自我評價常常被忽略，使得考評結果難以做到客觀、公正。

⒊與獎懲關聯度不強。對于扶貧工作而言，將精準扶貧的成效量化、指標化與工資增長、待遇提升、職務晉升、榮譽等掛鉤，對激發鄉鎮干部的工作熱情發揮著重要作用。但在現實中，“干多干少一個樣”“干與不干一個樣”在許多鄉鎮政府部門是一種普遍現象，沒有工作壓力，沒有獎懲的制約，不作為、辦事拖沓已成為鄉鎮干部的一種常態。

四、加強鄉鎮干部精準扶貧能力

建設的對策

提升鄉鎮干部精準扶貧能力，是做好精準扶貧工作，實現精準脫貧的必要條件，也是針對扶貧工作現狀提出的現實要求。因此，加強鄉鎮干部精準扶貧能力建設需要做好以下幾個方面的工作：

（一）培訓常態化

加大培訓力度，提升綜合素質，是提升鄉鎮干部精準扶貧能力的重要路徑，其能夠為鄉鎮干部從外部營造學習環境，創造學習機會，能夠很好地解決鄉鎮干部在理論知識、政治素質和思想道德素質等方面存在的問題。

⒈上級政府部門應做好選調培訓工作。在精準扶貧過程中，組織部門、扶貧辦要整合利用各種資源，邀請相關領導、專家和學者為鄉鎮干部做好扶貧理論講授和相關成功案例、經驗的介紹，使鄉鎮干部能及時獲取扶貧經驗，服務于本地的扶貧工作實際。另外，也可以選調鄉鎮干部參加一系列干部培訓班，到一些扶貧成效顯著的地區“取經”或進行實地考察學習。

⒉鄉鎮政府部門內部培訓做到常態化。鄉鎮政府內部要形成一種有效的自我學習機制，每周都要組織學習交流，及時學習中央和上級政府部門的相關文件和政策精神，分享扶貧工作中的經驗。在有條件的情況下，邀請相關領導、專家對鄉鎮干部進行培訓。在培訓中，要形成一種民主的學習氛圍，相互學習，分享成功的經驗和做法，對遇到的難題集思廣益，形成集體智慧，以提升鄉鎮政府的凝聚力和向心力。

⒊做好送教下鄉工作。各級黨校、干部學院、高校以及社會教育培訓機構聚集了大量的專家學者，具有豐富的教育資源，各級政府可以利用這一資源并發揮其作用，將干部培訓班辦到田間地頭，辦到扶貧工作的第一線，針對具體問題現場“開方”，及時解決并檢驗成效。目前，互聯網已使在線學習成為一種行之有效的方式，鄉鎮干部應利用各種扶貧課程和視頻資源通過在線學習實現資源共享。

（二）管理體制規范化

⒈形成有效的扶貧工作機制。形成有效的扶貧工作機制，需要建立專門的鄉鎮精準扶貧工作領導小組，選派駐村干部，做好扶貧工作計劃和安排，使匯報請示、溝通協調等工作規范化并在實踐中不斷地進行調整。

⒉合理劃分職權。根據精準扶貧工作計劃，鄉鎮政府各部門內部要對計劃進行分解，采取目標管理的方式不斷細分到每個鄉鎮干部，并根據其分擔的責任賦予其相應的職權。

⒊及時做好反饋和控制工作。鄉鎮領導干部要按時驗收執行情況，對貧困村、貧困戶的情況做到動態掌控，根據反饋，對出現的偏差做好控制工作，及時矯正扶貧工作中出現的偏差，對扶貧工作進度要做到適度控制。同時，鄉鎮干部要做好調研工作，收集信息并進行匯總，為下一階段的精準扶貧計劃工作提供依據，以增強精準扶貧計劃安排的針對性和可行性。

（三）變革組織文化

⒈樹立正確的世界觀、人生觀、價值觀。只有樹立正確的“三觀”，才能使鄉鎮干部走群眾路線，激發干事業的熱情，全心全意為人民服務，為把貧困地區建設得美麗富饒而奮斗。

⒉自覺接受群眾評議和社會監督。 讓鄉鎮干部自覺接受群眾的監督，讓權力在陽光下運行，推動基層政府政務公開，讓群眾在精準扶貧工作中有更高的參與度，是打好扶貧攻堅戰，實現精準脫貧的關鍵所在。

⒊深入開展“三嚴三實”專題教育。深入開展以“嚴以修身、嚴以用權、嚴以律己，謀事要實、創業要實、做人要實”為主要內容的“三嚴三實”專題教育，解放思想，轉變鄉鎮干部工作作風，真正實現權為民所用、情為民所系、利為民所謀，這樣，才能真正提高鄉鎮干部的政治覺悟和道德修養。

（四）激勵機制科學化

激勵包括精神激勵、薪酬激勵、榮譽激勵、和工作激勵等。在扶貧工作中，善用激勵機制，能夠調動鄉鎮干部工作積極性，充分發揮鄉鎮干部的才能和智慧。

⒈提高工資待遇。提高鄉鎮干部的待遇，除了提升工資標準外，還要相應提高家庭生活補助標準，著力解決鄉鎮干部的后顧之憂。對于在邊遠山區工作的鄉鎮干部，要在子女教育、身體健康等方面給予更多的政策優惠，著力化解鄉鎮干部長期積聚的失落、不公平、沒前途等負面情緒，用激勵機制引導鄉鎮干部敢于作為。

⒉拓寬晉升渠道。我國基層公務員職位職級的設置相對單一，面臨晉升的“天花板困境”，因此，組織部門在提拔干部時應更多地考慮基層干部，保障干實事的基層干部受到公正的對待，有足夠的成長空間，讓鄉鎮干部有盼頭、有干勁，在基層崗位上做出實績。

⒊為自我價值實現提供條件。上級組織部門要為有理想、有知識、有干勁的鄉鎮干部盡其所能提供條件，讓他們在平凡的崗位上做出不平凡的成績，讓能干事的人得到組織的信任和獎勵，讓誠心實意扶貧的干部得到社會的尊重和認可。

（五）扶貧績效考核制度化

考核制度是干部管理必不可少的一項制度。逐步完善、落實扶貧績效考核制度，讓不干事的人讓位，讓想干事的人有機會，讓會干事的人能成事，讓成事的人得到回報，這既是對干部管理的現實要求，也是促使干部履行好職責的需要。

⒈建立完善的扶貧工作考核制度。建立扶貧工作考核制度的目的是使扶貧工作能夠順利開展，通過考核對鄉鎮干部扶貧工作成果進行檢驗。建立完善的扶貧工作考核制度，公正、客觀地評價每一位鄉鎮干部在扶貧工作中的作為并與獎懲掛鉤，使不作為的干部受到懲處，使干實事并干出成績的干部得到提拔和獎勵，有利于激發其工作積極性和熱情。

⒉把脫貧攻堅實績作為選拔任用干部的重要依據。要建立扶貧工作考核指標體系，將扶貧實績作為考核任用干部的重要標準，用考核的指揮棒來引導鄉鎮干部的行為，在脫貧攻堅第一線考察識別干部，激勵鄉鎮干部到脫貧攻堅第一線大顯身手，發揚不怕苦、不怕累的精神，立足基層，協助“村兩委”做好扶貧工作，利用所掌握的資源，發揮地方特色優勢，做到精準扶貧、精準脫貧。

改革開放以來，扶貧工作中存在的貧困人口底數不清、具體情況不明、措施針對性不強、扶貧資金和項目指向不準，對相關政策落實變形走樣以及不到位、打折扣等問題較為突出，因此，脫貧攻堅貴在精準，重在精準，成敗之舉在于精準，而精準扶貧的關鍵環節在于鄉鎮干部。換言之，推動精準扶貧、精準脫貧，做好精準扶貧工作，必須加強鄉鎮干部精準扶貧能力建設。

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（責任編輯：高 靜）