生態文明視野下我國地方濕地立法規范分析

賀光銀++張林鴻

摘 要：推進生態文明法治建設，應通過法治化的路徑建立健全縱向（國家-地方）的濕地保護法律體系，以實現對環境要素—濕地的治理。基于濕地國家立法已納入我國立法規劃的宏觀背景，本文以地方濕地立法為樣本，借鑒“要素量化評估法”，從法律定義、立法原則、監管體制、法律責任等立法層面對地方濕地立法文本進行了分析，在明晰地方濕地法律治理的現狀和特點的基礎上，認為其可為國家濕地法律的起草、制定提供“養分”，有利于提高國家濕地立法質量，進而實現環境要素—濕地的“善治”。

關 鍵 詞：濕地;地方立法;規范分析;演化特點;啟示建議

中圖分類號：DF46 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2017）03-0075-10

收稿日期：2016-09-22

作者簡介：賀光銀（1990—），男，重慶銅梁人，貴州大學法學院法學碩士研究生，研究方向為環境法律與政策;張林鴻（1972—），男，貴州德江人，法學博士，貴州大學法學院教授，貴州省法學會民法經濟法學研究會副會長，民革貴州省委常委，研究方向為民商經濟法、環境法。

基金項目：本文系2015年國家社科基金“生態文明建設中民族環境習慣法的功能研究”的階段性成果，項目編號：15XMZ021;2011年貴州大學文科重點學科及特色學科重大科研項目“環境侵權損害賠償救濟制度體系化研究”的階段性成果，項目編號：GDZT2011002。2015年貴州大學生態文明法治建設研究生創新基地建設的階段性成果，項目編號：貴大研XJD[2015]007。

濕地被譽為“生命搖籃”，具有極其重要的生態功能和經濟社會價值。盡管我國十分重視國家政策層面的濕地保護，①但客觀上我國濕地法治建設相對滯后——濕地國家立法缺失。2015年9月，中共中央國務院印發的《生態文明體制改革總體方案》從法治化視角提出“制定完善濕地保護法律法規，為生態文明體制改革提供法治保障”。由于在我國十余年的濕地法治進程中主要是依靠地方立法進行治理，因此，當下國家濕地立法的起草、制定和完善應對豐富的地方濕地法律文本進行規范分析，以提升立法質量。

一、我國地方性濕地立法規范分析

規范分析法是法學研究的重要方法論，它是“按照一定程序規范和經驗法對法律信息進行定性和定量分析”，[1]通過規范分析呈現出我國地方性濕地立法的法制樣態。本文規范分析要素的選取源于澳大利亞學者伊恩·漢納姆博士的“要素量化評估法”，①該方法包括17項核心要素：“制定定義、職責分工（機構）、公眾參與、資金機制、責任（糾紛解決）……”。[2]同時結合《中華人民共和國環境保護法》，依據總則立法要素和分則實質內容確定法律概念（定義）、立法原則、管理體制、公眾參與、法律責任，共5項法律規范分析要素。

截止到目前，國家層面只有2013年國家林業局頒布了部門規章——《濕地保護管理規定》，但地方層面頒布的各類濕地法律法規（地方法規和地方政府規章）則近50余件。②從立法位階觀察，地方法規層面除少數省份以外全國絕大部分省、自治區及直轄市均陸續頒布了濕地地方性法規，其中省級地方性法規有26部，市（較大的、設區的）、州級有16部，分布的省份如圖1：

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地方政府規章層面，包括省、市（較大的、設區的）③兩級，其中省級5部、市（較大的、設區的）級5部。在地方濕地立法進程中，2003年5月13日出臺的《云南省玉龍納西族自治縣拉市海高原濕地保護管理條例》時間最早④，隨后呈增長趨勢。受2010年全國政協提案⑤和生態文明建設持續深入的雙重影響，2011-2015年濕地地方立法數量猛增，占地方濕地立法總數量的一半，具體如圖2：

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從立法名稱看，在“省份+濕地+保護+條例”模式占據絕對主流的同時，我國地方濕地立法名稱亦呈現多樣性特點，具體如圖3：

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（一）濕地立法概念分析

濕地立法概念可界分為三類：濕地、濕地公園、濕地自然保護區。在地方濕地立法中濕地概念的法條表達模式可分為單一式和復合式。其中單一式表達是指概括式定義或列舉式定義，如《遼寧省濕地保護條例》第2條為概括式、《拉薩市濕地保護管理辦法》第3條為列舉式⑥等，從列舉類型上看，我國濕地種類豐富且地域分布不均，在列舉種類時受本行政區濕地資源多寡的影響。①復合式表達是指“概括式+列舉式”，其中復合式表達在地方立法中占絕大部分，如《河北省濕地保護規定》第2條、《黑龍江省濕地保護條例》第3條②等。在立法技術上，無論是形式上的列舉式、概括式，還是實質內容的濕地構成要素，各地方濕地法條定義表述上多運用特定的地理專業術語，較少涉及法律要素。

縱觀十余份關于濕地公園和自然保護區的概念界定，首先，濕地公園的法律定義彰顯著行政許可的色彩（行政批準），定義模式有二：其一是行政主體批準+濕地公園目的或功能+特定區域;其二是直接通過具體的經緯度劃定范圍，其中濕地公園的目的和功能得到了突出強調。其次，相較于濕地內容模式、立法技術，濕地自然保護區的定義多數簡單化，在形式上通過對一定生態系統區域范圍的描述+具體劃定的范圍，實質內容上列舉濕地自然保護區的具體范圍，立法技術上包含大量地理范圍名詞，且“行政許可”（經政府批準）表述較強。

從上述三種濕地相關法律定義觀察，濕地立法概念的界定囊括了大量的地理術語，同時受客觀地理條件和立法者主觀對濕地價值認識及立法能力強弱的影響，各地對濕地的法律概念（邏輯表述模式和實質內容）界定體現出多元性、趨同性。在國家立法空白的背景下，彰顯一種自下而上的地方立法治理本行政區域內環境要素的探索模式。

（二）地方濕地立法原則分析

各地在濕地立法原則上各有特色，具體表現在：一是立法原則及數量上分布不均;二是立法原則實質內容和價值取向多元化。這在濕地規劃、開發、利用、保護、修（恢）復、發展的全過程中均有體現。綜合觀察地方濕地立法原則主要體現在保護優先、科學規劃（修復）、合理利用、持續發展等方面。統計下來核心原則如圖4：

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可以看出，立法原則直接受國家戰略和中央政府文件影響，且部分原則走在了國家相關立法的前列，如在2004年國務院《關于加強濕地保護管理的通知》、國家可持續發展戰略以及《全國濕地保護工程規劃》指導下各地文件中確立了保護優先、持續發展、合理利用、科學規劃等發展方向，而地方濕地立法中的生態優先原則③比2014年修訂的《環境保護法》第5條中的“保護優先”早了近10年。

（三）地方濕地立法行政管理體制分析

地方濕地立法行政管理體制從橫向層面觀察主要有兩種模式：一是“1模式”即設立專門機構模式，主要是針對濕地公園和濕地自然保護區，如《新疆瑪納斯國家濕地公園保護條例》第5條“瑪納斯縣人民政府設立的濕地公園管理機構具體負責濕地公園的保護和管理工作”等;④二是“1+多模式”即綜合協調、分部門實施模式，如《蘇州市濕地保護條例》第5條、《廣東省濕地保護條例》第5條“實行綜合協調、分部門實施的管理體制”等，主要是針對廣義上的濕地。由于受濕地國家政策《關于加強濕地保護管理的通知》中“綜合協調、分部門實施管理體制”的影響，地方濕地立法絕大多數是以“綜合協調、分部門實施”為主。其中“綜合協調”是指“林業主管部門負責濕地保護的組織、協調（指導和監督）工作”，“分部門實施”是指“規劃、國土資源、環保、水利等部門各司其職，做好濕地保護工作”。上述橫向層面兩種模式如圖5：

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縱向層面觀察，濕地行政管理體制呈現出“省級、縣級以上（市、區、縣）、鄉鎮、村民委會”分級管理的縱向體制，①如《遼寧省濕地保護條例》第4條、《云南省玉龍納西族自治縣拉市海高原濕地保護管理條例》第9條等。②上至國家林業局下至鄉鎮人民政府或村民委員會，其中重要環節在于縣（區）、市人民政府的林業部門及其下屬（或設立）的具體濕地管理機構，具體如圖6：

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此外，屬地原則（明確具體部門負責特定區域的濕地管轄）也成為相關部門間權責劃分的依據之一，如《拉薩市濕地保護管理辦法》第5條等。③同時，少數地方濕地立法明確了縣級以上行政部門間的濕地聯席會議、協調（委員會）制度，如《河南省濕地保護條例》第33條“有關部門建立健全黃河濕地保護聯席會議制度”、《貴州濕地保護條例》第5條“有關部門組成的濕地保護委員會”等。④宏觀層面上只有個別地方濕地立法確立了“建立統一管理、分級負責、部門協調、社會參與的工作協調機制”。⑤

（四）地方濕地立法中“公眾參與”分析

在地方濕地立法中，“公眾參與”表現為兩種樣態：一是直間體現。約有三分之一的地方濕地立法在規劃環節的法律條文中明確了“公眾參與”——“編制、修改濕地保護規劃，采取座談會、論證會等多種形式，公開廣泛聽取專家和公眾意見”。二是間接體現。間接體現方式有二：一種是單位和個人對破壞、侵占濕地行為的舉報，部分地方立法對舉報制度進行了細化，如“健全舉報制度、公布舉報電話和信箱，將處理結果告知舉報人，舉報信息進行登記并在當日予以調查確認”等。①另一種是鼓勵多元社會化力量參與濕地保護，此處包含兩個層次的多元化，第一是參與主體的多元化——公民、法人、社會團體及其他組織等，第二是參與方式多元化——宣傳教育、捐贈、志愿服務以及居民的勞務和入股方式等。其中少數地方立法在資金機制②上彰顯出“公私合作”的色彩——鼓勵社會資本的參與。綜合來看公眾參與原則，不僅在事前的發展規劃上體現明顯，而且在事后的舉報監督機制和社會多元化力量參與方面也有諸多體現。

（五）地方濕地立法法律責任分析

多數地方濕地立法中法律責任部分條文數量主要集中于5-6條，且內容上以行政法律責任為主，以民事和刑事法律責任為輔。其中除《云南省大理白族自治州濕地保護條例》第31條③明確規定承擔民事責任外，其他則是通過“恢復原狀”以及“賠償損失”等責任方式間接體現民事責任。宏觀層面，在行政法律責任中遵循著“行政命令-行政控制”的罰則模式，具體表現在：一是強化行政命令的運用，由林業或其他相關職能部門責令“停止違法行為、違法行為人（或單位）限期改正、（限期）恢復原狀”等。二是強化行政處罰力度。地方濕地立法普遍強化行政罰款、沒收違法所得，在行政罰款方面，不僅細化罰款的計算方式，如根據不同情節和不同損害后果明確具體的罰款幅度范圍，且明確規定個人和單位的罰款幅度不同。在微觀層面，地方濕地立法主要從明確多元執法主體、代履行的恢復原狀責任方式以及經濟激勵保障三個環節構建順暢的法律責任運行機制，具體表現在：一是約十七部地方濕地立法明確了多元化的行政執法主體，除了原有的林業濕地主管部門，還包括環保、國土、水利等多部門行政執法或委托相關機構執法，如《河南省濕地保護條例》第39條、《哈爾濱市松花江濕地旅游管理辦法》第22-29條分別明確不同執法部門行政處罰等。④二是約十五部地方濕地立法在恢復原狀的責任方式中明確了行政強制和代履行（代為組織恢復）制度，如《南京市濕地保護條例》第38條“逾期不改正違法行為的，……實施代履行或者申請人民法院強制執行”、《濟南市濕地保護條例》第28條“拒不改正的，由林業主管部門委托第三方進行恢復”等。⑤三是建立濕地生態補償制度為濕地修復（恢復）提供經濟保障。生態補償制度已成為相當地方立法的共識，其中約有23部地方濕地立法（19個省份）在立法條文中明確提出濕地生態（效益）補償制度，如《四川省濕地保護條例》第4條“實行濕地生態效益補償機制”、《青海省濕地保護條例》第26條等，①并明確具體生態補償辦法相應授權由省級人民政府負責制定。

三、我國地方濕地立法演化特點

從上述規范分析內容觀察，在我國近15年的濕地法制進程中，地方濕地立法獲得了較大發展——數量較多、內容較為豐富、立法質量不斷提升、濕地法律制度基本完整，從時間、空間和實質內容上看我國濕地法律治理呈現出如下特點：

從宏觀濕地國家政策與法律體系視角觀察，濕地法制演化路徑經歷了濕地政策自上而下的貫徹、濕地立法自下而上的完善。具體分為兩種演化路徑：一是自上而下模式的貫徹落實。國家濕地政策文件為地方濕地立法原則、行政管理體制等奠定了基礎，且自上而下的演化凸顯出一種縱向的行政“命令——控制”色彩。二是自下而上模式的立法完善。豐富多樣的地方濕地立法為國家濕地立法提供了經驗和借鑒，且此種自下而上的演化凸顯出“多元——靈活”甄別的互動協調機制。濕地國家政策、地方立法以及國家立法，這三者關系仍處于環境法律與政策的大循環、大格局中——“環境法律政策化和環境政策法律化是環境法律與政策間聯接、互動的主要途徑和方式”。[3]

從中觀濕地法律體系觀察，濕地立法存在形態非系統化。具體表現在：第一，縱向上我國自上而下系統性的濕地保護法律體系尚未建立，導致在全國范圍內缺乏統一、全面規范濕地保護與發展的基本法律。[4]第二，橫向上地方濕地立法分布不均衡。東、中、西三大經濟地域帶中，在濕地立法數量上西部（24部）>東部（17部）>中部（11部），且各省份之間立法發展不均衡，28個省份中11個省份只有一部濕地立法，另有6個省份②立法數量在3部以上，且西部地區濕地立法總數中自治區、州、縣的立法數量略高，除了受濕地資源豐富的地理因素影響以外，還與西部少數民族環境習慣法有著必然的聯系，西部濕地的善治需要國家濕地的成文法在環境習慣法的伴奏中演繹出和諧舒暢的法治音律。[5]

從微觀法律文本實質內容觀察，地方濕地立法內容趨同化、多元化并存。具體表現在：一是，地方濕地立法名稱中立法主題詞、保護方式以及表現形式上呈現多元性。二是，地方濕地法律概念表達形式多元化，既有單一式表達，又有復合式表達;同時法律定義中有共同的客觀地理性因素（地理專業術語）和行政認可因素，體現著趨同性。三是，地方濕地立法原則呈現趨同性，在多元立法原則的基礎上核心原則趨同性較強。四是，地方濕地立法行政管理體制趨同性較強，主要表現在“1模式”和“1+多模式”。

四、我國地方濕地立法對國家濕地

立法的啟示和建議

在經濟發展步入新常態背景下，起源于污染防治的傳統環境保護法律體系已不足以應對生態環境的整體保護和建設，[6]而濕地作為重要的生態環境要素理應得到應有的拓展和強化。當下地方濕地立法名稱以“濕地+保護+條例”模式為主，其中近三分之二的地方濕地立法有明確的章節體系結構劃分;同時，在各部分的法條權重上，濕地利用、監督數量遠低于總則、保護、管理及法律責任部分。盡管近年中共中央國務院、國家林業局在官方文件中或明或暗地指出國家濕地的名稱和位階，①但借鑒地方濕地立法的經驗和教訓，參考《中華人民共和國環境保護法》以及其他環境要素國家立法②的立法名稱和立法位階，從我國濕地法律體系中的“基本法”以及與濕地密切聯系的環境要素（森林、草原、水）考量，建議國家濕地立法名稱為《中華人民共和國濕地法》，位階定性為法律而非行政法規，并明確總則、開發利用、保護規劃、監督管理、法律責任、附則等清晰的內部邏輯結構，同時合理配置各章節的法條數量權重，尤其要注重規劃、監管、法律責任部分。

（一）國家濕地法律概念界定

在拉姆薩爾《濕地公約》中關于濕地的定義對我國地方濕地立法有著廣泛的影響，各地濕地概念有著諸多共通性因素，但同時也彰顯出濕地概念的多元性和地域性特色。法律的明確性不僅要求法律定義要科學地描述濕地的本質屬性（具有一定抽象性），還要具體化濕地的類型、范圍，這樣才有助于公民對濕地的定義作直觀的理解。“濕地法律概念要以自然科學的濕地概念為基礎（內涵須具有科學屬性）”，[7]因此，建議國家濕地法律相關定義采取復合式（“概括式+列舉式”），這樣界定更為周延;同時參考部分學者的概括性表述，“濕地是指具有調節水文狀況、庇護野生動植物等生物功能，以保護生態系統和野生動植物為主要目的的常年或季節性的天然水體、積水地段和人工水體”。[8]綜合上述考量，筆者建議具體法律條文可表述為：“本法所稱濕地，是指具有重要生態調控功能的常年或季節性的淡水、半咸水、咸水的水域（積水）地帶，以及低潮時水深不超過6米的水域，包括湖泊、河流、沼澤、濱海、泥炭、庫塘、灘涂、濕草甸等多種自然或人工濕地”。

（二）國家濕地立法原則

地方濕地立法原則存在著不均衡性，在“保護優先、科學規劃、合理利用、持續發展”四原則中，科學規劃的數量頻率遠不足其他三原則，且科學規劃作為保護優先的一個重要環節，在地方立法文本中沒有得到形式理性上的重視，因此，建議國家濕地立法強化科學規劃，將“濕地保護納入國土資源開發及其相關部門整體性工作中，成為政府決策和行動的常規考慮”。[9]濕地保護法律制度的邏輯鏈條（從保護、規劃、利用到持續發展）雖然完整，但同時也要注意我國環境保護事業正從“政府治理型模式轉向多元的社會制衡型治理模式——突出社會行動”，[10]因此應強化和發揮社會力量的參與和公眾行動。建議將公眾參與作為濕地保護的重要原則之一，具體法律條文可以表述為“濕地保護堅持生態優先、科學規劃、合理利用、持續發展、公眾參與的原則”。

（三）國家濕地立法管理調控體系

“綜合協調、分部門實施”成為地方濕地保護行政管理體制的主流，盡管“綜合協調、分部門實施”的管理模式存在著部門之間利益爭奪、推諉的危險，但它卻有利于“在尊重生態要素管理現狀的基礎上，建立起濕地順暢的保護體系”。[11]我國環境保護管理體制“具有統一管理和各部門分工負責結合、統管部門與分管部門執法地位平等的特點”，[12]在國務院現有職能部門的基礎上，法律條文的制定要保持法律執行主體名稱的相對穩定。在法律條文的制定上，建議國家濕地行政管理體制采取“1+多”模式，即在“綜合協調、分部門實施”模式下完善協調合作，基于國家林業局“三定”方案及其他中央文件精神，健全“濕地管理的公務合作機制，由林業局組織建立聯系工作制度，組織協調濕地保護的相關工作、協調各部門利益”。[13]此外，我國的濕地保護管理調控體系不應僅局限于行政管理層面，筆者認為濕地管理調控體系至少包括三個層次：一是宏觀層面的政府、市場、社會、公眾等多元主體參與的協調機制，二是中觀層面的政府行政管理體制，三是微觀層面的政府職能部門的職責分工。體現在立法上，具體法律條文可以表述為“第XX條 我國濕地保護管理工作應當建立政府主導、市場調節、社會參與的工作協調機制。（第一款）濕地保護實行統一管理、分級負責、綜合協調、分部門實施的行政管理體制。（第二款）各級林業、環境保護、住房城鄉建設、國土資源、水利、農業、海洋與漁業等行政主管部門按照各自的職責，做好濕地保護管理工作。各級人民政府林業主管部門負責濕地保護的組織、協調工作。（第三款）鄉鎮人民政府和村（居）民委員會積極配合有關部門做好濕地工作（第四款）。”

（四）國家濕地立法中的公眾參與

“公眾參與”作為新《環境保護法》的法定原則之一，在濕地保護應然層面至少包括三個層次：一是事前濕地規劃聽取公眾意見，二是事中引入社會多元化力量的參與，三是事后公眾對單位、個人的違法行為的監督舉報，三個環節缺一不可。當下的地方濕地立法在事前、事后關于公眾參與問題體現的較明顯，而事中則體現不足或未體現。同時，在實然層面，社會多元化參與格局有待構建，參與方式也有待拓展，環保組織（NGO）是公眾參與的重要載體，因此要強化環保組織參與生態保護和環境治理，具體可行的路徑有“環境公益訴訟、政府環境行動、環境信息公開和服務、環境宣傳教育、環境社會調查、環境社會監督”[14]等。綜合上述公眾參與存在的問題，在國家濕地立法層面，除了繼續強化事前和事后的公眾參與之外，還需在事中“合理利用”環節明確多元社會主體的多樣參與方式，體現在立法上，具體法律條文可表述為：第一，事前的公眾參與，“第XX條 編制或變更濕地保護規劃，應當通過公告、聽證會、論證會等多種形式，廣泛征求有關單位、專家和社會公眾的意見（第一款）。經法定程序批準的濕地保護規劃，應當向社會公布（第二款）。”第二，事中的公眾參與，“第XX條 鼓勵和支持社會資本參與濕地的保護和建設，完善政府與個人、組織等主體的多層次、多渠道的投入機制。鼓勵支持公民、法人和其他組織以宣傳教育、捐贈和志愿服務等多種形式參與濕地保護和利用活動”。第三，事后的公眾參與，“第XX條 各級林業、環境保護、住房和城鄉建設、國土資源等有關部門按照法定職責加強對濕地的保護、利用情況進行監督檢查，健全舉報制度;對受理的舉報依法進行調查處理，在法定期限內將處理結果告知舉報人（第一款）。對污染、破壞濕地生態，損害社會公共利益的行為，符合法定條件的社會組織可以向人民法院提起環境公益訴訟（第二款）”。

（五）國家濕地立法中的法律責任

筆者認為，地方濕地法律責任條文的重點在于行政法律責任——為行政機關進行行政處罰（行政命令）提供法律依據，因此當下地方立法對濕地進行治理仍是遵循的單一“命令——控制”模式，突出多元化行政處罰主體和行政罰款的處罰方式，弱化行政處罰中的具體執法細則、聽證、一事不再罰、救濟等制度。因此，國家濕地立法在強化民事賠償、修復、恢復原狀等法律責任的基礎上，既要注重結果性的行政處罰，又要明確公開、透明的行政程序和救濟制度。在對濕地進行法律治理的同時要從“單一的公權力治理”向“多元社會力量的公私合作治理”模式轉型，綜合運用行政命令、行政指導（行政合同）以及行政強制等多樣化方式。在行政執法主體上，要合理分配好政府有關職能部門的濕地行政執法權，避免法條形式上的多元造成實踐中的紊亂，借鑒個別①地方濕地立法經驗，組織協調相關部門建立濕地執法協作機制——實現工作信息共享、執法監管聯動、違法行為信息抄告反饋。具體法律條文條文可表述為“第XX條 縣級以上人民政府及其林業主管部門，應當組織、協調濕地相關職能部門建立健全濕地執法協調機制，完善濕地生態環境及其資源的工作信息共享、執法監管聯動等制度，及時發現、記錄和查處污染、破壞濕地生態環境和濕地資源的違法行為，強化濕地保護和管理工作。”

相對人的行政法律責任除了警告、懲戒違法行為以外，還在于事后對濕地生態功能的修復——依據損害擔責的原則，要讓“外部成本（社會承擔的成本）”內部化（由違法者承擔）。由于濕地生態的修復歷時長、花費高，勢必需要引入社會資本和公眾力量參與，因此可構建公私協作的法律制度予以保障，“促進環境私權制衡或補足環境公權”，[15]完善優化濕地行政代履行制度和生態補償制度。體現在立法上，具體法律條文可以表述為“第XX條 各級人民政府應當建立健全濕地生態效益補償制度，增加濕地生態保護補償資金投入（第一款）。對依法占有、使用濕地（資源）的，按照國家有關規定收取費用，專項用于濕地生態環境保護;對因濕地保護和管理使相關權利人合法權益受到損害的，應當依法給予補償（第二款）。具體補償辦法由國家林業主管部門會同財政部門制定，報國務院批準后實施（第三款）。”“第XX條 當事人違反本法規定的，逾期拒不改正或不履行相關義務負擔性行政決定的，濕地保護相關行政機關按照《中華人民共和國行政強制法》實施代履行或申請人民法院強制執行，相關費用由違法行為人承擔。”

2015年中共中央、國務院印發的《生態文明體制改革總體方案》和2016年國家林業局“十三五”規劃中②提出：為滿足我國濕地法律治理的需求，迫切需要形成結構合理、功能優化的縱向濕地保護法律體系。我國濕地在十余年的法律治理過程中，地方濕地立法扮演了及其重要的角色，但同時也反應出明顯的問題——缺乏專門國家的濕地立法指引、規劃。當下，國家濕地立法應從地方濕地立法的內容、經驗和教訓中汲取“養分”，從而優化國家濕地立法質量。同時，在現代環境法語境中，濕地的“良治”勢必需要將“環境（濕地要素）制定法與環境（濕地要素）習慣法進行協調融合，進而優化我國現代環境法治模式”。[16]在治理路徑上，我國正從傳統經濟發展優先模式的濕地法制走向生態保護優先模式下的濕地法治，進而實現濕地的“善治”，以推動我國生態文明法治向更高層次發展。

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（責任編輯：徐 虹）