眾創空間治理問題與政策創新研究

劉建國

[摘 要] 眾創空間這一新型創新范式在快速發展的同時也出現了無序發展、尋租行為等問題。本文分析了我國眾創空間發展現狀和面臨的治理挑戰，揭示了眾創空間治理困境形成的制度因素與政府行為，從眾創空間政策體系、政府治理的分權與合權配置、商業治理作用、績效指標和評價機制等方面提出了眾創空間治理政策創新建議。

[關鍵詞] 眾創空間；政府治理；政策優化；創新創業

[中圖分類號] F279.2 [文獻標識碼] A [文章編號] 1671-0037（2017）1-69-3

Research on the Governance of Makerspace and the Policies Innovation

Liu Jianguo

（School of Business， Luoyang Normal University， Luoyang Henan 471022）

Abstract： In the rapid development of makerspace， a new innovation pattern， there have also appeared some problems such as disorderly development， rent-seeking behavior and so on. This paper analyzes the makerspace development status and governance challenges in our country， and reveals the institutional factors and government resulting in governance difficulty of spacemaker. It puts forward suggestions on the innovation of makerspace governance policy， from the aspects of spacemaker institutional system， power decentralization and allocation of government governance， role of business governance， performance indicators and evaluation mechanisms， etc.

Key words： makerspace；government management；policy optimization；innovation and entrepreneurship

隨著“大眾創業、萬眾創新”戰略的推進與創業氛圍形成，眾創空間這一新型創新創業生態受到了政府和社會的廣泛關注。如何做好眾創空間治理工作，使其充分發揮開放創新與民主創新成效，服務于國家“雙創”戰略格局，成為政府和社會亟待研究的重要課題。

1 我國眾創空間發展現狀與治理挑戰

自從李克強2014年考察深圳柴火眾創空間和2015年國務院提出《關于發展眾創空間推進大眾創新創業的指導意見》（國辦發[2015]9號）之后，我國眾創空間得到迅猛發展，據“中國高新技術論壇創新創業峰會（2015）”統計，截至2015年11月，全國各種形式的眾創空間已超過1.6萬家，成為全球眾創空間數量最多的因家。然而，眾創空間快速發展的同時也面臨著同質化競爭、補貼依賴、創客精神體現不足、資源配置不均、政績指標化等生存隱憂和治理挑戰[1]。從治理角度來看，我國當前眾創空間主要面臨以下突出問題：一是政府治理失靈導致的無序發展。一些名為眾創空間但實質并無“眾創”內容，很多房地產商、咖啡廳等也打著眾創空間的旗號搞房地產開發或從事營利性活動，一些企業、機構等為爭取政府授牌和補助等也以各種形式創辦并無實質運作的“眾創空間”；二是與劣質眾創空間不同的是，一些很好的眾創空間由于經費不足、缺乏后續投資、長期與短期利益矛盾等因素難以為繼，影響了創客集聚和眾創空間的深入發展，一些眾創空間由此變得日益蕭條甚至名存實亡，急需行政、資本等力量介入以促進眾創空間這一新型創新模式良性發展，這對眾創空間治理提出了要求；三是從歐美等發達國家來看，公共和商業參與治理是創客空間發展的普遍做法，但在我國這一治理模式仍不成熟，同時受各地產業結構、地域文化、社會氛圍、創新體系等因素影響，眾創空間治理并無統一模式，如何形成適合本地特色的眾創空間治理結構和治理模式成為各地探索的首要問題。

從我國各地出臺的政策來看，在政策、資金等方面都給予了較多扶持，但也存在諸多不合理的地方，如簡單地補貼資金而沒有從源頭上解決眾創空間的發展問題，或以傳統行政管理方式代替這一新型的創新管理模式，如不合理的眾創空間績效考評、篩選、淘汰制度等，當前的治理模式需要不斷地完善和探索。

2 眾創空間發展的制度因素與政府行為

目前我國發展眾創空間的制度環境不足，其深層原因在于政府在眾創空間治理上表現出的“經濟人”特征、多元治理主體不同偏好導致的“擠出效應”、政府為完成政治目標與眾創空間形成特定的“政企合謀”以及地方利益博弈形成的制度分割、傳統科技管理制度不能適應創新治理要求等。

2.1 政府在眾創空間治理上表現出“經濟人”特征

在眾創空間實現創新戰略的環境下，區域間的創新要素呈現出流動現象，表現出明顯的地方政府政策行為。傳統上以財稅包干為主的經濟激勵和以地方官員職務晉升為主的政治激勵，導致眾創空間的治理仍沿襲傳統的科技管理模式。地方政府作為地方利益代表，形成具有特殊地位的準市場主體，呈現出理性的“經濟人”特征[2]。地方政府已經具有了代理人和自利者雙重角色，其表面行為之后存在著明確的利益取向和博弈行為。因此，地方政府在當前我國發展眾創空間實踐中紛紛展開爭奪資源、爭招商和項目等“政治錦標賽”，這些形式上的博弈行為使各級地方政府演變為參與眾創空間治理活動的行為主體，并表現出典型的“經濟人”特征[2]，這與眾創空間創建的宗旨相悖。

2.2 多元治理主體對創新技術的不同偏好導致“擠出效應”

政府在創新治理上存在一定程度的弊端，如資源配置效率不高、技術遠期偏好等，這些均是導致政府治理效率遠低于市場治理效率的原因。政府的“擠出效應”表現為兩方面：一是由于政府插手了本屬于市場就可進行的創新研發，使得此領域的擠出效應凸顯[3]；二是政府的介入使眾創空間的研發資源需求增加，并且研發成本在研發資源短期供給缺乏彈性環境下有所提高，這導致眾創空間開始注重研發以外的盈利項目，最終出現眾創空間投資擠出現象[3]。因此，政府增大投入這一行為本身就會對市場平均研發效率產生影響。我國分權體制下的錦標賽制度以及政府的有偏激勵是導致我國眾創空間的發展難以選擇具有內生性能力適宜的治理模式，進而不能有效促進眾創發展的根本原因之一。

2.3 政府為完成政治目標與眾創空間形成特定的“政企合謀”

研究表明，在政府參與企業治理中，地方政府具有強烈的動機對企業的經營活動進行干預，并希望對企業施加影響來協助其實現特定的政治目標。在中國現行體制下，眾創空間為了獲得補貼可能進行尋租而非創新行為的活動，如房地產利益驅動等。同時，正式制度缺位使得企業（眾創空間）有強烈的動機通過攀附政治權力來規避相應的風險并獲取更多的政策性資源。眾創空間承擔許多非生產性的政府職能，包括促進經濟增長和降低失業率等。眾創空間除了要實現盈利的目標外，還背負著沉重的政策性負擔，“政企合謀”式眾創空間就可能形成當前制度環境下的政治產物[4]。

2.4 地方利益博弈形成的制度分割

不同地方政府之間存在著利益競爭關系，區域間的利益博弈和制度壁壘阻礙著創新資源的流動，形成創新資源利用效率降低甚至出現浪費現象。市場分割在很大程度上提高了眾創空間國內跨地區經營的交易成本，是眾創空間跨地區經營面臨的重要制度障礙。相對匱乏的創新資源以及低效應的配置不可避免地導致創新活力降低，同時增大創新成本，這也阻礙了大眾創新的落實[4]。

2.5 傳統科技管理制度不能適應創新治理要求

我國長期以來形成的科技管理制度使眾創空間依然存在較大的“政策尋租”空間，依靠政府或政策因素形成超常發展被視為眾創空間“多、快、好、省”的發展捷徑。我國科技制度繼承了政府自上而下的“行政”驅動模式，行政主導科技運行機制使得科研計劃和項目從立項、檢查研究進度及經費監管開始，到科技成果評審鑒定等都受到了十分嚴重的行政干預[5]，至今，這一傳統管理模式仍然在眾創空間治理上廣泛存在，一定程度上阻礙了眾創空間的發展。

3 眾創空間治理優化與政策創新

政府作為眾創空間發展的主要推動力量之一，承擔著治理優化和制度創新的核心責任。在信息不對稱情況下，眾創空間同樣存在著機會主義、道德風險、權力尋租等行為。因此，政府應加強對眾創空間的市場監管、公共服務與宏觀引導，營造公平合理的市場競爭環境。政策創新的主要路徑是要完善眾創空間政策體系，提升政策實施效果，做好政府治理中的集權與分權平衡，同時要改革監督機制，制定合理的績效考核指標體系和評價機制，實現政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，堅持市場主導，充分發揮商業治理作用。

3.1 完善眾創空間政策體系，提升政策實施效果

眾創空間具有公益性、開放性、共享性和探索性等特征，對于這類創新模式單純依靠市場機制很難保持其健康發展，必須給予相應的政策扶持和行政指引。2015 年國務院發布的關于發展眾創空間指導意見明確了眾創空間發展的指導思想和基本原則，以此戰略框架各地深化了相應的政策支持力度，制定了相應的投資、補貼、獎勵等政策方案，然而從實施效果來看，一些地方甚至僅停留在概念炒作或口號宣傳層面，在政策外衣包裝之下真正意義上的眾創空間仍相當有限，這其中既有制度本身的合理性問題，也有政策落實不到位的問題[5]。因此，必須因地制宜地完善區域性的眾創空間政策體系，結合區域特色開發獨特性的眾創空間治理路徑，確保相關政策能夠得到實質落實。此外，由于不同治理主體的利益差異，政府自上而下的政策推動往往難以包容所有利益方的訴求，因而在政策執行過程中會受到相關方的執行偏差甚至排斥問題，解決的關鍵是充分發揮區域市場和文化的引導、規范和培育功能，營造崇尚創新創業和寬容失敗的文化氛圍，使參與和支持創新創業內化為眾創群體的自覺行動，以非正式制度彌補正式制度的不足，有效推動眾創空間發展。

3.2 合理配置眾創空間政府治理的“分權”與“合權”

由于政府在眾創空間治理中占據主導地位，合理的分權就成了政府治理的主要責任。分權化的影響實質是在分權化過程中形成的各種政策制度或治理機制對眾創空間發展的影響[6]。眾創空間具有強烈的創新特征，決定了“分權”在眾創空間治理上的重要意義，國內創新發達地區眾創空間的良性運營表明，眾創空間的有效性與不同行政區靈活的治理方式密切相關。例如，杭州多樣化的眾創空間形成良好的創新生態得益于合理的分權化。然而，眾創空間也大多采用市場化運行，創客、政府、風險投資等治理主體存在不同的利益偏差，過度的分權不僅衍生機會主義、道理風險，也會降低創新資源配置效率。因此，為規范市場行為，促進創新要素有序流動，需要一定程度上的“合權”。合權的方式不是政策或行政手段的簡單合并，更主要的是利用社會資本通過市場化手段實現治理模式創新，目前國內成熟的WeWork（共享辦公）及商業連鎖（如Feb Lab）等眾創空間都是這種模式的有益探索，較好地體現了“分權”與“合權”的治理平衡。

3.3 堅持市場主導，發展商業治理作用

從國內外眾創空間形成過程來看，大多數眾創空間是以興趣小組為基礎的社區群落發展而成，自組織成為主要的治理形態，這一特征決定了眾創空間治理的市場導向，政府的作用主要是宏觀政策、項目引領、制定工作指引及分類監管等。商業化則是眾創空間持續發展的根本動力，林詳認為，眾創空間可以辦成公益而非營利的，但商業化卻是其發展趨勢，眾創空間既然屬于新興服務業，就應當選擇合適的商業模式，目前創客空間可以嘗試的商業模式包括工具服務、社交服務 、知識服務 、創投服務、實驗室、互聯網等形式，各種服務形式和商業模式體現了眾創空間商業治理的價值創新[7]。

3.4 合理制定眾創空間績效指標和評價機制

目前眾創空間治理的一個主要問題是政績指標化，以數量和項目作為硬性政績考核指標，往往推出一些成長性較差、功能性較低的眾創空間，失去了“眾創”的本質。眾創空間具有開放性、共享性和探索性，不應以物理空間、創業數量、人數規模為評價標準，而應以能真正反映眾創特征的指標作為考核依據。劉志迎提出了眾創空間十大原理，分別是志趣相投原理、智能互補原理、自組織性原理、效果邏輯原理、路徑創造原理、探索性創新原理、開放協同原理、互動共享原理、社群平臺原理、雙創生態圈原理[1]，在眾創空間評價指標體系上可考慮以此作為標準識別眾創空間評價因素，開發眾創空間績效評價指標體系和評價方法，為眾創空間行政評價與治理監管提供指導。

參考文獻：

[1] 李燕，萍陳武.驅動中國創新發展的創客與眾創空間培育[J].科技進步與對策，2016（10）：154-160.

[2] 吳杰，戰炤磊.“眾創空間”的理論解讀與對策思考[J].科技管理研究，2016（13）：37-41.

[3] 喬應平.發展眾創空間的制度環境及制度創新[J].經貿實踐，2015（11）：1-3.

[4] 王華鑫.“眾創空間”發展情況及監管問題研究[J].中國工商管理研究，2015（10）：53-55.

[5] 趙瑩璇，顧志祎.發展眾創空間打造蘇州經濟發展新引擎研究[J].時代金融，2016（3）：35-39.

[6] 王晶，甄峰.城市眾創空間的特征、機制及其空間規劃應對[J].規劃師論壇，2016（9）：3-9.

[7] 林祥，高山.創客空間的基本類型、商業模式與理論價值[J].科學學研究，2016（6）：623-929.