基于綜合生態系統管理理念的流域環境管理體系探析
——以巢湖流域水污染防治為視角

江海（巢湖學院，安徽 巢湖 238000）

基于綜合生態系統管理理念的流域環境管理體系探析
——以巢湖流域水污染防治為視角

江海
（巢湖學院，安徽 巢湖 238000）

流域是一個自然——經濟——社會復合生態系統，流域管理必須從整個流域全局出發，統籌安排，綜合管理，合理利用和保護流域內各種資源和環境要素之間的關聯，綜合利用法律、行政、宣傳教育等多種手段，優化機構設置，創新管理體制和運行機制，協調各方利益。基于此，流域管理體系必須是“一個全面、兩個統一”的管理機構及其運行和協調機制。巢湖流域通過政府及其環境部門、巢湖管理局形成了縱橫結合流域管理與區域管理相統一的管理模式。但巢湖流域管理體系運行中存在職權沖突的風險，因此，必須通過政府善治嚴責協調，跨區域有效合作，綠色政績考核和追究環境法律責任，完善公眾參與等路徑予以克服和完善管理效能。

綜合生態系統；流域管理體系；善治

我們黨和國家提倡走“生產發展，生活富裕，生態良好”的生態文明發展道路，國家十三五規劃又提出加強流域綜合治理政策。完善的法治和健全的制度將為生態文明建設提供規范和引領，本文結合綜合生態系統管理理念，就巢湖流域水污染防治管理體系和運行機制進行闡釋，為《巢湖流域水污染防治條例》（2014，以下簡稱《條例》）的正確認識和有效實施，為提升中小流域管理法治思維和法治能力，提供理論支撐和制度出路。

1 綜合生態系統管理理念下建構流域管理體系的理性選擇

1.1 建立綜合生態系統的流域管理理念

流域是一個相對獨立而又開放的系統，“包括流域內的人口、環境、資源、經濟、文化、政策等要素，由此在其邊界范圍內形成了通過物質輸移、能量流動、信息傳遞相互交織、相互制約的自然——經濟——社會復合生態系統”[1]。因此，流域管理必須實施流域資源與環境、經濟和社會綜合管理的戰略和方法，即綜合生態系統管理。

將綜合生態系統管理的理念和方式應用到流域管理之中，即是從整個流域全局出發，將流域當作一個不可分割的整體，統籌安排，綜合管理，合理利用和保護流域內各種資源……綜合利用法律、行政、宣傳教育等多種手段，優化機構設置、完善相關立法、創新管理體制和運行機制、協調各方利益[1]。

1.2 建構流域管理體系的理性選擇

“生態文明建設是一種從物質生產方式到政治、法律及社會文化觀念的整體轉變……需要把對生態規律的尊重和對自然生態系統的愛護納入到政治、經濟、法律和道德體系中”[2]。其中，流域管理體系選擇是流域管理和生態文明建設的應有內容。“流域管理體系，是指流域管理機構的設置、管理權限的分配、職責范圍的劃分以及機構運行和協調的機制”[3]。依據綜合生態系統管理理念，建構流域管理體系，核心是需要綜合考慮流域內各自然要素的整體及其管理機構的權責配置以及與相對人利益的關聯，建立“一個全面、兩個統一”的管理機構及其運行和協調機制。（1）建立覆蓋于流域內全部環境資源要素的管理機構，實施“流域全面管理”。為保證在流域資源合作、保護、開發和污染防治中充分發揮協調、控制作用，流域管理機構必須能行使覆蓋于流域內全部區域、環境資源要素整體的職權及承擔起相應的環境資源管理職責，防止出現因管理部門漏洞而導致環境資源破壞。（2）“統一行使職權并相互協調”，實施流域綜合管理。流域管理涉及諸多管理部門，“根據命令統一和效率的原則，所有有關流域的管理職能，最好集中由一個綜合性的流域管理機構來行使”[4]，或設置能負總責的政府機構。（3）多中心管理，“權責利相統一”。流域環境資源具有公共產品屬性和不可分割的整體性的特點，涉及政府、部門、相對人及公眾對環境安全、資源共享的利益訴求。因此基于綜合生態系統管理理念和政府善治原則，應當建立各級政府、部門依法治理環境資源，公開環境資源管理過程和信息，吸收公眾參與，在轄區職權范圍科學民主決策，最終實現整體對環境公共產品利益維護的目標。

2 巢湖流域水污染防治的管理體系構造

巢湖流域包括湖體750平方公里，33條入湖干支流徑流形成的區域，涉及包括合肥市、六安市等五個市級行政區域所轄的12個縣級行政區。《巢湖流域水污染防治條例》以經濟、社會、環境效益相協調為目標，形成了具有自身特色的管理體系。

2.1 整個流域自上而下、分級分類的“傘狀”管理體系

巢湖流域屬安徽省境內的中小流域，依《巢湖流域水污染防治條例》和《環境法》規定，巢湖流域建立了包括省政府、省環保廳、各市（縣、區）環境保護機構、部門在內的自上而下、分級分類的區域管理體系。

從縱向關系看，各級政府及其環保管理部門的職權有：1、省人民政府制定嚴于國家標準的巢湖流域環境標準，保證巢湖湖體和入湖河流水質分別達標。2、省環保廳及縣級環保行政主管部門統一監督管理巢湖流域或本行政區域內水污染防治。3、省人民政府有關部門會同環境保護行政主管部門，擬定巢湖流域禁止和限制的產業、產品目錄。4、鄉鎮人民政府協助上級人民政府及有關部門，加強入湖河道綜合整治，實施農業和農村污染控制措施。

從橫向關系看，各級政府及其環保管理部門的管理權限表現為：1、在同區域政府內，管理巢湖流域環境資源的各部門，在各自職責范圍內，對巢湖流域水污染防治實施監督管理。2、在出入巢湖的河流的不同區域，《條例》規定，“建立河道（段）長負責制，組織對河流的水污染防治情況進行巡查，監督檢查河流水污染防治計劃的落實”，從而實現跨流域水污染防治責任制。3、省政府建立巢湖流域水污染防治的議事協調機制，統籌協調解決巢湖流域水污染防治的重大問題，在更高層次上保障跨區域水安全橫向合作。

可見，巢湖流域形成了由安徽省人民政府及流域內市縣人民政府、環保職能部門之間就巢湖環保形成自上而下、層層銜接、橫向配合、權責較明確的“傘狀”管理模式。這有利于覆蓋流域內所有區域、所有環境要素、調動所有公共權力資源來控制流域內環境污染，合理開發利用環境資源，修復生態環境，符合生態系統綜合管理理念要求，體現了“行政命令統一，實施流域綜合管理”的理性選擇。

2.2 流域內重點區域實行由合肥市負總責的擴張型行政統一管理模式

《條例》規定，合肥市人民政府“應對巢湖流域水環境質量負總責”。具體說，合肥市人民政府的職責包括：1、編制并組織實施巢湖流域水污染防治行動計劃，其空間效力應當包括但不限于合肥市轄區。2、合肥市及流域內縣、市級海事管理機構對船舶污染水域的防治實施監督管理。3、市人民政府拆除水環境一級保護區內現有排放水污染物的生產項目。其他各市的涉及巢湖流域一級保護區內現有排放水污染物的生產項目拆除同樣照此規定。4、合肥市政府統籌確定環巢湖生態建設布局，構建湖濱緩沖區。

巢湖是合肥市的“內湖”，合肥市占整個巢湖流域的52%以上，而六安市、安慶市等僅涉巢湖流域個別縣（區）。西半區歷來是巢湖流域水質量的重災區，長期水質在Ⅳ類以上，而污染來源主要是以往合肥市的工業污染和城市生活污染。合肥市提出了“大湖名城”“創新高地”的戰略定位，其中，巢湖流域水質量狀況關系到合肥市作為副中心城市的形象和地位。因此，加強巢湖流域水污染防治管理成為合肥市政府的重要職責。所以，《條例》規定，合肥市人民政府“應對巢湖流域水環境質量負總責”，這種管理模式充分體現“誰管理，誰負責”的環境法治原則。它要求合肥市作為巢湖流域的最重要的行政區行政管理者，首先對內嚴格法治，依法治湖，還要求其相鄰的市、縣政府及其環境部門完成“統一行動計劃”“跨界水質量交接”，從而有利于形成“流域大政府管理模式”，避免“流域內跨區域相互污染而無權追責”的尷尬。

2.3 一級保護區實行由巢湖管理局跨區域專門化流域管理模式

2012年，安徽省設置了安徽省巢湖管理局，貫徹執行國家、省有關巢湖治理保護的方針政策和法律法規。“根據授權或委托，編制并組織實施巢湖治理、保護整體規劃……負責統一管理巢湖水利、環保、漁政、航運、旅游等事務。”[5]

《條例》特別規定：1、巢湖管理局負責水環境一級保護區①“巢湖流域一級保護區包括巢湖湖體，巢湖岸線外延一千米范圍內陸域，入湖河道上溯至一萬米及沿岸兩側各二百米范圍內陸域”。內水污染防治的監督管理。水環境一級保護區是巢湖流域核心區域，直接關系到巢湖流域水環境安全的根本，為此，安徽省設置巢湖管理局，統一監測巢湖湖體、主要出入巢湖河流的出入湖口斷面的水環境質量，并監測湖區藍藻。2、巢湖管理局對有關行政主管部門批準的在巢湖湖體開展水上開發利用活動享有事先發表意見權。3、巢湖管理局審查其他機構在巢湖水環境一級保護區內因保護需要建設環湖濕地、環湖景觀林帶等項目，并就是否可以依法辦理相關手續擁有決定權。

巢湖管理局作為實體性地方政府組織，在一級保護區內對水污染治理、水利基礎設施建設、水上開發項目等經濟、環保事項擁有相對獨立的法定的規劃、決策和監測等權力。這種模式有利于集中行使環保管理權力，保持法律統一性，使流域內各市縣及其環境資源管理部門與巢湖管理局之間權責明確，有利于克服流域整體性與區域管理的條塊之間的割裂，克服了以往巢湖流域管理僅是區域管理模式的不足，有利于克服地方保護主義、部門保護主義。

綜上可見，巢湖流域通過政府及其環境部門間自上而下的科層式傘狀管理與巢湖管理局在一級保護區的跨區域專門管理，并由合肥市負總責的管理機制，形成了縱橫結合的流域管理與區域管理相統一的管理模式。

3 巢湖流域管理體系運行中的職權沖突及機制制度完善

3.1 巢湖流域管理體系運行中的職權沖突

現行巢湖流域管理體系是多政府、多部門縱橫結合管理機制，既存在傳統流域管理模式的諸多問題，又有新機制虛置的風險。在傳統管理模式中有“流域管理機構眾多，管理分散……各部門職能劃分模糊，缺乏統一規劃”[6]，流域環境保護內在功能輸出不夠等問題。現行機制下，合肥市人民政府負總責與相鄰政府的權力存在擴張與讓渡問題、內部環境治理目標責任制與經濟社會目標的異質性、跨區域水質交接與監督執法權的區劃隔閡性沖突、合肥市人民政府及其轄區內政府部門與巢湖管理局管理職權的區域重疊與權威性排斥性等矛盾。跨區域合作或聯動執法缺乏依據和經驗，“當前政府間環境合作多是政府倡導的非制度性合作協調機制，許多共識是靠領導人作出的承諾來保證，缺乏法律效力和穩定性”[7]。而且跨區域合作協調工作存在歷時性與環境保護的及時性之間的矛盾，在區域合作中面對各區域經濟、環境、資源等異質性條件，往往要經歷很長時間的協調才能達成某項協議，甚至達不成任何協議。巢湖流域管理局像其他流域管理局一樣存在虛設的危險，因為一定意義上，它的執法權限有限，有時還受到屬地政府或部門的牽制，如它監測的數據僅僅是其他機關執法的依據，而它自己并不能直接作出處罰。

3.2 巢湖流域管理體系運行的銜接機制制度

基于前述流域綜合管理理念及“一個全面、兩個統一”的管理機構及其運行和協調機制，結合巢湖流域管理體系的立法現狀，巢湖流域管理必須通過完善以下方面的努力來克服巢湖流域管理體系運行中的職權沖突，提高流域管理效能。

3.2.1 政府善治盡職，充分保障各地各部門環境執法順利運行

所謂善治，簡單地說，就是良好的治理過程和結果，“構成善治的基本要素，包括但不限于正當性、嚴明的法度即法治、公開的信息即透明性、清廉的官員即公信度、高的行政效率即有效性、良好的行政服務即協調性、回應性、穩定、公正、公眾參與等。”[8]據此原理，巢湖流域各個政府、部門環境管理的基礎依賴于法治，目標在于有效、穩定，路徑在于透明、回應，價值在于維護生態文明、防治流域水污染和流域環境權益的實現。為此，各級政府應將流域污染防治、資源管理納入地方經濟社會發展規劃，嚴格環境許可，增強環評，加強環境監測，及時公開并共享環境信息，嚴格環境執法職責，完成“規劃任務和指標”，接受公眾、人大監督，回應善治目標——實現流域環境治理公共利益最大化，保障環境執法相對人環境權益的獲得感。

此外，安徽省人民政府作為巢湖流域管理的協調人、合肥市政府還應該站在流域總負責人的立場上，出面協調橫向合作和流域整體利益的矛盾事宜。建立定期聯誼聯席會議制度和專項協調會等機制，及時解決流域內跨部門、跨區域水污染執法中出現的糾紛等，協調會議的結果應以適當的方式予以公開，形成對協調各方參與人的制約，督促各方履行協調的內容，以免以往協調流于形式而無法律約束力的弊端。

3.2.2 跨區域有效合作，建構環境執法聯動機制

巢湖流域是一個不可分割的整體，因此，跨區域政府合作成為流域管理的必要選擇。巢湖流域環境管理應當建立省級人民政府的權力運行與矛盾糾紛協商、所有跨區域斷面水質交接與段長負責制、合肥市與巢湖管理局授權管理并配合執法。具體包括但不限于以下方面。

（1）合肥市如何落實負總責，筆者認為，合肥市政府可以利用其省會城市具有法規制定權和“編制并組織實施巢湖流域水污染防治行動計劃的權力”的作用，發揮法律原則和制度治湖的基礎作用；在組織領導相關綜合性執法活動時，合肥市應發揮牽頭、協調作用；對巢湖流域的其他區域環境執法，合肥市發揮外部監督作用；（2）巢湖管理局根據授權或委托，利用其“組織實施巢湖治理、保護整體規劃”的職權以及“統一管理巢湖水利、環保、漁政、航運、旅游等事務”的職權，實現流域統一專門化管理，特別是在一級保護區環保監測權威，保證監測的可靠性。其次，充分發揮監測數據在環評、流域限批、總量控制、政績考核、跨區域合作等評價中的應用。再次，在流域內建立統一的區域環境監管機制，如交界水質聯合監測機制、環境環保信息互通機制和環境保護聯合執法機制等，建立區域環境污染治理一體化機制，統一規劃環境保護設施，統一協調環境污染治理，使得各地方政府自身利益被調整為群體的整體利益，實現流域經濟環境的協調發展[9]。

3.2.3 綠色政績考核與生態問責相結合，促使有令必行

一切完美法律制度設計的生命力和保障還在于包括各類環境責任主體的各類責任追究的不可避免，內部綠色政績考核是加強環境保護目標責任和實現善治目標的有效機制。新環境法第6條規定 “地方各級人民政府對本行政區域的環境質量負責”，《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》規定，黨政干部環保同責。因此，將水環境和資源保護規劃、目標完成情況作為各級政府及其負責人政績考核重要指標，權重上具有“一票否決”的地位。程序上，要完善操作規范，保障考核的合法性、針對性、有效性、透明性、科學性。結果上將巢湖流域水環境保護目標完成情況與地方財政、干部晉升等相掛鉤，考核評價結果應當向社會公布。

3.2.4 培植公眾參與，發揮公眾環保積極性

公眾是環境資源這一公共產品的利益關聯者，是環境權益的主體，也是政府環境資源管理活動的監督主體。當前巢湖流域治理中，公眾參與機制還不夠完善。因此，一要落實《條例》《環境法》中公眾參與環境資源保護的有關規定，保障公眾的知情權、檢舉監督權、聽證權、環境事件的調查權、訴訟權，鼓勵環境公益組織參與巢湖流域環境管理事務；二要培植環保公益組織，提高公眾參與環保工作的主體性、積極性、能動性和有效性。

[1]俞樹毅，柴曉宇.我國流域管理模式創新及法律制度供給[J].甘肅社會科學，2008，（6）：117-120.

[2]李愛年.生態文明建設呼喚環境法的生態化[EBOL].http：//www.riel.whu.edu.cn/article.asp?id=2978，2016-9-2.

[3]王樹義.流域管理體制研究[J].長江流域資源與環境，2000，（4）：412-419.

[4]王勇.論流域水環境治理的科層型協調機制[J].陜西行政學院學報，2009，（3）：23-28.

[5]安徽省巢湖管理局機構職責[EBOL].http：//chglj.hefei.gov.cn/n7216006/n28711732/n28712507/n28713914/29677189.html.

[6]黃錫生，王國萍.流域管理的善治邏輯與制度安排[J].學海，2014，（4）：54-57.

[7]王燦發.跨行政區水環境管理立法研究[J].現代法學，2005，（5）：135-138.

[8]蔡守秋.善用環境法學實現善治[J].人民論壇，2011，（5）：62-65.

[9]王卉.城市群的發展與地方政府管理創新探析[J].經濟論壇，2011，（8）：157-159.

A STUDY ON THE RIVER BASIN ENVIRONMENT MANAGEMENT SYSTEM BASED ON THE NEW IDEOLOGY OF INTEGRATED ECOSYSTEM MANAGEMENT——FROM THE PERSPECTIVE OF WATER POLLUTION PREVENTION IN CHAOHU LAKE BASIN

JIANG Hai
（Chaohu College，Chaohu Anhui 238000）

River basin is a natural,economic and social ecological system.Watershed management must start from the overall situation of the entire basin.It needs to make an overall arrangement with integrated management,rationally use and protect the associations between watershed resources and environmental factors.Also,it is necessary to comprehensively use many ways including legal, administrative and educational ways to optimi扎e the organi扎ation, innovate the management system and operational mechanism,and coordinate the interests of all parties.Based on this,the basin management system must be the comprehensive and unified management organi扎ation and operation and coordination mechanism. Through the effort of government of Chaohu and its environmental departments and Chaohu administration,Chaohu lake basin has formed a unified management model of the vertical and hori扎ontal integration of watershed management and regional management.But in the Chaohu lake basin management system,there is the risk of conflicts.Therefore,it is important to turn to the good governance of the government and the coordination, effectively cooperate across the regions, carry out green performance evaluation, investigate the environmental legal liability,and improve the ways of public participation to promote the management efficiency.

Integrated ecosystem management；River basin management system；Good governance

X524

A

1672-2868（2017）02-0010-05

責任編輯：陳 鳳

2017-01-15

安徽省高校人文社科重點研究基地環巢湖文化發展研究中心重點研究項目（項目編號：SK2015A165）

江海（1968-），男，安徽廬江人。巢湖學院經濟與管理學院副院長，副教授。研究方向：刑法學、環境法學教學和研究。