我國政策性融資擔保模式創新探究
——以安徽省為例

鮑睿寧，舒家先

（安徽財經大學 金融學院，安徽 蚌埠 233030）

我國政策性融資擔保模式創新探究
——以安徽省為例

鮑睿寧，舒家先

（安徽財經大學 金融學院，安徽 蚌埠 233030）

政策性融資擔保是小微企業增信和融資的重要手段.針對我國政策性融資擔保功能十分弱化的狀況，安徽省創新實施的政策性融資擔保模式在全國得到了很好的推介.但是,安徽省政策性融資擔保創新模式在實施中也存在一些不足，需要我國從準公共產品和市場失靈等理論出發，切實加強頂層設計，健全政策性融資擔保體系，完善政策性融資擔保法人治理和合作機制，加強政策性融資擔保監督考核，推動安徽省政策性融資擔保創新模式上升到國家模式，以更好地發揮我國政策性融資擔保的功能作用.

小微企業；融資難；準公共產品；政策性融資擔保；創新模式

1 引言和文獻回顧

我國小微企業數量眾多，在推動大眾創業和萬眾創新、促進經濟轉型升級、增加社會就業和國家稅收等方面發揮著獨特的作用，成為我國經濟發展的重要支柱.但是，2014年以來，面對經濟新常態，小微企業融資難問題十分突出，成為社會各界共同研究探討的一個熱點問題.

為了破解小微企業融資難題，世界各國普遍采用融資擔保這種金融支持手段，幫助小微企業增信和融資.但是，在政府是否應該出資實行政策性融資擔保上，國內外學者存在較大分歧.Mishkin（1998）、Lelarge（2008））和林毅夫（2001）、董彥嶺（2003）等學者認為，政策性融資擔保違背了市場運行機制，容易減弱小微企業加強成本控制和風險防控的內在動力，誘發小微企業投資風險偏好，進而引發金融風險轉嫁變成政府財政風險.Stiglitz (1997)、Benavente(2006)和張利勝（2001）、賈康（2003）等基于準公共產品、市場失靈等理論和實例分析，認為應大力推進政策性融資擔保.受此影響，雖然我國1993年就推進政策性融資擔保體系建設，但政策性融資擔保定位一直不夠清晰，機構不斷弱化，功能作用沒有得到充分發揮.

近些年來，在美國、日本等西方市場經濟十分發達的國家，政策性融資擔保已經在融資擔保體系中占居主導地位.從我國來看，國務院多次部署研究加快融資擔保行業改革發展，大力發展政府支持的融資擔保機構.理論界也再次掀起政策性融資擔保的研究，文政（2014）提出新常態下政策性融資擔保要逆周期運行，陳秋明（2014）提出要從法律上明確政策性融資擔保的功能定位，李庚南（2015）提出融資擔保要向政策性回歸，等等.在實踐層面，許多地方都在積極探索，安徽省創新實施的政策性融資擔保模式別具特色，被國務院融資性擔保業務監管部際聯席會議發文在全國廣泛推介.歸納這些研究和實踐成果可以發現，目前國內的研究主要還是集中在政策性融資擔保的理論層面，對政策性融資擔保具體模式的研究并不多，而安徽省政策性融資擔保創新模式只是一省做法，站在國家角度還需要在理論支撐、宏觀政策和具體運作等方面充實完善.

基于以上分析，本文試圖對在全國推介的安徽省政策性融資擔保創新模式進行實證分析，提出完善對策建議，既從理論上彌補研究的短板，也推動安徽政策性融資擔保創新模式上升為國家模式，并在實踐中得到更好地運用和發展.

2 安徽省政策性融資擔保創新模式運作特點

按照國家先行先試的要求，2013年以來，安徽省堅持政府主導，強化財政支持，創新體制機制，形成了富有特色的“安徽省政策性融資擔保創新模式”，在全國具有很強的代表性.該創新模式運作特點主要體現在五個方面：

2.1 構建政策性融資擔保體系

安徽省財政連續5年每年安排11億元專項資金，帶動市縣財政等比例足額配套，充實各地政策性融資擔保機構國有資本金.同時，省財政自2013年起連續4年共安排80億元資金通過省政策性融資擔保機構（省擔保集團）注資參股市（縣、區）政策性融資擔保機構.省財政還出臺一系列扶持政策，多次向省擔保集團增資，并推動市縣政策性融資擔保機構加入省擔保集團再擔保業務合作，逐步建立起以省擔保集團為龍頭、以股權為紐帶、以業務為抓手的全省政策性融資擔保和再擔保體系，進一步增強全省政策性融資擔保機構的整體實力.

2.2 明確政策性融資擔保業務要求

安徽省對政策性融資擔保機構的服務對象、擔保額度和擔保費率等作出了明確的規定.在服務對象上，堅持扶小微，要求政策性融資擔保機構主要以服務小微企業為主，其中市級小微企業融資擔保戶數所占比重要達到70%以上、縣級小微企業融資擔保戶數所占比重要達到90%以上.在擔保額度上，堅持廣覆蓋，限定政策性融資擔保機構給單戶小微企業融資擔保余額在500萬元以下、最高不得超過2000萬元.在擔保費率上，堅持低費率，要求年化擔保費率不得超過1.5%，2016年6月又降到1.2%以下.

2.3 創新政策性融資擔保合作機制

安徽省推進省擔保集團代表全省政策性融資擔保體系，與省級銀行對接，將原先基層單個擔保機構與銀行基層網點“點對點”的合作改為“體系與體系”的合作，實現了擔保機構的抱團增信.對于小微企業發生的擔保貸款風險代償，安徽省改變由融資擔保機構全額承擔代償風險、政府給予補貼的傳統做法，建立“4321”新型政銀擔合作機制，由承辦的政策性融資擔保機構、省再擔保機構、合作銀行和當地政府各承擔40%、30%、20%、10%的風險代償責任，著力推動風險共擔、合作共贏.

2.4 做實政策性融資擔保風險補償基金

在中央財政的支持下，安徽省首度建立5億元的政策性融資擔保風險補償基金，并明確了政策性融資擔保風險補償基金來源方式.除了從政策性風險補償基金收益中按比例提取之外，安徽省要求各個政策性融資擔保機構要足額計提未到期責任準備金、擔保賠償準備金，并加大擔保不良資產清收和追償力度，降低流動性風險.安徽省還要求各級政府要根據政策性融資擔保業務規模及分擔比例從財政預算安排中持續補充風險補償基金，確保本級承擔的代償資金及時足額到位.

2.5 開展政策性融資擔保績效考核

安徽省相繼制定出臺省擔保集團及市縣政策性融資擔保機構績效考核辦法，建立以政策性融資擔保功能發揮和風險防控為核心指標的政策性融資擔保機構績效考核評價體系，對扶持小微企業數量、放大倍數、擔保費率和風險防控等進行考核評價.安徽省還將政策性融資擔保政銀擔合作情況納入對各級政府、銀行支持地方經濟發展的考核體系，以充分發揮擔保資源的使用效益.

3 安徽省政策性融資擔保創新模式實施效應及存在的問題

從前面的可以看出，安徽政策性融資擔保創新模式開創了全國的先河，取得了可喜的成效，但是在實施過程中也存在一些不足和制約因素.主要表現在以下四個方面.

3.1 政策性功能作用有效發揮，但中央頂層設計不足

安徽省政策性融資擔保創新模式有效增加了受保小微企業貸款獲得率和營業利潤、稅收以及就業.據初步統計，2016年底安徽省政策性融資擔保機構在保余額達到1400多億元，年均降低融資成本10多億元，大大提振了小微企業發展信心和發展活力，也直接推動了供給側結構性改革，加快了安徽經濟發展步伐.但是，安徽省政策性融資擔保創新模式涉及到政策性融資擔保機構的性質問題，這就需要國家在法律法規層面上予以明確.安徽省一些基層政策性融資擔保機構對國家層面的法律法規缺失心存顧慮，難免在執行政策性融資擔保業務要求時有所偏離.

3.2 財政支持效應不斷提升，但可持續性保障不夠明確

安徽省屬于發展相對落后的省份，政府財力十分緊張，但省財政不斷加大支持力度，確保了政策性融資擔保創新模式的有效實施，也改變了財政資金傳統支持方式，實現了財政手段與金融杠桿的有效結合，探索出財政資金支持小微企業發展的新路子，有效起到了“四兩撥千斤”的放大效應.不過，省財政資金支持是否長久、各市縣財政配套是否持續落實到位，各家政策性融資擔保機構擔心這只是政府的一種短期行為，無疑弱化了擔保機構開展政策性融資擔保業務的積極性和主動性.

3.3 擔保機構能力持續增強，但發展不平衡性較為明顯

經過安徽省財政幾年的不斷注資，全省準入的130多家政策性融資擔保機構資本規模不斷壯大，凈資產增加了2倍多，但是各自規模差距較大.僅從縣域政策性融資擔保機構凈資產來看，最高的與最低的凈資產相差十多倍，絕大部分縣域政策性融資擔保機構凈資產不到3億元.尤其是由于組建時間不長、金融市場地位不高等因素，不少政策性融資擔保機構人員較為年輕，高層次人才十分短缺，內部經營管理不夠完善，防范擔保代償風險能力亟待加強.

3.4 新型政銀擔合作關系初步構建，但穩定性有待提高

安徽省政策性融資擔保創新模式特別是“4321”新型風險分擔機制，形成了政府、銀行、政策性融資擔保公司三方共同服務小微企業的合作機制，較好地增強了銀行合作的信心，吸引全省130多家銀行加入到政銀擔合作中，從而建立起優勢互補、風險共管、共贏多贏的新型合作關系.但是，受融資擔保政策性與銀行資本趨利性目標和經營方式差異等的影響，特別是銀行內部風險管控的影響，基層合作銀行仍然偏重與大企業合作，對承接單筆量少、信息透明度不高、程序復雜、獲利不多的政策性融資擔保貸款具體業務十分謹慎.

4 完善安徽省政策性融資擔保創新模式的對策建議

安徽省政策性融資擔保創新模式在實施中存在的問題，都是改革發展中遇到的新的問題.解決這些問題，既需要各地在推介中完善，但更需要從國家層面發力，最終將安徽省政策性融資擔保創新模式上升構建成“功能清晰、法治完備、體系完整、機制完善、運作高效、監管有力”的國家新模式，充分發揮出政策性融資擔保在破解我國小微企業融資難題、推動大眾創新和萬眾創業、促進經濟持續健康發展中的功能作用.

4.1 強化政策性融資擔保頂層設計

國家要從準公共產品、市場失靈等理論出發，明確限定政策性融資擔保和商業性融資擔保的區別，規定政策性融資擔保機構是為實現政府政策性目標、不以營利為目的、專司從事小微企業等弱質性產業融資擔保的專門機構，真正將政策性融資擔保機構的職責回歸到政策性融資擔保業務上來.同時，要抓緊研究制定《政策性融資擔保機構管理暫行條例》，出臺相關管理制度，為政策性融資擔保提供法治保障.

4.2 健全分級政策性融資擔保體系

國家財政要注資建立國家融資擔保基金，推動建立中央級政策性融資擔保機構，并要求地方財政安排資金補充壯大地方政策性融資擔保機構資本金規模.要改革財政支持小微企業專項資金投入和使用方式，建立健全政策性融資擔保機構資本金補充和風險代償補償長效機制.要在合理劃分各級財政職責定位的同時，完善轉移支付等政策舉措，推動各地政策性融資擔保機構均衡發展.要理順各級政策性融資擔保機構組織和業務關系，著力健全全國統一完整的政策性融資擔保和再擔保體系.

4.3 完善政策性融資擔保法人治理機制

政策性融資擔保機構要按照國家的功能定位要求，認真貫徹落實政策性融資擔保機構管理規定，將業務完全聚焦到服務小微企業上來，進一步健全內部各項管理制度，在體現政策性要求的同時，建立以市場化為導向的經營管理機制、風險防控機制和激勵約束機制，切實提高自身市場化運作和規范管理水平.政策性融資擔保機構要把加強人才隊伍建設擺在重要位置，大力開展人才引進，全面加強人員培訓，盡快建立一支精干過硬的專業隊伍，不斷增強政策性融資擔保機構的擔保能力.

4.4 完善政策性融資擔保合作機制

要加快建立全國聯網的小微企業綜合信息共享平臺和政策性融資擔保信息披露與信用公示平臺，推動政策性融資擔保機構與銀行信息的互通互聯，增強銀行參與合作的信心.要豐富政策性融資擔保合作金融產品，推動政策性融資擔保合作擴面提量，調動銀行參與合作積極性.要進一步拓寬政策性融資擔保合作主體，建立健全政府、銀行、擔保以及保險、質押等機構共同參與的風險分擔和風險防控聯控合作機制，落實工商、公安等部門開展違約客戶追償配合機制，最大限度降低政策性融資擔保風險損失.

4.5 加強政策性融資擔保監督考核

要順應政策性融資擔保發展新的要求，改“聯席會議”松散型的監管為“專業性”的監管，賦予銀監會和財政部共同承擔政策性融資擔保監管職責，銀監會主要負責政策性融資擔保機構業務監管，財政部主要履行出資人監管.要進一步完善監管制度，創新監管方式，推動政策性融資擔保監管走向日常化、制度化和規范化.要建立健全政策性融資擔保績效考核評價體系，完善政策性融資擔保風險預警和應急機制，切實防范擔保風險，促進政策性融資擔保業務持續健康發展.

〔1〕陳秋明.我國政策性擔保公司功能定位的法律思考[J].法律適用，2011（7）：43-46.

〔2〕李庚南.政策性擔保真正回歸還須完善機制配套[J].中國農村金融，2015（18）：23-24.

〔3〕陸宇鋒，張智勤.強化中小企業政策性融資擔保機制研究[J].金融監管研究，2015（12）：89-103.

〔4〕劉興亞.融資擔保模式探索—以安徽為例[J].中國金融，2015（20）：91-93.

F832

A

1673-260X（2017）03-0089-03

2016-11-17

安徽財經大學2016年社會實踐項目和科研創新基金項目（XSKY1662）