我國養老服務業發展思考

包蕓山

摘 要 我國是人口規模最大的發展中國家，在人口老齡化進程的加快、老齡保障制度的缺陷、養老社會保障制度不健全的背景下，養老產業市場模糊、界定不清，養老服務呈現層次化需求。面對諸多復雜形勢，建議我國養老服務業的發展實施“產業化”和“事業化”齊頭并進的局面，高端、中端養老主要以社會化、市場化、產業化為主，低端養老以加強政府投入和管理的“事業化”以滿足不同層次養老服務的需求。

關鍵詞 養老服務 人口老齡化 養老產業

中圖分類號：F719 文獻標識碼：A DOI：10.16400/j.cnki.kjdkx.2016.12.076

Abstract China is the largest developing country in the population， population aging， aging security system defects and old-age social security system under the background of imperfect market， the pension industry is vague， unclear definition of pension services showing the level of demand. In the face of many complex situations， suggestions for the development of China's pension services the implementation of "industrialization" and "career" go hand in hand， in the end， mainly in the high-end pension socialization， marketization， industrialization， low endowment to strengthen the government's investment and management of the "business" to meet the needs of different levels of pension the service.

Keywords pension service； population aging； pension industry

在2014年3月召開的“兩會”中，“養老”是人們比較關注的焦點問題。從20 世紀末開始，我國的人口比例構成就已經在經歷著轉變。建國之后我國經歷了人口生育高峰，這些“人口紅利”在改革開放以來為我國 GDP 的增長、經濟的發展以及人民生活水平的提高做出了很大的貢獻。但隨之而來的是 “人口負債”即老齡化問題日益凸顯。根據聯合國對老齡化的界定，某個國家或地區進行入老齡化社會的標志是65歲以上老年人超過老年人總數的7%或者60歲以上超過10%。以此定義，我國早在1999年已成為老齡化國家，根據當前形勢預測，未來20年，我國社會人口老齡化的問題將越來越嚴重，到本世紀30年代我國的老年人口數量將會翻上一番，成為全球老年人口數量最多的國家。養老，是當前中國社會回避不了一個嚴峻問題，我國2013年頒布的《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》明確提出，要充分運用市場手段、發揮市場作用，“使社會力量成為發展養老服務業的主體”，這一發展戰略意味著之前以政府投入為主的的具有福利性質的養老“事業”要部分逐漸向市場化的養老“產業”轉變。養老服務產業化，是指根據國家養老政策以及社會約定成俗的傳統習俗下發展的與老年人關懷和護理相關有營利性質的生產經營活動。雖然市場化的養老服務產業發展是大勢所趨，但對于中國如此龐大養老服務市場，在養老社會保障制度不是很健全的當前階段，完全依賴“產業化”一條路能否做好中國養老這篇大文章呢？

1 中國養老服務業現狀與困境

（1）養老服務的定義。通常來說，養老服務從范圍上有廣義和狹義兩種定義。廣義范圍上的“養老服務”是指滿足老年人這一群體的特殊需要而有針對性提供產品和服務的所有行業的總稱，例如老年生活用品業、老年食品業、老年護理保健業、老年保險業、老年娛樂旅游業、老年文化教育業等；①狹義范圍上的“養老服務”定義是特指為老年人提供家庭保姆、老年護理、老年陪護等生活照顧服務，這類養老服務是當前中國老齡化加快急需的新型服務行業。②本文所研究和討論的養老服務是指狹義范圍上的養老服務。

（2）中國養老服務資源以及老年人口現狀。國家統計局數據表明，截止到2014年底，我國60歲以上的老年人口數為2.12億人，占合國總人口數的15.5%，65歲及以上的老年人口數為1.37億，占全國總人口數的10.1%。預計到2020年我國65歲及以上的老齡人口將高達2.43億，占總人口數的18%。

圖1為從 1953年到2014年全國 65歲及以上老齡人口占總人口比例折線圖。

而與此同時，全國養老服務機構的床位數平均供給率不足2.5%，表1為2005年至2013年全國城鄉養老服務機構床位數。

（3）中國養老文化受社會生活變革影響悄然變化。在孔子“父母在，不遠游”的論孝觀點下，“孝”即為尊老、愛老、養老。有著“百善孝為先”的中國傳統文化背景下的中國人尤其重視家庭觀念，一直以來人們習慣于“四世同堂”這一家庭養老的傳統模式。隨著社會經濟發展，我國計劃生育實施多年以后獨生子女的增多，中國家庭呈現出分散、小規模化。隨著社會老齡化現象加劇，不少家庭特別是獨生子女家庭贍養老人的負擔愈發嚴重。另一方面，即便是與父母居住在同一城市的子女，在工作與生活的壓力下，加上糟糕的城市交通，他們也很難有足夠的時間和精力陪伴老人。家庭養老的傳統模式正隨著中國社會經濟生活發展和家庭結構變化悄然向社區養老、機構養老過渡。

（4）中國養老業面臨“未富先老”和“未備先老”的雙重挑戰。數據顯示，我國人均GDP在還不到3千美元時就提前進入了老齡化社會，相比較而言，很多發達國家出現老齡化的時候人均GDP達到了1萬美元以上。這種“未富先老”情形，意味著我國養老保險金的支付風險非常大，與此同時，我國地方的社保基金尚有很大缺口，醫保基金也捉襟見肘。另一方面，我國60歲以上老年人占全部人口比例從7%增加到14%的時間僅僅是27年，老齡化速度居世界第一。而我國的社會養老服務等各種社會服務總體都較為落后，無論是制度方面，服務機構方面，都沒有做好應對老齡化的準備，這是“未備先老”。調查統計表明，在發達國家中，從事社區服務工作人員占全國就業人口的比例一般是20%至30%，發展中國家大多數為12%到18%左右，但在我國，這一比僅僅為3.9%。全國城市社區中建有老年服務機構和設施的不到半數，在農村鄉鎮這一情形尤為嚴重。

2 中國養老服務業的發展與機遇

隨著GDP穩定增長、城鎮居民和農民收入以及生活水平日益提高，社會老齡化進程繼續加劇，養老服務產業也必將成為中國經濟新的增長點。中國養老服務業在困難中孕育著希望與挑戰。總的來說，我國的養老服務業有以下特點：

（1）養老服務產業的市場規模龐大。我國現階段有超過2億的老齡人口，如此龐大的老齡人口規模是養老產業發展的巨大市場。所統計，到 2015年3月底為止，全國各類登記注冊的養老服務機構一共有31833個，提供的養老床位合計584萬張，平均每千名老年人擁有27.5張。③與此同時，2015年全國老年人家政護理的潛在市場規模估計超過了4500億元，而養老服務提供就業崗位也超過了 500萬個。④不僅如此，我國老年人群體在數量大、增長快的同時，對服務的需求也日益多元化、層次多樣化。據一些統計機構預測，到2020年，我國的養老服務業市場規模將達到 3.3萬億元。⑤

（2）養老服務業可持續發展。根據中國老齡科學研究中心的一項調查顯示，在我國城市里60至65歲的老年人中約45%的人現在還在直接或間接就業；在城市老年人中有42.8%的人擁有存款；城市老年人除了按時領取養老金外，還有部分或多或少地從子女那得到贍養費。與此同時，2010年全國養老金支出為8383億元，預計到2020年全國養老金支出將增加到 28145億元，2030這一數字預計是73219 億元。這些數字最終都轉化為購買力，用于老年人在休閑娛樂、養生等多方面需求。

（3）我國促進養老服務業發展的政策頻繁出臺。一直以來，國家對養老服務業發展都非常重視，也為此出臺了一系列政策。2000年，中辦發13號文《中共中央國務院關于加強老齡工作的決定》就提出，老年服務業要鼓勵社會力量積極參與，老年服務機構按市場化規律自主經營，走產業化道路，政府只管宏觀管理。這也明確指出了我養老服務業的發展方向；2011年，《中國老齡事業發展“十二五”規劃》明確提出“完善老齡產業政策，要把老齡產業納入到全國經濟社會發展總體規劃，同時列入國家扶持行業目錄”。同一年，國務院辦公廳印發的《2011—2015年社會養老服務體系建設規劃》，明確了我國社會養老服務體系的建設目標：到2015年，基本形成制度基本完善的可持續發展的社會養老服務體系。每1千名老年人擁有養老床位數至少為30張，居家養老和社區養老服務體系基本健全。2013年和2015年，國務院先后出臺《關于加快發展養老服務業的若干意見》和《關于鼓勵民間資本參與養老服務業發展的實施意見》，這標志著我養老服務產業化全面進入了實踐階段。

（4）我國養老服務產業基礎扎實。通常來說，養老服務應以社會化養老為主，居家養老作為養老服務的重要補充形式。當前，大多數子女由于工作、生活上的壓力與老人共同居住的比例越來越少，即便是共同居住的能在家陪伴老人的時間也非常有限。而社區作為離老人最近的一個“場所與空間”，老人在其中更容易獲得認同感、歸屬感，也更愿意接受社會養老服務機構提供的服務。一般來說，當前大多數社區已建成的基礎設施基本上可以滿足普通的養老需要，而基于社區建立起的“公辦公營”、“公辦民營”、“公建民營”的公辦養老機構以及民辦養老機構雖然質量有待提升，但仍然不能滿足市場需要，特別是基礎設施較完善、服務質量較好的公辦養老機構更是供不應求。

（5）我國的養老服務產業鏈發展已初具規模。養老服務產業鏈內容非常豐富 ，常見的兩個鏈條，一個以提供相似或相近產品與服務，一個是有共同的地域范圍。以狹義的養老服務業為例，為老年人提供家政服務人員的培訓、認證、中介、質量評估機構等，這是一種產業間縱向相連的關系。數據顯示，2011至2013年間，我國家政企業數量從52.9萬家增長至 65.2萬家，增加了25.9%，從業人員從1470萬增加至 2162萬人，增加了47.1%。⑥由此看出，我國養老服務產業參與主體逐漸增多，涉及行業較廣，拓展性較強，養老服務產業鏈的發展已經初具規模。

3 對發展我國養老服務業的一點思考

養老問題關系著人民福祉和社會穩定，養老服務產業發展是建立和完善養老服務體系的和關鍵環節，也是我國積極應對人口老齡化挑戰、滿足老年人服務和未來需求的重要措施。針對現階段存在養老服務資源缺乏、養老保障制度缺陷、城鄉養老保險差別巨大、人們對養老存在著不同層次的需求各種現實問題，僅僅靠政府發展養老“事業”或是全部依靠市場化發展養老“產業”，都不能很好解決以上問題。為適應經濟新常態，發展我國養老服務業，可以從以下幾個方面入手，“事業”與“產業”并舉。

（1）明確政府在養老服務業發展中的定位和引導作用，科學地進行養老服務業發展頂層設計，建立起以政府主導、多種主體共同參與的長效機制。各級政府及主管部門首先做好本地養老服務產業的中長期發展規劃，科學設計，明確任務。對于高端養老服務業，投資回報率高、投資回收周期短的項目，各級政府應利用市場手段積極加以引導形成高端養“產業”；對于中端養老服務業，投資回報率不是很高、投資回收周期較長的項目，各級政府應出臺政策鼓勵，在稅收、土地使用上給予優惠，主要利用市場手段發展，以市場為導向引導發展中端養老“產業”。而對于投資回報率很低，民間資本不愿意進行低端養老服務領域，政府應作為投資主體，以政府投資為主、慈善投資為輔的模式以覆蓋城鎮和農村低收入老年人的養老需求，發展養老“事業”。

（2）針對不同需求，打破傳統觀念，培育和深挖養老服務消費市場，建立多層次的養老模式。首先，站在養老服務需求方的角度分析老年人多樣化的消費需求，引導和培育老年人服務消費市場，讓老年人享受到養老服務產業化的便利與實惠的同時建立可持續發展的健康的養老消費服務市場；其次，通過引進多方投資主體，參與養老服務體系的構建，設計出滿足不同層次需求、多樣性的養老產業體系。這對于發展我國養老服務產業、培育養老產業服務對象具有著重要的作用。

（3）規范和統一養老服務產業行業協會，充分發揮養老服務產業行業協會的組織、協調、服務與監管職能，盡快構建養老服務業的標準體系。各級民政部門作為養老服務產業行業協會的業務主管部門，應該積極主動的協調和指導養老服務產業行業協會工作，創新工作機制，建立起養老服務行業標準體系，為養老服務的標準化建設提供數據支撐，共享養老服務產業資源，為養老服務產業發展指明方向。

（4）加強養老服務人才隊伍建設，提高養老服務從業人員的待遇和職業化水平。首先，建立多層次養老服務職業教育和資格認證體系。從培養層次來說，可以建立短期培訓、中職、高職、本科直至碩士的不同學歷層次的教育體系，同時完善養老服務從業人員的繼續教育機制，使他們有繼續提高學歷層次的機會和通道，與之相對應是，建立薪金增長機制，引入更多人才。其次，鼓勵培訓養老服務人才的職業院校與養老服務機構合作辦學，加強“校企合作”，發揮企業在人才培養中關鍵環節的重要作用，由企業參與開發相關課程以培訓養老服務企業所需職業技能，使得養老服務人才培養更為靈活、更能響應市場需求。其次，加強養老服務從業志愿者隊伍建設。從國際上發達國家看，志愿者是包括社區養老服務在內的慈善行業從業者的主力軍。隨著我國經濟水平和精神文明建設水平的逐漸提高，志愿者人數和水平也日益提升，大力發展和促進養老服務志愿者隊伍建設。志愿者作為較低層次養老服務的人力資源主要來源，也將是專業化養老服務人力資源的有益補充。

注釋

① 吳玉韶.中國老齡事業發展報告.社會科學文獻出版社，2013：22.

② 陳頤.關于養老服務產業化的幾個問題.現代經濟探討，2010（11）.

③ 民政部：每千名老年人擁有養老床位 數達27.5張.中新網，www.ehinanews.eom/gn/2015/04—29/ 7242582.Shtml，2015-04-29.

④ 我國是世界上唯一一個老年人口超過 1億的國家.新華網，http：//news.xinhuanet.eom/heahh/2011-12/28/c- 122494659.htm，2011-12-28.

⑤ 機構預測2020年我國老年消費市場規模將達 3.3萬億元.中國廣播網，http：//china.enr.en/ygxw/201407/t20140718- 515966766.shtml，2014-07-18.

⑥ 中國家政服務行業發展分析+重點城市市場分析.中國產業洞察網，http：//www.51report.corn/article/3051737.Html，2014-l0-02.

參考文獻

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[6] 張鄖.新常態下的養老產業發展路徑[J].江漢論壇，2015（6）.