我國農民工繼續教育政策存在的問題與優化路徑

劉艷春+李峻

摘 要：分析各地出臺的“‘求學圓夢行動實施方案”發現，各地的實施方案基本都形成了以“學歷、技能、課程、平臺”為核心的政策內容結構，但都具有明顯的工具本位的政策價值取向，且存在監督問責機制缺位的情況。同時各地的實施方案在政策目標、支持力度、助學服務平臺建設等方面存在較大差距。該政策的優化需要以“對接需求、強化措施”為路徑，提升政策的可操作性；以“回歸責任、統籌發展”為核心，強化中央與省級政府的行政權威；以“制度優化，提速增效”為目標，建立政策督導與問責機制。

關鍵詞：農民工教育；求學圓夢行動；政策分析

作者簡介：劉艷春（1992-），女，山東高密人，南京郵電大學教育科學與技術學院碩士研究生，研究方向為教育理論與政策；李峻（1976-），男，湖南新寧人，南京郵電大學教育科學與技術學院教授，博士，主要研究方向為教育基本理論與政策。

基金項目：2016年江蘇省研究生培養創新工程項目“政策視角下的現代職業教育體系建構研究”（編號：KYLX16_0640），主持人：劉艷春。

中圖分類號：G710 文獻標識碼：A 文章編號：1001-7518（2017）07-0031-05

農民工的繼續教育“有助于他們發展理念的轉變與生產技術的提高，成為推動部分貧困地區發展的根本動力”[1]，對我國經濟社會轉型、產業結構調整升級、城鎮化與全面建成小康社會等具有舉足輕重的意義。2008年以來，我國先后出臺了關于農民工職業技能培訓的系列文件，特別是2016年教育部、中華全國總工會出臺的《農民工學歷與能力提升行動計劃——“求學圓夢行動”實施方案》（以下簡稱“求學圓夢行動”）將農民工的學歷與能力提升上升到國家戰略的層面。至2016年12月，廣東、天津、河北、山西、上海、江蘇等14個省、市結合當地情況出臺了相應的實施方案。通過比較發現，各省農民工繼續教育政策還存在一些不足以及需要改進的地方。

一、各地“‘求學圓夢行動實施方案”的共性分析

各省、市的“‘求學圓夢行動實施方案”都是在教育部政策文本的基礎上結合當地實際情況而出臺的，是在“母本”基礎上的“地方版”。正是政策的“同源性”，決定了各地的政策具有較大的共性。

（一）工具本位的政策價值取向較為明顯

工具本位就是指在特定的條件下，由國家制定大政方針促進農民工的學歷與技能提升，其主要目的是使農民工更多地為我國經濟建設與社會發展做出貢獻。與此相對的是人本價值取向，即國家在充分認識農民工學歷與技能提升的內涵與重要性，在尊重和遵循農民工個人需要的基礎上，制定相關政策以有效配置社會資源，不但促進農民工學歷與技能提升，還促進農民素質全面和諧發展的政策取向。兩種政策取向并非完全對立，而是在具體的政策實施過程中兩種價值取向都會發生作用，只不過一種是主觀性作用，另一種是客觀性作用。

政策目標是政策價值取向的具體化。透過政策文本可以發現，工具本位的政策價值取向在14省、市的“求學圓夢行動”中較為明顯。除廣東省的政策文本在“總體目標”中提出要關注農民工的“受教育權和發展權”、“體面勞動和幸福生活”等人本性目標以外，其余省份都將促進經濟發展作為主要的價值取向。如上海市的政策目標為“提升城市整體的創新能力，支撐服務上海新一輪的創新驅動發展”；陜西省的政策目標是“更好地服務‘中國制造2025‘互聯網+‘脫貧攻堅……等重大發展戰略”；湖北省的政策目標是“有效服務經濟社會發展和產業結構轉型升級”，14個省、市的政策文本中類似的表達占13個，“促進產業轉型升級”成為政策目標的關鍵詞。可見，“求學圓夢行動”的核心價值在于促進經濟建設與社會進步，具有明顯的工具性價值取向。

（二）形成了以“學歷、技能、課程、平臺”為核心的政策內容結構

政策內容的“合法性”不但可以為政策贏得民意，還可以為政策的實施奠定社會基礎，政策內容嚴重影響了政策效能的發揮，因此，政策內容的合法性是政策的重要目標訴求。政策內容的合法性來源于“政策主體的意愿和努力，更取決于政策對象依據特定的標準對政策的認知和判斷”[2]。農民工繼續教育政策內容的合法性主要取決于其內容是否與農民工的真實需要相契合。

喬偉德（2011），王利梅、唐燕兒（2015），馬明、孫正林（2015），韋玲云（2016），袁成龍（2016）分別以江蘇無錫、廣東、廣西、浙江等地為樣本進行調查發現，農民工希望通過繼續教育提升學歷與技能的愿望十分強烈，而“學費過高”、“渠道不暢”、“內容缺失”等成為農民工參與繼續教育的主要障礙。從14個省、市的政策文本中可以發現，所有省份都提出“提升農民工學歷與技能”；有12個省份提出“創新培訓模式”，如江蘇省提出通過“‘成人高校招生面向艱苦行業和校企合作改革項目、自學考試等方式……以江蘇開放大學為實施主體……面向農民工開展學歷與非學歷教育和培訓”，實行“產教融合、校企合作”、“校企雙導師制和彈性學制”、“送教上門、在線教學、線上線下結合等混合式教學模式”、“開放優質網絡資源”等方式創新教學培訓方式；提出“建設優質課程”的有12個省，如四川省提出“開發與崗位緊密對接的專業課程”，湖北省提出了“專業設置與產業需求、課程內容與職業標準、教學過程與生產過程相對接的課程建設原則”，山西省提出“開發與崗位緊密對接的專業課程”等；但是，只有廣東、江蘇兩省明確規定了對單位或個人進行經濟資助的標準。

從政策內容結構來看，“開拓渠道”、“課程建設”、“打造平臺”是重點，在政策文本中也是表述最多、最具體的措施。特別是提出的招生計劃投放、遠程在線教育、開放網上教育資源等方面具有一定的創新性。廣東省推出符合需求的“生物鐘”人才培訓模式打通了農民工教育的“最后一公里”。

（三）政策執行中的監督問責機制缺位

政策的科學性取決于“制定、執行與評估”等環節，而政策執行是政策效率能否得到保障、政策愿景能否轉化為現實的關鍵環節。“‘求學圓夢行動實施方案”的執行是各省按照中央政府頒布的政策，對農民工繼續教育資源重構、協調和控制的過程。在此過程中，政策的運行受到多種因素的制約，因此，需要建立有效的政策執行監督機制，動態而系統地收集和分析政策的運行狀況、目標的達成程度等信息，以便消解政策目標與政策效果之間的差距。

在14個省、市的政策設計中，普遍出現政策執行的監督問責機制缺失，主要體現在三個方面。

一是監督問責的主體缺位。如湖北省是以湖北廣播電視大學為依托建立“協調辦公室”，“各級教育部門”負責組織學校參與，盡管“協調辦公室”具有一定的實體性質，但是，它是依托事業單位而建立，行政執行力不強，特別是很難對“各級教育部門”進行監督；廣東省的“方案”在內容與措施等方面最為全面，但是在政策執行監督方面語焉不詳，規定“成立相關組織協調機構”、“加強與教育等政府部門的溝通協作”、“爭取與有關部門共同部署、合力實施。”顯然，這是指導性措施而非強制性措施，在政策監督方面既沒有執行單位也沒有責任單位。

二是監督問責的內容與渠道不明。如陜西的政策提出要對高校與工會在項目進展、資金使用等方面建立“年報制”，實行“績效管理”，并向“有關方面通報”和“向社會公開”，但是沒有明確高校與工會在“求學圓夢行動”中的權利和義務；河南省明晰了省教育廳和省總工會的具體事項，但是要求“加強對參與院校和企業的監督管理”，顯然，院校與企業的權利與義務不對等，這種監督機制是無效的。

三是對政策執行效果的好壞沒有評估與獎懲機制。河南、甘肅等省提出要建立“激勵考核機制”，但沒有獎勵標準，使獎勵制度形同虛設；廣東、海南等省份甚至沒有規定政策評估效果的反饋渠道以及獎懲措施。

二、各地“‘求學圓夢行動實施方案”的差異性分析

各省“‘求學圓夢行動實施方案”是教育部、中華全國總工會“求學圓夢行動”的具體化，由于各省農民工的受教育基礎、政府財政狀況、產業結構狀況不同，各省的“方案”存在一定的差異性。

（一）各地政策目標的差異度比較大

政策目標的確定有助于政策執行者對政策實施過程中不確定性情況的預測與處置，政策目標差異會導致政策形式、內涵與實施策略的不同。各省“‘求學圓夢行動實施方案”的政策目標存在較大的差異性，主要體現在兩個方面。

一是政策目標內涵的清晰度存在較大差異。湖北和天津只有“虛化”的價值性目標，如湖北省的目標是“通過崗位技能、就業技能、創業技能培訓，幫助其融入城市生活，實現體面勞動和幸福生活”；其他省市不但設置了價值性目標，還框定了數量性目標，如海南省的目標是“至2020年，資助10000名農民工接受大專層次及以上學歷教育，……提升自身素質與從業能力。”廣東省不但設定了“幫助職工實現體面勞動和幸福生活”的價值性目標，還確定了資助人數、經濟投入總額、項目建設數等，目標十分明確，可操作性強。

二是政策福利涵蓋的目標人群差異大。農民工繼續教育是一項提升國民文化素質與勞動技能的公共事業，但它不能直接創造社會財富而屬于公共福利，政策福利的目標人群就是指直接或間接從政策收益的群體。通過比較發現，部分省市的政策福利對目標人群的選擇性過強，如河北省規定只有“在本地鄉鎮企業或進入城鎮務工的農村戶籍人員，與企業簽訂1年及以上勞動合同的農民工”才可以享受政策福利；西藏規定政策福利的目標人群是“本地區牧民”；河南規定必須是“在豫務工”的農民工。而其他省市沒有明晰政策福利所涵蓋的人群范圍，多以“本省內農民工”、“本省居民”、“有需求的農民工”等來表述，沒有戶籍或其他后置性條件的限制。政策目標人群的不清晰就會導致政策實施的彈性大，政策“邊際效益”遞減。

（二）各地政策的支持力度相差懸殊

“求學圓夢行動”對農民工繼續教育的支持力度主要體現在“經濟資助”與“教育機會”兩個方面。

通過比較各省“求學圓夢行動”發現，除了廣東省有明確的資助標準以外，其余各省均沒有明確標注資助金額，在其2016年方案中，每人補貼標準為1000元，報讀廣東省與國家開放大學合作的“助力計劃”班的再補助500元及移動學習平板電腦1臺；省內緊缺工種獲取國家職業資格證書提供300-500元不等的交通誤工補貼；省級職工教育培訓示范點補助2萬元；公共服務平臺建設25萬元。可見，廣東省的資助額度大且資助對象多樣化。除廣東省以外，其余各省均沒有明確的資助標準。

因為各省農民工的總人數無法統計，所以各省政策對農民工“教育機會”的支持力度只能從資助人數中體現出來。通過現有政策文本分析發現，到2020年，上海計劃資助100萬名在崗人員完成學歷與技能提升，江蘇資助15萬人，西藏資助12萬人，陜西資助10萬人，湖北資助7.5萬人，其他省份資助人數均在1-5萬人不等。但是，天津并沒有設定資助的總人數。可見，農民工輸入和輸出大省在教育機會方面的支持力度都比較大。另外，河北省要求開放教育與成人教育針對農民工單獨設專業、單獨錄取、單獨編班等，以獨特的方式對農民工的繼續教育進行支持。

（三）助學服務平臺建設呈現“東強西弱”的差序結構

農民工繼續教育助學服務平臺既包括基于互聯網技術而建構的學習支持系統，還包括社會不同力量借助互聯網系統共同支持農民工學習的機制，前者是“硬平臺”，后者是“軟平臺”。由于地域差異與經濟發展水平不同，各省“農民工求學圓夢”服務平臺建設存在較大的差異性，呈現出“東強西弱”的差序格局。

廣東省是農民工“求學圓夢行動”的肇始地，不但積累了較為豐富的政策經驗，還在實踐中構建了比較堅實的助學服務平臺，除了已經廣泛使用的“工人在線·藍領e家”APP手機客戶端外，還最先建立了集“招生——教學——宣傳”于一體的求學圓夢公共服務平臺——廣東職工教育網，實現了與全國平臺的對接，借助于該平臺提升了“求學圓夢行動”的組織效率及資源共享度，這一平臺還延伸至企業，大大拓展了服務對象的覆蓋面，目前已上線約3000門免費公開課程，并幫助企業開展各項專題培訓工作。更重要的是，該平臺匯聚了社會各方面的力量共同參與農民工的“求學圓夢行動”，各高校、企業、民營資本等都共同參與，該平臺已經成為廣東的“教育淘寶”。另外，江蘇、上海的助學服務平臺都具有服務、學習、融資等功能，推廣使用面較廣。而中西部地區明顯滯后，如湖北僅僅提出構建學習服務平臺的構想，主要功能還只停留在“動態發布相關政策信息及項目實施情況，提供課程資源與教學服務，對項目實施業務管理和質量監控”等教學性支持方面。西藏的信息服務平臺停留在“定期發布農牧民工學歷與能力提升工作信息”的層面。

三、“農民工求學圓夢行動”的政策優化建議

“農民工求學圓夢行動”是在經濟社會發展進入新常態的大背景下，對農民工繼續教育的一次重大創新與實踐，但是，在政策設計層面暴露出的諸多不足，需要我們拓展思維局限，對其進一步優化。

（一）以“對接需求、強化措施”為路徑，提升政策的可操作性

“農民工求學圓夢行動”是針對特殊群體、特殊目標而出臺的具有國家戰略意義的教育福利政策，政策效果的顯現主要體現在政策對農民工學歷與技能提升的影響程度。這就意味著這項政策必須緊扣農民工在學歷與技能提升方面的實際需求。前文所述，農民工學歷與技能提升方面最為迫切的需求集中在“經濟”、“渠道”與“課程”等三個方面，從目前來看，14個省市的“求學圓夢行動”已經涉及了培訓渠道與培訓課程，只有廣東省明確了經濟資助標準，可見，當前多數省市的“求學圓夢行動”還沒有完全對接農民工的實際需求。因此，未來的政策需要更加關注農民工的實際需求，特別是明確和加大對農民工參加學歷與技能提升的經濟扶持，可以對農民工進行直接補助，也可以通過培訓機構進行間接補助；可以對學習過程中的學費支出與誤工情況進行“成本性補償”，也可以根據畢業證或結業證的取得情況進行“獎勵性補償”；可以通過財政支付方式進行普遍性或均等性資助，也可以發動社會力量設立專門的基金進行特殊性或選擇性資助。

政策本意的達成需要有明確有力的措施加以保障。截至2015年底，廣東省已發放農民工學歷與技能培訓補貼3363萬元，累計服務企業12060家，職工參與學歷與職業技能提升99363人次，目前參加學歷教育和技能培訓的有3萬多人[3]；廣東省的政策效果之所以如此明顯，重要原因在于政策實施的保障措施十分得力，形成了以“送補貼、送教育項目、送服務”為核心的政策措施體系。而其他省市的方案中存在政策措施不力或者缺失，特別是中西部省份僅僅提出一些原則性的措施，政策目標、政策實施的責任單位、資金來源、政策對象身份認定辦法、課程與平臺的建設途徑等等都沒有明確，導致政策的可操作性不強，效果難以顯現。因此，需要進一步強化政策措施，保障政策的可操作性，特別是要細化政策的總體目標與階段性目標，根據未來五年的產業結構需要明確學歷教育的專業與計劃、非學歷培訓項目與規模；制定院校、企業、行業、協會等參與“計劃”實施的責任與規則；省級政府應該實行“求學圓夢行動”專項資金的財政預決算制度；明確以戶籍或學籍為標準的政策福利對象篩選機制；建立課程競爭與淘汰機制，提高課程的實用性和針對性等。

（二）以“回歸責任、統籌發展”為核心，強化中央與省級政府的行政權威

“求學圓夢行動”是一項教育福利政策，可以提高農民工的經濟收入，消除社會貧困，促進社會流動與社會和諧，具有重要的社會調節與整合功能。政策的公共性質決定了政府在“農民工求學圓夢行動”中的責任擔當。

從目前情況來看，廣東、上海、江蘇等東部經濟發達、農民工輸入比較多的省市在“求學圓夢行動”推動方面比較積極，措施也比較得力；而中西部的湖南、云南和貴州等農民工輸出大省表現得不太積極，甚至還有一些省份尚未出臺“實施方案”。造成政策推動“東邊熱、西邊冷”現象的原因是多方面的，但是，中央和省級政府在政策中的行政權威不足是主要原因。“求學圓夢行動”的實施需要“事權”和“財權”的統一，這就牽涉到教育、財政、民政、工會等多部門的聯動，然而，該政策在國家和地方層面的實施主要由教育和工會兩大系統主導，導致“財權”和“事權”的分離。在我國當前的行政管理體制下，教育與工會系統對財政、民政等部門并沒有行政管理權力，因此，很多省市在“實施方案”中對經費投入、保障措施的表述含糊其辭。另外，教育部和中華全國總工會對各省“實施方案”的推進也沒有行政管理權力，導致省級地方政府在政策推動方面缺少“政治動力”。

基于此，需要強化中央和省級政府在“求學圓夢行動”中的行政權威，而權力往往源于對責任的擔當。當前教育部與中華全國總工會推出的“求學圓夢行動”并沒有經費投入、培訓人數、平臺建設等方面的目標，“倡導性”色彩強于“強制性”色彩。因此，首先，中央政府和省級政府要承擔經費的主要投入責任，通過制度確定個體經費的資助額度，特別是對于農民工輸出多、經濟基礎薄弱的省份，要通過“項目撥款”或“中央財政轉移支付”等方式給予支持。其次，需要發揮我國集權式行政管理體制的優勢，讓中央政府成為各省“求學圓夢行動”政策的統籌者與推動者，針對農民工流動性大的特點，建立全國統一的農民工學歷與技能教育管理平臺，將全國符合條件的農民工信息納入統一管理，以實現對農民工繼續教育的跟蹤管理，可以提升教育的持續性與效用性；省級政府要發揮不同部門的協調作用，成立由多部門聯合的專門的管理機構，推動政策的實施。第三，政府部門需要通過經濟或政治手段吸納社會力量參與“求學圓夢行動”，如對捐助多的企業進行稅收優惠；通過民政、教育等部門聯合發行“求學圓夢行動”專門彩票；可以通過頒發榮譽稱號等方式鼓勵個人和單位參與政策的實施。

（三）以“制度優化，提速增效”為目標，建立政策督導與問責機制

由于“理性人”與“利益人”的本性，在政策實施過程中，不同的責任者都具有趨利避害、逃避責任的本能。對于各級政府或部門來說，“求學圓夢行動”屬于一種義務性的承擔，他們往往會被動地履行責任，因此，在政策實施過程中需要發揮行政監督作用，保障政策目標的實現。

首先，重構政策實施中的權力格局，凸顯中央和省級政府的監督力。當前主導“求學圓夢計劃”的教育部門與工會系統，這兩個部門的權力邊界過窄，無法對財政、稅務、民政等部門進行監督和問責，導致各部門協同能力差，政策執行力弱。因此，需要將政策的實施監督主體上升為中央政府與省級政府，重新分配教育部門、工會、財政、民政等部門的“權”與“責”，讓不同部門“守土有責”，同時，還要讓不同部門“以公共利益為目標進行合作，相互之間存在權力依賴性和合作伙伴關系”[4]，構成網絡化的政策管理系統。

其次，建構責任明晰、獎罰分明的問責機制。盡管我國現有的一些法律法規可以為“求學圓夢計劃”的問責提供一定的依據。但是，根據我國行政管理體制的特點，“行政性問責”比“法律性問責”更加高效。因此，政府需要建立一套責任明晰、獎罰分明的問責機制。在劃分責任主體之后，要和扶貧工作監督機制一樣建立部門“一把手”責任制，在階段性考核中不達標的實行“一票否決”；既要采取“自上而下”的問責方式，還要引進“自下而上”的問責方式，鼓勵政策的利益相關者、輿論媒體參與到問責過程之中，通過“社會問責”實現“行政問責”；同時，要建立明確的問責程序、方式以及懲戒機制。

第三，建立政策持續優化與改進機制。問責不是政策的最終目的，而是要通過問責懲戒機制讓不同部門在政策執行過程中及時發現政策漏洞并及時改進。因此，政府部門要樹立公共精神，營造公正公開的政策環境，讓農民工等利益相關者及時參與政策實施，暢通農民工利益表達的渠道，以便及時了解他們的利益訴求；由于農民工“受信息獲取渠道、信息解讀能力的影響，信息獲取無論在時間還是質量上都處于劣勢”[5]，屬于“信息弱勢群體”，因此，要有意識地對他們進行信息補償，充分利用現代信息傳播技術，建立多元立體的信息反饋渠道，實現政策主體與政策對象之間信息的雙向傳播，避免信息失真、延滯以及信息不對稱；暢通利益相關者參與政策過程的渠道，匯聚各方面的智慧，加強政策修訂的意見征集工作，使“利益相關者積極參與到政策過程之中，既相互依存，和諧共生，又協同創新”[6]，才能使政策不斷得到優化和創新。

參考文獻：

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責任編輯 肖稱萍