混合所有制改革與職業院校治理

摘 要：我國職業院校治理屬于行政性治理，致使職業院校成為政府的附屬機構。職業院校治理的價值性目的是“產教深度融合”，操作性目的是“提高利益相關者的參與度”，底線目的是“變革行政性治理”。混合所有制改革有可能成為改善職業院校治理的一個突破口。混合所有制職業院校發展的制度條件主要有：盡快落實頂層設計，調整教育產權政策，優化學校治理結構，建立風險防范機制。

關鍵詞：混合所有制；職業院校治理；性質

作者簡介：萬衛（1979-），男，湖南衡陽人，華東師范大學教育學部職業教育與成人教育研究所博士后，湖北工業大學職業技術師范學院講師，教育學博士，研究方向為職業教育。

基金項目：中國博士后科學基金資助項目“混合所有制職業院校運行機制研究”（編號：2015M581555），主持人：萬衛。

中圖分類號：G710 文獻標識碼：A 文章編號：1001-7518（2017）07-0036-05

改善我國職業院校治理是一個富有意義的研究主題。近年來人們借鑒公司治理理論，對該主題進行了諸多考察。筆者認為，研究我國職業院校的治理，應該重視其性質。2014年國務院發布《關于加快發展現代職業教育的決定》提出：“探索發展混合所有制職業院校”。混合所有制改革具有重要價值，有可能成為改善我國職業院校治理的一個突破口。本文將從我國職業院校治理的性質入手，討論混合所有制改革對改善我國職業院校治理的影響{1}。

一、我國職業院校治理的性質

當前，我國職業院校治理屬于何種性質？對于這個問題的回答，將在一定程度上影響著我國職業教育究竟需要建立什么樣的治理體系。治理的觀念興起于二十世紀八十年代，目前已成為非常“時髦”的詞語[1]。全球治理委員會指出，治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。可見，治理具有多主體性、協調性等特點。從治理的性質來看，我國職業院校的治理屬于行政性治理。所謂行政性治理，就是行政機構依靠行政權力對職業院校進行管理。職業院校的行政性治理主要表現在以下幾個方面：

第一，治理的權威來源以政府為主。從外部治理來看，職業院校的辦學自主權源自政府的授權。《高等教育法》規定：高等學校在專業設置和調整、人事管理、教師評聘、收入分配等方面具有辦學自主權。盡管如此，高等職業院校在這些方面的辦學自主權依然比較少。《職業教育法》對中等職業學校的權力沒有明確規定，中等職業學校缺乏基本的辦學自主權。從內部治理來看，職業院校內部權力的分配源自政府的授權。《高等教育法》第二十七條規定，申請設立高等學校的，應該向審批機關提交章程等材料。然而直到今天，制定章程的高等職業院校數量依然比較少。《職業教育法》第二十四條規定：設立職業學校應該有章程。但是，制定章程的中等職業學校依然鳳毛麟角。可見，職業院校治理的權威主要來自政府。換言之，只要政府沒有授權，職業院校就難以取得辦學自主權，其內部權力的分配也難以合理。

第二，治理的運作過程以自上而下為主。從外部治理來看，地方政府必須服從中央政府的領導。職業教育管理的基本體制是“在國家統一領導下，地方負責，分級管理，政府統籌，以市為主”。在這樣的體制下，中央政府高度享有職業教育的管理權力，地方政府必須服從中央政府的統一領導。從內部治理來看，下級管理人員必須服從上級管理人員的領導。當前，職業院校實行的是科層化管理，其基本機制為等級制。中等職業學校的管理崗位一般設有處級正職、處級副職、科級正職、科級副職、科員、辦事員等六個等級，高等職業學校的管理崗位一般設有廳級副職、處級正職、處級副職、科級正職、科級副職、科員、辦事員等七個等級。科層化管理使得職業院校建立了一整套的正式規則，各個部門分工明確，組織權力進行了“金字塔式”的分層。可見，職業院校治理的運作過程以自上而下為主。換言之，職業院校的治理強調上級的權威，下級必須服從上級。

第三，治理的權力行使呈現管控性。從外部治理來看，政府主要依靠行政命令、指令性計劃等手段對職業院校進行管理。當前，職業院校校長均由政府部門任命，并具有一定的行政級別。職業院校的辦學經費主要來自政府部門的財政撥款，其基本依據是學生在學人數。如果職業院校需要購置教學與實訓設備，就必須事先向政府有關部門申報購置計劃。從內部治理來看，學校主要依靠行政命令、指令性計劃等手段對院、系、專業進行管理。高等職業院校一般實現學院制。院長的產生一般由學校黨委集體討論后進行任命。學院的辦學經費主要來自學校對財經經費的分解，基本依據是學院的學生在學人數。如果學院需要購置教學與儀器設備，就必須提前向學校有關部門申報計劃。盡管中等職業學校實行的是專業部制，但學校對專業的管理方式與高等職業院校對學院的管理方式類同。可見，職業院校治理的權力形式呈現出管控性。換言之，政府與學校、學校與學院或專業的地位還難以平等。

職業院校的行政性治理已存在比較長時間，它導致職業院校成為政府的附屬機構，呈現過度“行政化”色彩。當前，行政權力不僅主導了職業院校發展，還出現了泛化。不論是高等職業院校，還是中等職業學校，教師都處于無權地位。我國著名的高等教育專家梅貽琦曾經提出，“所謂大學者，非謂有大樓之謂也，有大師之謂也”。言下之意，教師是大學成功與否的關鍵因素。從世界高等教育發展的成功經驗來看，學術事務一般由教師決定。因此，我國學者提出“教授治學”的理念，它與西方“教授治校”的理念明顯不同。別敦榮教授指出：教授治學是根據我國國情和高等教育改革與發展的實際需要而提出的適合我國大學的管理理念[2]。根據教授治學理念，教師應成為大學學術事物的決定者。然而在高等職業院校，學術事務基本上被行政人員控制。例如，高等職業院校的課程設置一般由教務部門決定。在中等職業學校，行政權力決定著學校的資源分配。因此，教師均渴望到行政部門任職。

二、我國職業院校治理的目的

我國職業院校的治理究竟要達到何種目的？根據治理目的的實踐特點，可將其分為價值性目的、操作性目的和底線目的。總的來看，我國職業院校治理的價值性目的是“產教深度融合”，操作性目的是“提高利益相關者的參與度”，底線目的是“變革行政性治理”。

（一）價值性目的：產教深度融合

所謂產教深度融合，就是產業系統和教育系統通過一定的機制融為一體[3]。職業教育既要促進學生的生涯發展，還要實現社會的全面進步。其中，職業教育要通過促進學生的生涯發展，從而實現社會的全面進步。可見，如何提高人才培養的質量，是職業教育發展的根本問題。如果缺乏質量，職業教育就無法形成強大的吸引力。職業教育人才培養質量的高低，在一定程度上取決于產教融合的程度。職業院校治理以產教深度融合為價值性目的，旨在破除制約產教深度融合的障礙，提高人才培養的質量。

如果沒有產教深度融合，職業院校就很難從根本上提高人才培養的質量。產教融合的程度不高，是我國職業教育無法回避的基本事實。產教深度融合的基本內容是：專業設置與產業企業崗位需求對接，課程內容與職業標準對接，教學過程與生產過程對接，畢業證書與職業資格證書對接，職業教育與終身學習對接[4]。然而總的來看，這些內容都還沒有真正實現。在這種的條件下，職業院校既無法真正促進學生的生涯發展，也無法實現社會的全面進步。

職業院校治理能夠提高企業參與職業教育辦學的積極性，實現產教深度融合。與普通教育不同，職業教育具有“跨界性”。如果企業缺乏參與職業教育辦學的熱情，產教深度融合難以落到實處。當前，職業院校一般以感情為紐帶，強化校企合作。然而，校企合作的紐帶尚未真正建立，“校熱企冷”的局面也未得到根本的扭轉。職業院校治理要求政府發揮主導作用，突破現有體制和機制的藩籬，增強企業參與職業教育辦學的積極性。

（二）操作性目的：提高利益相關者的參與度

從管理學角度看，利益相關者是指能夠影響組織目標實現的或組織在目標實現過程中所能影響的團體和個人。職業院校辦學的利益相關者是多元的。從外部來看，職業院校辦學的利益相關者有政府、企業和社會；從內部來看，職業院校辦學的利益相關者有黨政人員、教師和學生。顯然，職業院校屬于利益相關者組織[5]。也就是說，職業院校辦學追求的是利益相關者的整體利益，而非某一團體或個人的利益。在這樣的條件下，職業院校辦學目標的實現，就取決于利益相關者參與職業院校辦學的程度。職業院校治理以提高利益相關者的參與度為操作性目的，就是要為利益相關者參與職業院校的辦學建立良好的體制機制。

如果沒有利益相關者的積極參與，職業院校很難實現自己的辦學目標。職業院校具有教育性、經濟性、行政性、社會性、學術性等多種性質。然而，職業院校既不是單純的教育組織，也不是單純的經濟組織，更不是單純的行政組織。但是，教育性等性質都要在職業院校有所體現。可見，職業院校的辦學目標已日趨復雜。忽視任何一種目標，都無法實現職業院校辦學的整體目標。在這種條件下，我們應該將職業院校視為利益相關者的組織。因此，職業院校應該建立一定的機制，讓利益相關者能夠參與職業院校的治理。

職業院校治理能夠提高利益相關者的參與職業院校辦學的程度。從外部治理來看，政府能夠通過分權賦予職業院校更多的辦學自主權，社會組織能夠通過評估等手段參與職業院校的辦學。從內部治理來看，職業院校既能夠通過教職工代表大會、董事會、學術委員會等機構，賦予教師參與職業院校辦學的權力，還能夠通過董事會等機構讓學生參與職業院校的辦學。簡言之，職業院校治理就是要通過提高利益相關者參與辦學的程度，實現職業院校辦學的整體目標。

（三）底線目的：變革行政性治理

如何變革行政性治理，是職業院校治理應該達到的底線目的。行政性治理的實質，是將職業院校看作行政性組織，職業院校成了政府的附屬機構。我國將職業院校視為行政性組織，既有歷史的原因，也有現實的原因。從歷史的角度看，我國通過“反右”等政治運動，對職業院校進行了政治化改造。通過政治化改造，政治性在職業院校得到了強化。改革開放以后，大規模的政治運動在我國基本結束。然而，職業院校的政治性并未削弱，并且實現了政治行政化。從現實的角度看，職業院校的職能已經日趨多樣。例如，高等職業教育的職能有人才培養、科學研究、社會服務、文化傳播等。在這樣的條件下，職業院校必然增設行政機構，招募行政人員，以更好地履行職責。

職業院校治理以變革行政性治理為底線目的，就是要改變把職業院校當作政府附屬機構的現實。職業院校治理應注意以下幾點：第一，治理并不是否定現有領導體制。當前高等職業院校實行的是黨委領導下的校長負責制，中等職業院校則實行校長負責制。變革行政化治理并不是否定職業院校現有的領導體制。否則職業院校治理就無法取得合法性。應該明確，職業院校治理是職業院校黨政領導下的治理。第二，治理是對現有管理體制的補充和完善。職業院校具有多種屬性，行政化治理無法幫助職業院校履行自身多樣化的職責。因此，職業院校的行政化治理應該進行變革。在原有治理機制的基礎上，職業院校通過嵌入一些新的治理機制，為利益相關者主張權益搭建平臺，有利于職業院校更好地實現辦學目標。

綜上所述，我國職業院校治理的目的包括價值性目的、操作性目的和底線目的。如果以上目的沒有實現，我國職業院校治理就失去了應有的意義。

三、混合所有制改革：改善職業院校治理的一個突破口

職業院校治理如何才能實現目的？筆者認為，混合所有制改革有可能成為改善職業院校治理一個可能的突破口。

（一）職業院校治理面臨的困境

一般認為，公司治理的本質是要解決所有權和經營權相分離而產生的代理問題。公司的所有權屬于股東，而經營權歸于經理。公司代理問題的產生，源于股東和經理之間信息的不對稱。因此，公司治理的核心就是要處理好股東與經理之間的關系。在這樣的條件下，公司治理必須重點解決好兩個方面的問題：一方面，股東要充分地賦予經理經營權，否則，經理就無法經營好公司；另一方面，股東要對經理進行有效監督，否則，經理就有可能面臨道德風險。在西方發達國家，公司治理面臨的主要困難是股東如何有效地監督經理。在我國，國有企業的治理卻面臨兩難選擇：一方面，政府需要向企業的經營者充分地賦權，但又害怕出現“內部人控制”問題；另一方面，政府必須對企業的經營者進行監督，但又難以避免濃厚的行政化色彩[6]。可見，我國國有企業治理遵循的是股東利益至上原則，這就要求解決以上兩難問題。

職業院校治理與國有企業治理相比，既有相同點，也有不同點。相同的是，職業院校治理也面臨兩難選擇：一方面，鑒于職業院校缺乏充分的辦學自主權，政府需向職業院校的辦學者更多地賦權；另一方面，政府必須對職業院校的辦學者進行監督，這就難以避免行政性治理；不同的是，職業院校治理無法遵循股東利益至上原則。究其根源，職業院校具有多種屬性，辦學目標也日趨復雜。在這樣的條件下，我們應該將職業院校視為利益相關者組織。作為利益相關者組織，職業院校不能只關注政府的利益，而應考慮利益相關者的利益。可見，與國有企業治理相比，職業院校治理面臨著更加困難的局面。

（二）混合所有制改革對職業院校治理的影響

職業院校治理的底線目的是變革行政性治理。行政性治理的產生原因是復雜的。從經濟學的角度看，產權主體單一化是職業院校行政性治理的經濟基礎。國家是職業院校唯一的出資者。因此，國家成了職業院校唯一的產權主體，它通常委托政府對職業院校進行管理。在這樣的條件下，政府可以利用所有者的身份對職業院校的辦學權進行安排。在計劃經濟體制時代，政府將管理權和辦學權融為一體，職業院校缺乏基本的辦學自主權，完全成了政府機構的附庸。隨著我國向市場經濟體制轉型，政府逐漸將管理權和辦學權進行分離，職業院校開始具有一定的辦學自主權。然而，行政性治理的局面并未從根本上得到扭轉，職業院校依然是政府部門的附庸。

混合所有制改革可能成為改善職業院校治理的一個突破口。究其根源，混合所有制改革將使產權主體走向多元化，這就為改革職業院校的行政性治理奠定了經濟基礎。所謂混合所有制職業院校，從微觀的角度看，就是職業院校的資本來源不僅包括公有資本，還包括私有資本或者外資資本[7]。當私有資本或者外資資本進入職業院校之后，它必然關注職業院校的治理。否則，它的利益可能被職業院校的辦學者忽視。一般而言，混合所有制職業院校實行股份制，在治理模式上采用董事會領導下的校長負責制。其中，私有資本或者外資資本可以憑借所有者的身份成為職業院校董事會的成員。當混合所有制職業院校的辦學出現問題時，私有資本或者外資資本就可以行動起來，對校長為首的學校領導班子進行調整。可見，隨著混合所有制改革在職業院校的推進，職業院校的行政性治理將從根本上得到扭轉。因此，混合所有制改革有可能成為改善職業院校治理的一個突破口。

四、混合所有制職業院校發展的制度條件

混合所有制職業院校是一項比較新的事物。這就意味著職業院校的混合所有制改革比較欠缺規則的約束，它需要全社會的共同努力。否則，混合所有制職業院校的發展就難以有比較大的突破。總的來看，混合所有制職業院校發展亟需的制度條件主要有：

（一）盡快落實頂層設計

盡快落實頂層設計，為混合所有制職業院校提供發展路徑。頂層設計總攬全局，為混合所有制職業院校提供基本的發展路徑。從實踐經驗來看，獨立學院是混合所有制辦學的典型代表。《獨立學院設置與管理辦法》第三條規定：獨立學院是民辦高等教育的重要組成部分。那么，政府可能將混合所有制職業院校納入民辦教育進行管理。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》提出：積極探索營利性和非營利性民辦學校分類管理。顯然，這是對于民辦教育管理的頂層設計。目前，人們對于民辦教育的分類管理還存在爭議，相關的制度安排也沒有得到妥善修正。這就要求政府向社會廣泛征求意見，盡最大努力凝聚全社會的共識。通過盡快落實民辦教育分類管理的頂層設計，為混合所有制職業院校提供可選擇的發展路徑。

（二）調整教育產權政策

調整民辦教育的產權政策，為混合所有制職業院校提供發展基礎。通過調整民辦教育的產權政策，既能最大化投資者的收益，還能降低投資者的風險。一般而言，出資者是通過投資參與混合所有制職業院校辦學。在這種條件下，出資者既要考慮如何擴大自身收益，還要注意如何降低自身風險。如果將混合所有制職業院校納入民辦教育進行管理，就需對民辦教育的產權政策進行調整。當前，民辦教育的產權政策呈現重視法人財產權、忽視出資者所有權的特點[8]。根據現有政策規定，出資者缺乏投資舉辦職業院校的動力。因此，為了激發出資者參與舉辦混合所有制職業院校的動力，民辦教育的產權政策既應重視民辦學校的法人財產權，還要關注出資者的所有權。調整民辦教育的產權政策，還可有效地降低出資者的風險。當發現混合所有制職業院校辦學情況不佳時，出資者可以通過產權流動來降低自身的風險。這就要求調整現有民辦教育產權政策，為教育產權市場的建立創造條件。

（三）優化學校治理結構

優化學校治理結構，為混合所有制職業院校提供發展動力。學校治理結構主要解決的是如何處理好學校治理主體之間的關系。從外部治理來看，混合所有制職業院校的治理主體有政府、學校、企業和社會；從內部治理來看，混合所有制職業院校的治理主體有黨政人員、教師和學生。所謂優化學校治理結構，就是要對混合所有制職業院校治理主體之間的關系做出適當的制度安排。當前，混合所有制職業院校通常借鑒公司治理，實行董事會領導下的校長負責制，它遵循的是股東至上原則。從本質上說，混合所有制職業院校是一個利益相關者組織，應對目前的治理模式進行適當改造。一方面，對于增量改革，在董事會和校監會成員的安排上，可以考慮引入學生、教師、政府機構、社會組織的代表。在這樣的條件下，混合所有制職業院校將擯棄股東至上原則。另一方面，對于存量改革，應正確處理好黨委會與董事會之間的關系。別敦榮教授指出，建立董事會機制，是要將校外相關辦學力量與學校合法地聯系起來，使校外相關力量與學校形成合力[9]。可見，混合所有制職業院校建立董事會制度，不是要取消原來的領導體制，而是要嵌入一種新的治理機制，優化已經趨于僵化的治理結構。

（四）建立風險防范機制

建立風險防范機制，為混合所有制職業院校提供發展保障。存量改革是發展混合所有制職業院校的重點，應特別注意防止國有資產的流失，這就要求盡快建立風險防范機制。發展混合所有制職業院校，是學校產權制度層面的一次深刻變革，它涉及到利益格局的重大調整。在國有企業的混合所有制改造過程中，曾出現國有資產大量流失、部分人一夜暴富的現象，這是一次深刻的教訓。發展混合所有制職業院校，應遵循以下原則，建立風險防范機制：第一，積極發展的原則。地方政府要大力鼓勵、積極推動，使混合所有制改革成為職業院校深化改革的重要方向。第二，穩步推動的原則。發展混合所有制職業院校，政府不應設時間表和任務書，應有計劃地推進改革。地方政府可以選擇有改革愿望的職業院校進行試點，為改革積累經驗。第三，小心操作的原則。發展混合所有制職業院校，地方政府應做到公平、公正、公開，使權力在陽光下運行，最大限度地降低改革風險。

注釋：

{1}本文的“職業院校”是指公辦職業院校。

參考文獻：

[1]俞可平.治理和善治引論[J].馬克思主義與現實，1999（5）：37-41.

[2]別敦榮，唐世綱.論教授治學的理念與實現路徑[J].教育研究，2013（1）：91-95.

[3]楊善江.產教融合：產業深度轉型下現代職業教育發展的必由之路[J].教育與職業，2014（11）：8-10.

[4]楊運鑫，羅頻頻，陳鵬.職業教育產教深度融合機制創新研究[J].職業技術教育，2014（4）：39-43.

[5]賈建國.我國高等職業教育制度的改革與創新——基于利益相關者的視角[J].職教論壇，2009（8）：14-17.

[6]鄭紅亮.公司治理理論與中國國有企業改革.[J]經濟研究，1998（10）：20-27.

[7]萬衛，李德武.混合所有制職業院校：內涵、特征與價值[J].職教論壇，2016（31）：5-9.

[8]萬衛.論我國獨立學院產權政策的調整[J].江蘇高教，2014（5）：78-81.

[9]別敦榮.論我國大學治理[J].山東高等教育，2016（2）：1-8.

責任編輯 宋慶梅