應急預案管理與演練新探索

趙原

2016年12月6—7日，第二屆危險化學品應急救援國際研討會在國家危險化學品應急救援惠州基地舉行。國家危險化學品應急救援惠州基地，是于2012年3月由國家安全生產監管總局確立的全國首個安全生產應急管理創新試點化工園區。本次研討會圍繞“新時期應急預案管理和演練”主題，邀請了來自國內外的6位專家進行了經驗交流，分享和討論了關于在新時期、新階段，企業應急預案管理應如何改進、應急培訓和演練應如何開展、石化園區的應急管理等多方面內容。

應急預案 新階段 新要求

國家安全生產應急救援指揮中心信息管理部預案處張明和大家交流了應急預案工作的經驗與思考，并對《生產安全事故應急預案管理辦法》（國家安全監管總局令第88號）（以下簡稱“88號令”）進行了解讀。

應急預案“從有到優”新階段

2003—2013年，是我國應急預案“從無到有”的階段；2013年以后，工作的重心逐漸調整，應急預案步入“從有到優”的階段，“經過各地區各部門的努力，應急預案基本實現了全覆蓋，但是應急預案編制出來以后，大家都把它放在文件柜里，預案不好用、不實用，大家也不去看、不去用。”交流中提到，“從有到優”就是將應急預案管理進一步優化。“這里的優化不僅僅是指預案文本的優化，更強調應急預案的動態管理、持續改進，并通過應急預案各個環節的落實（如培訓和演練）來實現應急能力的提升。”

新《安全生產法》中重申了生產經營單位主要負責人關于組織編制和實施應急預案的職責。2013年國務院辦公廳發布了《突發事件應急預案管理辦法》，對四大類應急預案作出了統一規定，對應急預案的定義、分類、編制過程、報備等都作出了新的要求，是88號令修訂的主要思想和依據。

應急預案的普遍問題

近幾年一些重特大事故的應急處置教訓暴露出了應急預案存在的問題。如天津港“8·12”事故，暴露了企業和救援隊伍之間信息不告知、應急預案不銜接的問題；寶源豐“6·3”事故，暴露了企業應急預案流于形式、不培訓不演練的問題等。

交流中還提到了在應急管理執法檢查中，發現企業和政府應急預案工作存在的一些問題。如：在企業層面，用者不編、編者不用，上下一般粗、內容繁雜，針對性、操作性不強，培訓、演練不到位；在政府層面，銜接要求不具體、備案主體不清等問題。

分析其原因，主要有以下幾個方面：在功能定位上，重預防、輕準備，概念目的、作用認識有偏差；在頂層設計上，將應急預案與救援方案、規章制度、操作規程混淆；在預案編制上，成立小組、風險評估、資源調查等程序不落實；在預案銜接上，政企銜接要求不具體、多頭備案管理；在預案實施上，執法檢查重備案、輕培訓演練；在主體責任上，企業主體責任不落實、行業部門監管責任有待強化。

應急預案管理新要求

修訂后的88號令，一個很重要的變化就是，強化了企業主體責任的落實。如在第五條中進一步明確了主要負責人和各分管負責人組織編制和實施應急預案的工作職責；在備案申請表中增加了企業對真實性承諾負責的內容。

針對應急預案功能定位不明確，不好用、不管用的問題，第七條明確了預案編制原則必須符合實際、注重實效，以應急處置為核心；第十二、十四條明確了預案編制必須基于風險評估，結合企業實際，決定是否編制專項應急預案，合理確立應急預案體系；第十九條強調必須編制重點崗位應急處置卡。

針對預案編制程序不規范的問題，第九條明確應急預案編制前必須成立工作小組，并由相關負責人擔任組長；第十條明確成立工作組后，必須開展風險評估和應急資源調查。

針對預案之間銜接不到位、風險告知不落實的問題，第十一條明確安監部門預案應明確信息報告、響應分級、指揮權限轉移、警戒疏散等銜接要求，企業落實；第十七、十八條明確了企業預案編制應當征求有關單位意見，與政府、救援隊伍和相關單位預案銜接，并要求企業應當將相關事故風險性質、影響范圍和應急措施告知周邊單位和人員。

針對主體責任不清的問題，第二十二條刪除了評審時應邀請政府部門工作人員參與的要求，進一步簡政放權；第二十六條按照“誰主管誰負責”的原則，明確負有安全監管職責部門的備案責任；第二十八條明確告知性備案，僅作材料核對，杜絕變相審批，明確受理時限，逾期不予核對又不說明理由的視為已經備案，避免行政不作為；第三十七條明晰應急預案修訂后需重新備案的條件，簡化企業應急預案備案程序。

針對修訂不及時、培訓演練等實施工作弱化的問題，第三十三條要求企業制定應急演練計劃，針對風險定期開展相應類別的演練；第三十四條強調必須對演練進行評估，撰寫評估報告，分析存在的問題，對應急預案提出修訂意見；第三十五條廢除三年強制修訂要求，改為三年至少對預案評估一次，并對是否修訂作出結論，更加科學合理；第四十條明確事故后的應急預案實施情況總結評估要求，其中也應對預案是否修訂作出結論。

針對檢查缺位、處罰范圍較窄、額度偏低等問題，第四十一條將企業預案實施和落實情況作為執法的內容之一，納入各級安全監管監察機構執法計劃，規范并強化日常執法檢查；第四十四、四十五條依據新安法，細化處罰內容，提高罰款額度，將編制、演練、風險評估、評審、備案、告知、評估、修訂和保障措施落實作為處罰重點，實現預案工作全過程監管。

應急管理與演練新探索

莫特森 應急響應的實操培訓

美國伊利諾伊大學消防服務培訓學院院長莫特森介紹了如何通過實操培訓和教育課程來應對21世紀應急人員面臨的挑戰和需求。

該學院摸索出了5步訓練模式：獨立自學，課堂講座和模擬，教官指導講解，全程、全速現場實戰訓練/練習，驗證檢查。其中實操培訓主要側重于戰術、技巧的培養和應急流程的規范。實操培訓分為多個模塊，如：軌道消防及危害、汽車救援、農業救援、高層建筑及城市挑戰等。并開設多項特殊救援技能培訓課程，如：壕溝救援、高空救援、塌陷救援、繩索救援、封閉空間救援、結構坍塌救援、危化品培訓等。莫特森認為，不論哪個專業（滅火、技術救援、危化品或者事件指揮），應急響應只能通過實操培訓和教育來進行充分準備。實操培訓能夠安全有效地重塑現實環境及所需的技能，被國際標準認為是最佳的培訓方式。

有參會人員向莫特森提問：2015年天津港“8·12”特別重大火災爆炸事故發生后，由于對事發地危化品種類和數量不了解，造成了很多消防人員的傷亡。當發生類似事故，美國消防人員如何應對？莫特森回答說，在美國，企業和公共救援隊伍應當分享信息，消防人員應當在平時就了解當地社區和企業存在的危險因素，如果事故發生后再進行了解則為時已晚。

石程濤 實戰型滅火救援演練

廣東省公安消防總隊作戰訓練處參謀石程濤通過案例分析介紹了新時期實戰型滅火救援演練。

2015年福建漳州“4·6”古雷石化騰龍芳烴有限公司二甲苯裝置爆炸事故，福建省公安消防總隊第一時間調集9個公安消防支隊和4個企業專職消防隊的284輛消防車、1 239名指戰員趕赴現場處置。公安部消防局緊急調集廣東消防總隊42輛消防車、289名指戰員趕赴現場增援。經過參戰官兵68 h艱苦奮戰，將大火撲滅，保住了毗鄰的72個儲罐和大量油氣管線及整個古雷半島的安全。

他指出，這起事故救援后，消防隊改變了原有的培訓演練模式。如2015年海南、廣東、廣西“9·17”跨海石油化工滅火救援演練、2016年遼寧、吉林、黑龍江“7·19”跨區域石油化工滅火救援演練等。這類演練打破了原來的“腳本式”，超過48 h連續作戰，立足“最大、最難、最不利”設置災情；建立“工藝加員工、專職隊加現役隊”的聯合作戰模式；貫徹“工藝處置與消防技戰術相結合”作戰理念；采取“隨機導調、分段推演、現場研討”的形式，不限時間、注重程序。

大木 澳大利亞應急指揮系統（ICS）

德爾格安全設備（中國）有限公司技術專家大木向大家介紹了澳大利亞應急指揮系統（Incidence Culture System，以下簡稱“ICS”）。他強調了ICS的指揮官體系，即在一場事故救援中，擔任不同角色的人分工明確，并穿有相應醒目標志的背心。通過統一培訓，澳大利亞小到每一個社區，大到國家層面都使用同一體系，因此來自不同領域和部門的救援人員到達事故現場后，都可以迅速認識到每個人的角色和功能，自動理解各種指令和標志，能夠保證救援高效進行。

郭全瑞 通過演練發現問題更重要

中海殼牌石油化工有限公司（以下簡稱“中海殼牌”）安全應急主任郭全瑞分享了中海殼牌的應急管理實踐經驗。中海殼牌的應急響應團隊由危機管理組、事故響應指揮組、現場應急響應隊伍組成。危機管理組：負責指導和支持事故響應指揮組，專注于公司從事故中全面恢復的戰略問題，以及事故產生的可能影響公司未來運作、盈利和聲譽的其他后果；事故響應指揮組：負責制定戰略和戰術計劃，指揮現場應急響應隊伍，全面控制應急響應全過程；現場應急響應隊伍：執行事故響應中常規的急救、生命救援、工藝隔離、滅火、堵漏等。

在對應急值班人員的管理方面，所有應急值班人員的名單在公司內網可查詢，并且開發了緊急呼叫軟件，1 min內可對所有的緊急值班人員進行呼叫。

在應急能力管理方面，對崗位人員進行應急培訓后，還要對其進行應急能力評估，存在差距的要建立個人差距彌合計劃，按計劃達到應急能力的要求。

在應急預案的培訓方面，強調演練也是培訓。演練的關注點：強調操作人員第一響應的重要性、優先啟動現場固定的消防和應急設施。并且強調演練要總結——通過演練發現問題更為重要。

劉博圖 石化園區應急管理新模式

中國海洋石油總公司QHSE部代表、惠州煉化分公司應急經理劉博圖與大家探討了石化園區應急管理新模式。劉博圖介紹說，惠州大亞灣石化園區的應急隊伍，由最初的政企聯動，到企業互助，到企辦政助和企需政辦，再到政企合建，地企合作在提升企業應急能力的同時使石化園區整體應急能力也逐步提高。

在企業互助方面，園區企業專職救援隊間簽訂了互助協議，解決了現場指揮混亂、信息傳遞不暢、應急設施接口不統一等問題，加強了彼此間溝通和協調。在資金補償方面，設備和人員費用由提供救援的企業自行承擔；可消耗的物資，如滅火泡沫等，則由事故企業向提供救援的企業進行補償。

企業應急隊伍借助危化救援基地這個平臺，熟悉新裝備的性能特點；針對不同層級的人員開展各類應急知識和技能培訓，提高了企業事故初期處置能力；通過以倉代儲，減少石化區內各公司應急物資儲備數量，減少資金占用，避免了應急物資過期的風險。

通過政府和企業合作建設消防站，在滿足政府消防應急布局和企業消防應急需求的前提下，節省經費，減輕了政府和企業的負擔；承擔社會救援任務，履行央企社會責任，也通過救援提高隊員實戰能力和心理承受能力，為撲救危化品事故積累經驗。

編輯 趙 原