經濟新常態下民生政策體系的價值調適＊

李 鋒，程啟迪

經濟新常態下民生政策體系的價值調適＊

李 鋒，程啟迪

隨著我國經濟發展步入新常態，民生領域也涌現出新問題、呈現出新特征，亟需相關政策作出適應性調整和前瞻性安排。只有把共享與公平作為當前民生政策體系的首要價值，才能把握住經濟新常態下民生發展的本質，推進政權合法性的持續建設，體現社會主義道義優先的優越性，實現民生建設與經濟發展的良性循環。當前的民生政策體系以共享與公平為首要價值，同時需要在各種價值之間進行選擇、排序與協調，尤其要處理好增長與分配、秩序與發展以及效率與權利間的關系。

經濟新常態；民生政策；首要價值；共享公平

改善民生是政府治理關注的永恒主題，也是構建社會主義和諧社會的一項重大歷史任務。民生發展具有階段性特征，其價值理念、發展目標、建設內容等受制并適應于經濟社會發展水平。隨著我國經濟發展步入新常態，民生領域也涌現出新問題、呈現出新特征，亟需相關政策作出適應性調整和前瞻性安排。黨的十八屆五中全會審議通過的“十三五”規劃建議明確了未來一段時期內民生建設的導向，即“堅持共享發展，著力增進人民福祉”，“必須堅持發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享，作出更有效的制度安排，使全體人民在共建共享發展中有更多獲得感”。[1]公平與共享是黨中央準確把握經濟新常態下民生問題的階段性特征，根據經濟社會的發展趨勢和民生發展的內在需求，對民生建設理念作出的進一步闡釋和調整，不僅有助于實現經濟發展與民生改善的良性循環，也是推動改革發展成果更多更公平惠及全體人民的社會建設。

一、不同經濟態勢下的民生建設

民生問題是政府治理關注的永恒性問題之一，但在不同時期具有各自的階段性特征，民生政策體系亦表現出不同的治理理念和價值取向。

1.經濟高速增長與效率優先的民生建設。在改革開放的最初二十年里，民生問題主要表現為物質產品極度匱乏威脅到公眾的基本生存，并由此引發的一系列社會問題，因而，民生政策的重點主要是鼓勵提高經濟增長效率，通過經濟總量的增長實現社會整體財富的增加，即通常所說的“把蛋糕做大”，以解決整個社會物質產品供給匱乏的局面。該民生治理模式主要體現為“效率優先，兼顧公平”的經濟觀，以及以“GDP”為政府績效評價指標的政績觀。

以效率為核心價值的民生治理模式促進了社會總財富的迅速增長，廣大人民群眾的生活狀況亦得到明顯改善，社會從“溫飽”型逐步進入“小康”型。但以經濟高速增長帶動民生建設的治理模式亦遺留下了系列問題，其中最突出的即財富的過分集中與分配的相對失衡：一是區域失衡。以GDP為中心的社會建設導向，必然會把大量資金引導到城市和發達地區，而在客觀上回避了農村和落后地區，既擴大了城鄉二元化的對立，也拉大了發達地區與落后地區的發展差距；二是群體失衡。一部分人在改革初期迅速獲取了大量的財富，進而形成了較大的積累優勢，更容易貼近政治過程并參與主流經濟生活。而占社會絕大多數的普通民眾經濟收入較少、社會地位較低、資源相對匱乏，雖然已經解決了基本的生存問題，但卻又不得不面對諸如就業機會、教育公平、社會保障等生活困境。如果長期任由資源的單向流動，必然會造成社會各階層間分化的擴大，弱勢群體也將會被進一步邊緣化。而且，資源的失衡分配必然會誘發普通民眾心理的不公平感，影響到社會成員的民生體驗及對既有民生政策的認同。

2.經濟新常態與公平取向的民生建設。經濟因素并非是引發民生問題的唯一原因，民生問題解決的程度與經濟發展的水平也并非完全正相關。以增長和效率為導向的民生政策雖然化解了大部分人的生存危機，但民生問題卻不會因此得到根本解決。尤其是經濟發展進入新常態以后，隨著經濟增速下調和產業結構調整，就業困難和物價上漲等壓力進一步顯現，以財富總量增長拉動公眾生活水平提升的政策效果也在逐漸降低，而社會公眾的民生體驗也逐漸從物質享受轉向社會公正。可以說，經濟新常態下民生建設的重點已經從解決全社會的普遍物質匱乏，轉變為全面提升每一階層的生活質量，滿足公眾對于物質、文化、權利等多方面的需求，使每一位社會成員得到公正的對待。與此相適應，民生治理的理念也逐漸從單純追求物質財富增長，轉向全面提高社會成員的民生體驗。民生政策體系的價值導向也從“鼓勵一部分人先富起來”轉變為“全體人民共享發展成果”。

進一步而言，經濟新常態的民生建設，就是要解決如何在經濟增長速度減緩的現實背景下，通過使全體社會成員共享發展的成果，推動公平正義的社會主義和諧社會建設，進而提升民眾的民生體驗和獲得感。黨的十八大報告明確提出，要“著力保障和改善民生，促進社會公平正義。”習近平總書記也指出，人民對于美好生活的向往，就是我們奮斗的目標，要“把促進社會公平正義作為核心價值追求，把安居樂業作為根本目標。”[2]這也表明黨中央堅持以公正理念解決民生問題的思路。公平正義是社會主義和諧社會的核心價值，社會和諧和中國夢的實現要求人的全面發展和共同富裕，因此，解決民生問題的公共政策也應把公正和共享作為首價值，通過政策的重新設計以保證社會資源的分配趨于合理，使社會中的各個階層在互惠互利中推動民生建設的不斷發展和完善。

二、共享與公平：經濟新常態下民生發展的首要價值

如政策分析學者科恩所言，一套完整的政策體系需要價值和引導與支撐，而且“常常要在各種競爭性的價值（健康、財富、安全、和平、公正、平等、自由）間進行選擇與排序”。[3]隨著經濟新常態下民生問題的階段性特征愈發明顯，共享與公平在民生價值體系中的首要地位亦愈發重要。只有在共享和公正的理念下推進經濟新常態下的民生建設，才能真正抓住黨和政府貫徹民生政治的本質，推進政權合法性的持續建設，體現社會主義道義優先的優越性，實現民生和經濟的良性循環。

1.政權合法性持續建設的時代訴求。以共享和公正理念推進經濟新常態下的民生建設是黨和政府持續鞏固執政合法性的時代選擇。在和平和發展為主題的時代背景下，持續提高和改善民生是政治合法的重要來源，任何黨和政府如果無法對該問題給出滿意答卷，其執政的合法性都必然會流失。在當前民生建設的語境中，就是要求黨和政府根據經濟新常態下的民生需求調整治理理念和政策導向，逐步化解經濟高速增長時期的遺留問題，在不斷回應公眾的民生期待中持續加強社會建設。

如前所述，經濟高速增長期我國民生建設的指導思想突出地表現為“總量平均觀”，即通過社會財富總量的快速增長帶動社會生活水平的整體提高，同時以“人均經濟總量”為主要指標衡量民生建設的成就。但是，“總量平均觀”下的民生建設雖然實現了社會民生水平的整體提升，但同時卻也帶來了一個負面效應：社會階層間生活水平差距過大，從而造成部分群體的社會心理失衡，并誘發了普通民眾的相對剝奪感。馬克斯·舍勒曾說，如果在一個社會中，“人人都有‘權利’與別人相比，然而‘事實上又不能相比’……必然會集聚強烈的怨恨。”[4]當部分群體將自己的生活境遇與同期其他群體相比較，發現優質的教育、醫療、就業等資源不斷向少數群體聚合時，必然會在這種橫向比較中生成心理落差，集聚并表達出不滿甚至怨恨的情緒。當前，我國經濟正處于“三期疊加”階段，隨著經濟增速下調和產業結構調整，以高增長、強刺激為核心的民生政策的效果也在逐漸降低，因此，提高居民民生體驗的路徑也應從總量增長模式轉向共享和公平模式，通過使改革發展成果更多更公平惠及全體人民而帶來更大的獲得感，進而在新的歷史階段不斷鞏固黨和政府的執政合法性。

2.社會主義道義關懷的現實表達。新常態體現了經濟發展的一般規律，公正正義的民生發展理念則是黨和政府在把握經濟規律基礎上，在社會建設領域作出的調整和改進，體現了社會主義社會道義優先的價值關懷。共享與公平是社會主義和諧社會的核心價值，人的全面發展和實現共同富裕是社會主義優越性的體現。黨推進全面深化改革的目的，就是要“促進社會公平正義、增進人民福祉”，使人民群眾可以公平地共享改革發展的成果。

實際上，在人的基本生存問題得到解決后，民生問題更突出地表現為一種與公正相聯系的社會問題，因為“一個社會的制度安排和公共政策的公平正義度比較高，即使這個社會的經濟能力有限，社會利益分配得比較合理，那么可能民生問題不至于很突出；但假如這個社會制度安排和公共政策不能體現公平、正義，社會利益分配又明顯不公，即使經濟發展水平比較高，民生問題亦會突出，甚至可能成為社會凸顯的焦點。”[5]改革開放以來，我國經濟社會發展取得的巨大成就，為公共共享的民生建設提供了堅實的物質基礎和有利條件，因此，在經濟新常態下使全體社會成員共享發展的成果，解決民生領域存在的不公平現象和問題，能夠持續推動公平正義的社會建設，在不斷回應時代發展中體現社會主義優越性。

3.民生與經濟良性互動的鏈接紐帶。新常態下的經濟發展方式可以與共享公平的民生發展模式形成良性互動。改善民生不能脫離當前的經濟社會發展階段，過度承諾和福利化的做法可能會落入“中等收入陷阱”，因此，在堅持提高經濟發展質量、穩定經濟增長速度的發展模式下，要更加注重引導市場行為和社會心理預期。公平共享的民生建設模式通過提升橫向心理滿意度增強公眾的民生體驗和獲得感，適應了當前新常態的經濟發展階段。

公平共享的民生建設模式還可以推動經濟持續健康發展。“民生是做好經濟社會發展工作的‘指南針’，持續不斷改善民生能有效解決群眾后顧之憂，調動人們發展生產的積極性，又能釋放居民消費潛力，拉動內需，催生新的經濟增長點，為經濟發展、轉型升級提供強大內生動力。”[6]改進民生建設理念助推新常態下經濟發展主要體現在：一是公平共享的民生發展堅持包容性發展新機制，通過再分配推動勞動力、土地、資本等生產要素的合理配置，使更多的社會成員有能力進行多方位投資、創業和創新，增強供給結構對需求變化的適應性和靈活性，從而推動供給側改革，為經濟持續健康發展提供內生動力；二是在公平共享的民生發展模式下，隨著人民生活質量不斷提高，其經濟、社會、文化等方面的需求更為豐富、多元，這些需求有助于培養新興產業的形成，推動現代服務業的快速發展，進而形成三大產業協調發展的合理結構；三是公平共享的民生建設理念有助于社會資源分配更為有效、收入格局更為合理、社會保障體系更為健全，社會成員有能力和信心進行個性化、多樣化的消費，進而為經濟增長創造更多有效需求，實現民生和經濟的良性循環。

三、協調與平衡：民生政策體系價值取向的多元互動

經濟新常態下的民生建設是一項立體工程，需要在共享與公平的理念下對各種價值進行選擇、排序與協調，尤其要處理好增長與分配、秩序與公正以及效率與權利之間的關系。

1.實現增長與分配的良性互動。必須在經濟發展方式轉變和資源合理分配相互耦合、良性互動中達到改善民生的目的。如經濟學家經常認為的那樣，政府把經濟蛋糕切為更均等小塊的做法可能使蛋糕變得更小，而且，僅僅通過“切蛋糕”的方式配置資源可能會導致經濟的衰退。當前我國正在經歷經濟發展的瓶頸期，如果不能實現健康持續的增長，政府就會失去大量的可支配資源，進而造成民生建設的持續性危機。因此，黨和政府既要在民生建設領域展示追求社會公正的決心，又要探索構建經濟增長與民生改善良性互動的發展機制。尤其是推動民生建設成果向經濟有效需求轉化，釋放出民生領域的消費潛力，為經濟發展提供新引擎，提高經濟增長的質量和活力。在經濟健康增長的同時，把發展成果用于回應人民日益增長的物質文化期待，解決勞動者的后顧之憂，調動人民發展生產的積極性，從而實現增長與分配的良性互動。

2.堅持秩序與發展的協同推進。穩定是和諧社會建設的基本任務，發展是解決所有問題的關鍵，構建和諧穩定的社會秩序和平等法治的經濟秩序將會有力地促進發展的健康和持續，從而進一步為民生改善提供堅實的平臺。在市場對資源配置起決定性作用的現代市場體系中，統一開放、競爭有序的經濟環境是人們發展的首要條件，保障了人們在市場中競爭機會的相對公平，使企業和個人有更多活力和更大空間創造財富、改善生活，從根本上保證了社會秩序的穩定。同時，和諧穩定的社會秩序對于形成公平高效的經濟發展亦至關重要，可以抑制非市場勢力的產生和影響，最大程度地保證市場中的公平競爭，為轉變經濟發展方式提供良好的社會環境。總之，只有和諧穩定的社會秩序與法治公平的經濟秩序相結合，才能為企業和個人提供公平的發展環境，進而保障經濟健康持續發展和人民生活質量提高。

3.推動權利與效率的平衡衍進。權利與效率訴求并不完全一致，但兩者又可以做到相互促進。民生建設領域中權利與效率的不一致主要緣于兩者核心理念的差異：權利的民生觀強調民生權利的不可侵犯性，任何人的權利都不應受到任何理由的權衡，要求通過賦予并保護個體的權利改善社會成員的生活狀況；效率的民

生觀則強調成本與收益間的關系，把發展生產、增加產品和勞務的供給放在優先地位，以便在此基礎上實現改善民生的社會目標。在傳統的經濟發展方式下，政府的民生治理更關注效率，個體的權利可能會被淹沒在高增長和“部分先富”的政策目標中，從而造成權利與效率間的沖突。當前我國要堅持質量和效益為中心的高質量發展、推動全面建成小康社會戰略目標的實現，就必須超越傳統的權利與效率觀，在法治化的軌道上運用好政府與市場兩種力量。要通過法治化的途徑保證人民享有平等、廣泛的民生權利和自由，并發揮政府與市場兩種機制把法定的民生權利轉化為實有的民生權利。其中，政府機制是基礎和主導，保障基本民生的落實，關注的是公享與平等；市場機制是補充和完善，鼓勵個體通過市場競爭在最大程度上享有其擁有的民生權利，關注的是效率與差別。通過兩種機制的交叉互補，確保在保障民生權利的基礎上，提高民生改善的效率，現實權利與效率的平衡衍進。

[1]中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議[N].人民日報，2015-11-04(1)．

[2]習近平.習近平談治國理政[M].北京：外文出版社，2014．

[3]科恩.政策分析導論[M].北京：中國人民大學出版社，2002.

[4]馬克斯·舍勒.價值的顛覆[M].北京：生活·讀書·新知三聯書店，1997．

[5]曹文宏.民生政治———民生問題的政治學詮釋[J].求實，2007（11）．

[6]習近平總書記系列重要講話讀本（2015年版）[M].北京：學習出版社、人民出版社，2016.

D063

A

1671-6531（2017）09-0008-04

*重慶市社會科學規劃項目“邊疆民族地區民生政策創新與區域社會穩定研究”(2013PYZZ07)；重慶市大學生創新創業訓練計劃項目“完善失獨老人的社區養老保障機制研究”；西南政法大學學生科研創新計劃項目“低保退出機制研究——以重慶市五個區縣為例”（2016XZXS－146）

李鋒/西南政法大學政治與公共管理學院講師，博士（重慶401120）；程啟迪/西南政法大學政治與公共管理學院學生（重慶401120）。

責任編輯：何 言