落實供銷社集體財產所有權主體促進供銷社改革發展

王俊華

一、供銷社及社屬企業出資主體的現狀及問題

供銷社到底是怎樣的單位？這是一個貌似簡單卻令人困惑的問題。從上海市供銷合作總社的工商登記信息來看，好像很明確：集體所有制企業法人。但是真那么簡單嗎？仔細看會發現一個很有趣的問題，上海市供銷合作總社的出資主體也是上海市供銷合作總社，也就是說企業是自己的股東。那么再來看看，上海市供銷合作總社所屬的區縣社的股東登記情況。上海市18個區縣供銷社中三家的工商登記出資主體為上海市供銷合作總社，而市社賬面及工商登記稅務登記資料中并無出資記錄；6家登記為自身出資，情況與市社一樣，另外3家企業登記出資主體為市或所屬區商委，其他的區縣社雖然登記股東為其他企業，但卻是其自身所投資的企業。所以認真追究的話，市社及區縣社的工商登記與公司法的規定存在著一定的抵觸。那么這種情況是因為上海市供銷社系統較早地脫離政府序列原因造成的嗎？恐怕未必，其他的省級供銷社的身份也都存在著模糊之處。甚至嚴格按照國有資產界定的有關規定，由作為政府部門或事業單位的省級供銷社出資設立的企業，應該被確認為國有企業而非集體企業。

讓我們從上海市供銷合作總社的歷史沿革來看看，到底是如何演變到今天的現狀的。1950年初，組建成立上海市供銷合作總社，同年底，成立了上海市合作社聯合社。1958年10月，上海市供銷合作經濟組織被撤銷，原服務職能并入上海市第一、二商業局（集體所有制轉變為全民所有制）。 1962年7月，恢復建立上海市供銷合作社和郊區基層供銷合作社，重新發揮供銷合作社擴大城鄉物資交流的作用。 1966年，受“文革”影響，供銷合作社事業遭受嚴重破壞，1971年上海市供銷合作社再次被撤銷。1978年6月，經上海市委、市政府批準恢復重建上海市供銷合作社。1982年，上海市供銷合作社實行體制改革，由全民所有制轉變為集體所有制。1989年，上海市、區縣兩級供銷合作社退出政府序列。2007年10月，上海市供銷合作社實行理事會制。2012年5月，上海市供銷合作社設立監事會。

現在問題出現的原因清楚了，上海市供銷社經歷了從集體所有制單位到政府機關、全民所有制單位，然后重新成為集體所有制單位，幾經撤并重新從全民所有制變更回集體所有制。由于供銷合作社在計劃經濟體制下承擔了一定政府職能，其組織機構先后多次與國有商業合并，資產性質也幾經改變，當初的社員群體也發生了很大改變，這些原因都導致今天對供銷合作社集體資產歸屬的認識變得模糊不清。在這個過程中，原來的出資主體國家身份不再適合，而新的出資主體又缺位，造成了上海供銷社出資主體是自身的奇怪現象。那么從國家的法律法規上能否找到供銷社的出資主體呢？

答案是不能。無論是《國務院關于解決當前供銷合作社幾個突出問題的通知》（國發[1999]5號），還是《國務院下發關于加快供銷社改革發展的意見》乃至《供銷合作社社有資產監督管理暫行辦法》都只是明確了供銷社對其集體財產的所有權，而供銷社本身屬于誰的問題并沒有解決，而只是模糊地表述為“各級供銷合作社理事會是本社集體財產（包括所屬企事業財產）的所有權代表和管理者”，至于理事會代表誰在行使財產權，仍然未予以明確。有關法規文件中，對于社有資產有明確的規定：社有資產，是指供銷合作社控制并擁有的各種形式的資產，供銷合作社對企業的各種形式的投資和投資所形成的權益，以及依法認定為供銷合作社所有的其他權益。但是對于社有資本缺乏明確的規定。

那么供銷社沒有出資主體或者是出資主體模糊的現狀是否到了必須要明確的地步呢？這是現代產權制度要求使然，產權是所有制的核心。供銷合作社作為合作經濟組織，應當健全歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代產權制度。社有資產只有實現從物質形態的、無限責任的向價值形態的、有限責任的轉變，才能具備市場要素應有的特質，在市場經濟中無障礙流動，來完成轉化為“資本”的歷史使命。供銷社要改革發展，產權需要明晰，就如同農村改革是在明確了集體土地所有基礎上的聯產承包制，國企的改革是在明確了國企全民所有基礎上的所有權與經營權分離。隨著國家法律法規的完善，依法治國理念的深入人心，供銷社的產權是系統全面改革繞不過去的一個問題。非獨上海，事實上總社、其他省級社乃至各級聯社本部財產的集體性與政府部門、事業單位舉辦資產的國有性之間存在著法理上的矛盾。

供銷社出資主體不明已經給企業的經營管理帶來了極大的困擾。隨著市場經濟的發展，企業法人財產的運營，客觀上要求將企業所有權的安排具體化，對企業控制權和剩余索取權的分配作一整套制度性安排，明確誰在什么狀態下實施控制、如何控制、如何分配風險和收益等問題。這就要建立一種由所有者、最高決策機構、高級執行人員（即高級經理人員）組成的組織結構，形成三者間一定的制衡關系。由于出資主體缺位，造成供銷社無法形成符合公司法規定的決策機構，對企業資產運營（對外投資、企業并購等多方面）產生限制；由于所有權人缺位，供銷社產生的經營收益無法象國有企業一樣形成完善的收益收繳機制，供銷社及所屬企業形成的收益無法象國有資產一樣向所有權人分配。由于所有權人缺位，缺乏符合公司法規定的公司治理結構，供銷社通過資本市場直接間接融資的能力受到一定的限制。由于所有權人缺位，無法保證供銷社財產不受其他部門和單位的侵占。由于所有人缺位，供銷社社有資產保值增值的管理不盡完善，而只能參照國有資產有關規定執行。

供銷社出資主體不明給供銷社的改革造成了一定的障礙。隨著國家財政扶持政策的變化，新網工程補貼等財政補貼逐步轉為政府投資方式實現。國家財政資金的股權投入法理上只能作為國有資產而無法作為集體資產，而且財政資金的投入、投后管理與退出還存在如國有資產保值增值等一系列的問題。由于所有權性質不明，存在師出無名的顧慮，供銷合作發展基金、歷史債務解決等需要各級財政配合和投入的工作推進緩慢。供銷合作社進入了新一輪全面深化改革的新階段，既是難得的歷史機遇，又是嚴峻的現實挑戰，需要做好全方位的準備。其中一個重要方面就是要盡快確立供銷社的出資主體，以適應全面深化改革的新要求。

二、從供銷社資產的形成來看，產權所有人可以確定為國家（各級政府）以及作為轄區范圍內的農民整體

從供銷社財產的來源來看有以下幾方面：一個是社員股金。社員股金是建國也是建社初期供銷合作社資金的主要來源，入股者主要是農民，初期雖然每個農民入股金額不多，但入股面大，股金總額占供銷合作社資金比重較大。但隨著時間的推移，目前在社有資產構成當中，社員股金所占比重非常少，從上海供銷系統來看，市社、區縣社的社員股金已經清退完畢。二是國家優惠政策扶持，主要是各級政府為幫助供銷社發展無償劃撥國有土地以及給予各種政策支持和財政補助。如計劃經濟時期，供銷合作社一直享受國家專營政策，如擁有農資、棉花、日雜、煙花爆竹、農副產品收購專營權等；現階段，如“新網工程”專項資金、農業綜合開發供銷合作社專項資金等。三是經營積累，它在資產構成中占有絕大部分，情況也比較復雜。既有農民社員原始股金所成的積累，也有國家優惠政策的收益和各級政府的扶持，還有廣大職工的長期勞動積累。四是上級社的投入和支持、接收捐贈和資助資金等。

根據國有資產界定的有關文件規定，凡是國家機關及國有企業單位創辦的或者所屬的事業單位，其占有使用的資產全部屬于國有資產；非國家機關及非國有企業單化創辦的事業單化，凡是由國家投入的資產屬于國有資產。國家對集體企業的投資及其收益形成的所有者權益，其產權歸國家所有。那么是否就可以簡單地把供銷社的財產所有權人認定為國有呢？顯然這又和國家對供銷合作事業長期以來的支持的初衷不相吻合。解決的思路是可以借鑒目前國家在土地所有權制度中實行的城市土地國有，農村土地集體所有的二元制思路。

供銷社的財產來源為國家（各級政府）投入以及轄區范圍內的農民集體勞動積累。如果將各級政府投入視同各級政府代表轄區范圍內農民集體的投入，那么供銷社財產的所有權人就可以界定為轄區內農民集體，這種所有權可以稱之為農有國資，由各級政府代表轄區內農民集體行使所有權。這樣既解決了政府投入和歷史積累的歸屬問題，又不與供銷社集體所有的屬性沖突。

三、農有國資由政府授權各級供銷社管理，落實供銷社出資主體

如果供銷社的財產所有權可以界定為轄區范圍內全體農民所有，而由政府部門代表轄區內農民集體行使所有權。那么各級政府部門就有責任落實財產所有權代表并負擔起監管責任。如果可以從法理上明確供銷社財產所有權，那么總社作為政府部門，完全可以擔負起代表國家行使對農有國資的監管責任，而不需要另行設置類似國資委的行政部門。各地的省級供銷社、區縣供銷社如果是參公管理的事業單位屬性，也完全可以由各級政府授權代行所有權。至于類似上海市供銷社這類已經進行企業化改造的單位，則可以由當地政府授權國資委代為管理。我國的國有資產管理已經形成了較為完善的管理體系和法律、法規，明確了供銷社財產所有權為農資國有之后，完全可以參照有關國有資產的管理與考核方式，從而提高供銷社資產的管理水平。

明確了供銷社財產所有權為農資國有之后，有助于供銷社系統完成從計劃經濟管理理念到市場經濟管理理念的轉變。從管資產發展為管資本，其性質發生了質的變化。資本投入產出的運營，必須遵循市場經濟的規律，牢固樹立向市場要資源、向市場要規模、向市場要效益的觀念，這對于供銷合作社徹底摒棄計劃經濟的影響，實現思想轉軌、體制機制和經營轉型意義重大。

長期以來，各級供銷合作社的所屬企業大多是按行政區建立的，不適應橫向經濟聯合發展的需要。明確了供銷社財產所有權為農資國有之后，打通了全國、各省市間社有企業間投融資的限制，明確了供銷社財產所有權為農資國有之后，為發展橫向經濟聯合，改革經營體制提供了可能性，可以實現跨部門、跨地區的多形式、多層次的橫向經濟聯合，發展多種流通方式，也為社有企業公司化改造乃至引入社會資本清除了法理上的障礙。明確了供銷社財產所有權為農資國有之后，可以完成社有資產從封閉運行到社有資本參與和支配社會資本的轉變。長期以來，由于供銷合作社出資主體不明確，無法發揮供銷合作社社有資產作為市場要素的功能，資產帶有濃厚的計劃經濟的色彩，缺乏法律保障。隨著出資主體的明確，通過工商注冊登記等方式取得合法地位，可以平等地與社會資本相融合，既可以“走出去”，也可以“引進來”，推動了社有資本新的實現形式。

明確了供銷社財產所有權為農資國有之后，解決了經營積累的分配問題。根據資本的來源與屬性，供銷社以及社屬企業產生的經營收益可以逐級分配，作為農有國資產權代表的供銷社也可以對收益進行二次投入和分配。參考國有資產收益收繳的有關規定，可以完善供銷社社有資產收益的收繳制度，從而對政府的投入形成良好的回饋機制，當然為了體現這部分國資的農有性質，完全可以將收繳的收益定向使用于相關區域內涉農財政支出和農村、農民的社會福利支出，從而充分體現供銷社的集體屬性和國家指導、扶持下的合作屬性。

綜上所述，定性供銷合作社產權出資主體為農資國有，實現社有資產向社有資本的轉變，在理論上存在合理性，在實踐上具備操作性，而且對供銷社綜合改革具有積極作用。（編輯/可敬）

（作者系經濟學碩士，現為上海市供銷合作總社財務總監）