1930年代安徽省土地整理工作述論

□劉 巍

1930年代安徽省土地整理工作述論

□劉 巍

1930年代，安徽省開展了一系列土地整理工作，但是，由于官方治理能力低下，這項工作遇到了許多阻礙；不僅沒有為政府提供全面、確切的土地信息，也未能對國民政府“平均地權”的政治理想做出實質性的貢獻。客觀地看，在南京國民政府時期，廣大農村地區在很大程度上游離于官方的有效治理之外，這樣的狀況直到建國后才得到根本性改變。

田賦；土地整理；土地測量；土地陳報；

中國自古以農立國，田賦一直是政府最主要的收入來源。近代以來，農村地區受到自然災害和戰爭等多方面因素的影響，土地信息混亂，積弊重重，嚴重影響了田賦收入。因此，從短期來看，整理土地是增加財政收入的基本前提；從長遠來看，這項舉措則與孫中山先生“平均地權”和“耕者有其田”的政治理想密切相關；而民生的改善，也可以為政府提供稅源，并有利于社會的穩定。

民國成立后，北洋政府實行了“國地財政劃分”，田賦被劃為國稅；不過，在軍閥割據的情況下，中央無力控制地方，田賦實際上由各省自行支配。[1]南京國民政府成立以后，全國完成了形式上的統一，田賦被劃為地方稅，在地方財政體系中獲得了合法地位。實際上，中央之所以愿意把田賦收入交給各省，除了田賦在財政總收入中比重降低、為地方開支提供資金以及對北洋政府時期田賦由各省支配的既定事實的確認等原因之外，還有一個重要的考慮，那就是需要在全國范圍內開展土地整理工作。可是，如果將田賦收入劃歸中央財政，那么地方各省在事不關己的情況下，很難盡力開展這項工作；相反，如果將田賦收入劃歸地方財政，則有利于調動各省的積極性。安徽作為農業大省，是南京國民政府有效控制的省份之一，1930年代，安徽省

開展了土地整理工作，其中存在的問題和積累的經驗在當時具有一定的代表性。因此，本文以安徽為例，對這一時期土地整理工作進行探討。

一、混亂的土地信息

南京國民政府1931年的調查顯示，安徽省耕地面積占全省總面積的15.9%。這一比例高于鄰近的江西、湖北等省；[2]不過，這一數據也只是估算而已。實際上，當時官方對于安徽省耕地面積進行過多次統計，但每次得出的結果都不一樣，有些結果之間甚至存在較大差異。這固然是因為耕地面積容易受到自然和人為因素的影響而產生變化；不過，在短期內，特別是在當時工業化和城市化水平較低的情況下，這些因素顯然不能充分解釋相關統計結果之間存在較大差異的現象。客觀地看，最重要的原因在于官方沒有開展土地整理工作，缺乏對土地信息的真實了解和有效掌握，因此每次統計結果都存在差異，也都不可能做到準確。例如，1932年，《安徽省民政報告書》記載，全省耕地面積為39506308畝。[3]8218而按照國民政府統計局《統計月報·農業專號》(1933年1月)公布的數據來看，安徽省耕地面積則達到5351萬畝，其中，水田2083萬畝，旱田3268萬畝。[4]上述兩份數據產生的時間幾乎相同，但差異懸殊。

與耕地總量的相比，荒地面積的變動情況更為復雜，主要包括以下三種類型：其一，荒地的增加。除了自然災害和戰亂造成的土地拋荒之外，另一個不可忽視的因素就是租佃制的盛行。相關統計顯示，這一時期，安徽省的地主占6.05%，自耕農占29.91%，自耕農兼佃農占20.63%，佃農占42.65%。[5]租佃制導致土地所有權與經營權的分離；在這種情況下，耕種土地的佃農沒有產權，往往不熱心于地力的培養。當時對于合肥縣的調查顯示：“大地主與佃農隔絕，不知促進土地利用，一任土地之荒蕪。……合肥佃農對于土地，多不知改良，如引水方法之不良，不知改善，塘堰之淤淺，不知挑挖。……佃農對于土地，不施肥料，但以自然之力以求收獲，其土地之肥沃者，漸成瘠薄；瘠薄者更形相下。”[6]此外，當時農村經濟凋敝，佃農的負擔很重。如合肥的租額最低為40%，最高為60%；佃農還受到“水費”、“押租洋”、“小租”等名目的額外勒索。[7]在這種情況下，即使佃戶有意于改良土壤，也往往心有余而力不足。其二，荒地的減少。荒地開墾之后，按照規定應該成為納稅單位。但是，對于這些新墾的田地而言，“錢糧或則僅納蘆課，或則根本不報，全不完糧。”[3]836其三，“荒地”不“荒”。在很多情況下，所謂“荒地”往往并不真正意味著土地處于未進行耕種的荒蕪狀態；相反，有些所謂的“荒地”其實早已被開墾出來，甚至已經五谷豐登，只是在官府的統計中沒有被納入到熟征的行列，因此還是財政概念中的“荒田”。在這種情況下，由于這些田畝沒有出現在官府的應稅名單之內，所以就有可能出現兩種情形：一是這些耕地的確沒有交稅；二是農民交納的錢糧全數落入征收者私囊。總而言之，這些不“荒”的“荒地”都沒有為政府帶來財政收入。

由上可知，混亂的土地信息嚴重影響了政府的田賦收入。因此，政府為了擴大稅源，必須要對土地進行整理。實際上，自明神宗之后，安徽省的農田就沒有進行過清丈，經過明清兩代的多次戰亂，土地狀況變化很大。因此，數百年來，安徽省的實際畝額一直不為官方所知。當時所謂的全省3900余萬畝的農田數目，只是在太平天國運動之后，憑借著以前征收舊冊或者書吏私抄底本，零星湊集而成，與實際情況相差甚遠。例如，當時省內所謂的“荒田”有436萬畝，按照稅率計算，可以為政府帶來210萬元的財政收入；但如上所述，關于這些荒地的統計并不準確。當時有人估計，全省約有6000萬畝土地承擔著賦稅，比應稅畝數要多2000余萬畝，但這些卻沒有成為政府的財政來源。[8]再以1934年為例，該年份全省田賦額征為590余萬元，但只有430余萬元列入熟征[9]261。可見，二者之間的差額不僅來自于實際意義上的荒田，還包括已經耕種但沒有納稅的耕地。就皖南地區而言，宣城等20余縣面積為55768050余畝，額征7565501畝，約占總面積的七分之一；額征田賦2062817元，熟征1521652元，但1932和1933年度平均實收數只有1311771元，竟比熟征數還少21萬余元。[10]1-2

客觀地看，造成這種局面的原因是多方面的，當時的調查顯示：“安徽各縣量地弓尺，大小不齊，計積方法，又復懸殊；同一畝也，大小相差甚巨，益以冊畝折率不同，愈使其差異增劇。……皖省田賦，以冊畝為課稅單位，各縣折率不同，而稅率又不以折率高下而為之輕重，奇零折算，固不便于民，上峰亦易受下級之朦蔽，刁役猾吏，乘隙侵漁。又皖省未折之田為小畝，已折為大畝，自洪楊亂后，地籍久紊，各鄉折率，每若不知，故田地買賣，常為黠者所欺，如百畝之田，僅六十畝在冊納稅，出賣時即將冊畝脫售，余四十畝即可逃稅。”[11]

更為嚴重的是，土地信息的混亂給直書、冊書等征收人員提供了中飽私囊的機會。以當涂縣為例，“直書幫同催糧造冊，常持由費單費陋規以侵蝕人民，例如陋規規定由單費每畝三分，事實收取每畝在二角五分以上，惟城中士紳之由單費畝給三分或四分，鄉間士紳畝給一角五分，與普通農民即有分別，此在于六、八、十諸區行之。在一、二、四各區，由單費即曰催費，陋規與前同。至在第五區，特別又為一種包封制，因該區小農占多數，在耕作完畢每多出外工作，常在十二月返鄉，遇正月即去，于是冊書收取錢糧，亦在正二月間，每畝索八角猶不給串，如需串票，則須納一元，此種收錢捺串，即朦報官廳為荒絕死亾，殊足痛恨！此外尚有所謂斂糧費，畝約數分，種種陋規，不一而足。”[12]83712-83713因此，廣大農民的稅費負擔很重，安徽當時就流傳著這樣的歌謠：“民國如今廿一載，年年天下不太平，百姓過活不容易，農民更是苦中人。……又有貪官和污吏，納稅苛捐重收征。三五成群小差卒，來到鄉村亂橫行，借帳抵押把招待，汾酒白飯肉幾斤。典賣一空無怯想，手燎腳烤上衙門，不管三七二十一，打了屁股抽背筋。天下多少不平事，世間最苦是農民。”[13]

二、土地測量

由于上述問題的存在，官方實行土地整理工作就顯得十分必要。然而，在南京國民政府成立之初，“本省地政機關，迭經成立，所以審慎顧慮，未敢著手實施者，雖敢于經費人才之缺乏，其極大阻礙原因，厥為官荒及衛田等項，不能由地政機關全權管理，以致職權不一，政出兩歧，進行殊感困難。”[14]此后數年間，安徽省土地整理機關“九經變革，六易主管，時期則數月、年余不等，多系甫經設立，又遭變易；故一切章則、計劃均未之見，而成績自更付之闕如也。”[15]84135-84136直到1932年9月，省政府才設立土地整理籌備處專門辦理土地整理事宜，次年4月土地整理處正式成立；1934年10月，又改組為安徽省土地局。[16]該局設有三個科，第一科負責關于土地測量計算、繪制圖冊的計劃復核，測丈人員的訓練考核，保管儀器以及其他技術事項；第二科負責調查、登記、給照、估價統計及宣傳事項；第三科負責文書、會計、庶務及不屬于其他科的事項。[17]由此可見，直到1932年之后，安徽省的土地調查整理工作才走上正軌。

根據當時省政府頒布的《土地整理章程》第四條規定，土地整理分為5個部分，分別是調查、測量、登記、給證和估價。[18]1932年秋，省政府首先選擇東流縣八都湖作為試辦區，測量工作從11月開始，到次年3月結束，只花費了不到4個月時間；然而，后續的土地登記工作卻耗時4年也未能全部完成。在這一過程，民間采取了一系列的措施進行抵制。造成這種局面的原因在于失控官方對于廣大農村地區的失控。這一時期，廣大農村地區還沒有被有效地納入到政府的行政體系之中，以“土豪劣紳”為代表的民間勢力阻礙了官方與民間的正常交往，導致官方的土地調查工作步履維艱。[19]

由于這種狀況不可能在短時間之內得到改進，因此，省政府只能從技術層面上加以完善。1934年8月，省政府頒發的《安徽省土地局組織規程》就規定，在施行土地測丈、舉行土地登記和調查計劃地政事宜的時候，還可以分別設立土地測丈隊、登記處和設計委員會。[20]例如，土地測丈隊的任務包括小三角、圖根和戶地的測量，求積造冊和制圖等事項；設有隊長一人，總審查一人，組長、審查員、測量員、清丈員、清丈生、求積員、求積生、繪圖員和繪圖生、事務員、錄事若干人，在進行具體工作的時候還可以設置調查員并雇傭測夫若干人。[21]為了給測量工作提供人才，省土地局又專門舉辦了清丈員訓練班，招考18歲以上、25歲以下，具有初中以上畢業或同等學力的青年300名。[22]訓練班設在阜陽，課程包括地籍測圖學、繪圖學、繪圖術、儀器使用法、地政概要、土地陳報概要和野外實習；學員畢業之后擔任清丈員。[23]此外，省政府還頒布《安徽省土地局測丈土地各縣區保甲長協助辦法》，要求各地的保甲長對土地測丈工作進行協助。[24]但是，當時保甲長的主要任務在于辦理縣里下派的公事，尤其是征收錢糧，因此任職者多為刁頑土劣；在這種情況下，這套保甲制度并沒有給政府的行政工作帶來多少正面性的幫助，反而對鄉村社會造成了進一步的破壞。

截止到全面抗戰爆發之前，安徽省只是在安慶、蕪湖、大通和蚌埠等少部分地區完成了土地測量工作。[25]至于土地登記乃至確定產權等后續工作，當時未能展開。

三、土地陳報

由于土地測量工作在開展的過程中遇到重重困難，因此，南京國民政府隨即要求各省進行土地陳報工作，作為“治標之策”。安徽省的土地陳報工作于1934年開始，由財政廳會同民政廳土地機關辦理，并于財政廳內設立土地陳報處，將土地陳報經費30萬元增列于該年度臨時概算案內。[26]土地陳報處設有主任、副主任各一人，科員3-5人，錄事4-6人。土地陳報處應組織設計委員會，除了主任、副主任為當然委員外，余者包括財政廳指派廳員1-3人，民政廳、土地局派員各1人，以及專家2人。[27]各縣則相應地成立土地陳報辦事處，設有處長一人，由縣長兼任；副處長一人，由主管機關委派；另有事務員和技術員若干人。縣以下還分別設有區陳報處和聯保陳報處。[28]

土地陳報工作按照程序可劃分為兩類：一類是先編查再陳報，由各縣派員劃分縣區聯保界限，分段樹標，定期編查，由業戶自立坵牌，編查員則按坵編號，填具查報單。編查工作完成后，即限期進行陳報。由業戶填寫業戶陳報單，經審核后復查、抽丈、公告，以便更正錯誤；然后改訂科則，開征新賦，并編造坵戶各冊。另一類則是先測繪再陳報，先由測繪隊測量全縣田畝，制圖、計算、編造戶地清冊，然后再進行陳報。省政府將土地陳報工作分為3期，首先選定和縣、當涂兩縣于1935年2月進行試辦。同年7月，省政府對合肥、鳳陽、滁縣、泗縣、無為等縣，進行先編查在陳報；對阜陽、臨泉、潁上、太和等縣，進行先測繪再陳報。貴池、宣城、青陽、銅陵、太平、石埭、至德、涇縣、南陵、繁昌、蕪湖、郎溪、廣德、寧國、休寧、祁門、黟縣、歙縣、績溪和旌德等20個縣的陳報工作則于1937年舉辦。[9]262根據省政府的設想，皖南地區的二十余縣在土地陳報后，依熟征額即可增收約21萬元；等到地籍查清之后，依額征數可增收54萬余元。[10]2

客觀地看，這次土地陳報工作的確取得了一些效果。以最先推行該項工作的當涂縣為例，陳報前熟征田地為901896畝，陳報后達到1197805畝，溢增近30萬畝；改訂科則后，省縣收入從300655元躍至418382元，合計增加11萬余元；各項附加則一律歸并，正稅以及附加稅都有所減輕。[29]據當時安徽省財政廳土地陳報視導員杜時化的總結，當涂縣在土地陳報方面取得成就的原因包括：(1)縣長與土地陳報辦事處副處長領導有方，地方人士通力合作；(2)人民深受積弊之苦，因而樂于進行土地陳報，以便減輕負擔；(3)宣傳有力，以至于窮鄉僻壤也知道土地陳報的好處；(4)人民深感過去土地升科的困難，而土地陳報可以確定產權。同時，當涂縣的土地陳報工作也存在一些不足之處，例如：(1)由于積習相沿，因此有些人對于政府的新政舉措并不相信；(2)土地陳報經費并不充裕；(3)保甲長智識能力太差；(4)缺乏繪圖人才；(5)陳報時間過于倉促。[12]83695-83696

需要指出的是，杜氏的說法雖然基本上概括了當時土地陳報工作中存在的不足，但他并沒有談到土地陳報在事實上所起到的負面作用。實際上，土地陳報盡管在一定程度上有利于增加政府的收入，但卻在平均負擔方面難有建樹。按照孫中山先生“平均地權”的政治理想，政府應當進行系統性的地籍整理，而非簡單的土地陳報，相關的設計流程在國民政府1930年6月公布的《土地法》中有所體現。[30]當時中央政治學校地政學院的傅廣澤在對安徽田賦的情形進行考察后也認為：“田賦之最大癥結在地籍不清，欲滌清積弊，必在地籍厘清，以后方有可能。換言之，即整理田賦，以厘清地籍為首要。”[3]8836相比之下，土地陳報盡管程序簡單，成本低廉，但卻無法約束權貴的避稅行為，最終只淪為政府增收的手段，而在地方上政治不清明的大背景之下，甚至會加劇負擔的不公平。此外，如前所述，全面抗戰爆發前，全省進行了土地測量的地區寥寥無幾；因此，沒有準確度較高的測繪數據相配套，土地陳報在增進政府田賦收入方面所起到的實際作用也是相當有限的。也正是因為存在這樣的困難，所以省政府在《二十四年度財政計劃》的“改革田賦”部分，只將土地陳報和清丈列為補助辦法，而把查擠隱荒、改化冊畝、平均稅率、禁革例災、剔除積弊、嚴定考成、試辦地價稅等七項技術性措施作為中心工作。[31]

四、結語

在全面抗戰爆發之前，安徽省土地整理工作方面確實花費了不少精力，但是，由于官方治理能力低下，當時的土地整理工作在開展的過程中遇到了許多阻礙。在這種情況下，這一時期的土地整理工作不僅沒有為政府提供提供全面的、確切的土地信息，而且也沒有為官方“平均地權”的政治理想做出實質性的貢獻。

客觀地看，在南京國民政府時期，官方一直未能有效掌握農村的土地信息，這種局面表明農村地區在很大程度上游離于官方的有效治理之外。這樣的狀況直到建國后才得到根本性改變。

[1] 劉巍.北洋政府時期的財政分權與集權[J].求索,2017(6):188-195.

[2] 我國各省耕地面積占全面積之百分比表[J].農村合作月報,1935,1(2):18.

[3] 傅廣澤.安徽省田賦研究[A].蕭錚主編.民國二十年代中國大陸土地問題資料[C].臺北:成文出版社,1977.

[4] 各省農戶田地統計表[J].地政月刊,1933,1(1):40.

[5] 郭漢鳴,洪瑞堅.安徽省之土地分配與租佃制度[J].南京:正中書局,1936:18.

[6] 趙世昌.合肥租佃調查[A].蕭錚主編.民國二十年代中國大陸土地問題資料[C].臺北:成文出版社,1977:29795-29796.

[7] 張光業.安徽墾殖問題[A].蕭錚主編.民國二十年代中國大陸土地問題資料[C].臺北:成文出版社,1977:24494-24496.

[8] 姜啟炎.安徽人民之田賦負擔[J].政衡,1934,1(3):59.

[9] 安徽省土地陳報概況[A].安徽省財政廳編.安徽財政史料選編(第二卷)[C].皖非正式出版字(92)第065號,1992.

[10] 本省二十六年度財政計劃[J].安徽政務月刊,1937(29),計劃:.

[11] 陳寶忠.安徽田賦上畝法研究[A].蕭錚主編.民國二十年代中國大陸土地問題資料[C].臺北:成文出版社, 1977:10103-10104.

[12] 陳少書.鎮江當涂和縣實習調查日記[A].蕭錚主編.民國二十年代中國大陸土地問題資料[C].臺北:成文出版社,1977:83712-83713.

[13] 楊逸農.歌:苦農民[J].安徽農學會報,1932(2):99.

[14] 皖整理土地[J].地政月刊,1933,1(5):698.

[15] 王之蘋.安徽省財政廳、土地整理處實習報告[A].蕭錚主編.民國二十年代中國大陸土地問題資料[C].臺北:成文出版社,1977.

[16] 安徽省土地局整理土地概況[J].地政月刊,1935,3(3):435.

[17] 安徽省土地局組織規程[J].安徽政務月刊,1935(6),本省法規:24.

[18] 皖省府整修土地[J].地政月刊,1933,1(8):1161.

[19] 劉巍.南京國民政府前期的土地調查——基于鄉村治理的視角[J].學習與實踐, 2017(7):134-140.

[20] 安徽省土地局組織規程[J].安徽政務月刊,1935(6),本省法規:24.

[21] 安徽省土地局土地測丈隊組織規則[J].安徽政務月刊,1935(6),本省法規:26-27.

[22] 安徽省土地局清丈員訓練班招考簡章[J].安徽政務月刊,1935(13),本省法規:28-30.

[23] 安徽省土地局清丈員訓練班規則[J].安徽政務月刊,1935(13),本省法規:30-32.

[24] 安徽省土地局測丈土地各縣區保甲長協助辦法[J].安徽政務月刊,1935(6),本省法規:27-28.

[25] 安徽省土地局一年來土地行政概況[J].地政月刊,1936,4(4-5):749.

[26] 土地陳報進行概況[J].安徽省政府政務月刊,1935(4),政務實況:1.

[27] 安徽財政廳土地陳報處組織簡章[J].安徽省政府政務月刊,1935(4):本省法規:84-85.

[28] 安徽省各縣各級土地陳報辦事處組織規則[J].安徽省政府政務月刊,1935(4),本省法規:94-96.

[29] 財政部整理地方捐稅委員會編.安徽省當涂縣土地陳報概略[M].1935:18-26.

[30] 土地法[J].江蘇省政府公報,1930(487),特別要件:2-40.

[31] 二十四年度財政計劃[J].安徽政務月刊,1935(11-12),計劃:9-16.

F301，K263

A

1008-8091(2017)04-0080-05

2017-05-25

安徽財經大學財政與公共管理學院，安徽 蚌埠,233030

劉 巍(1986- )，男，安徽財經大學財政與公共管理學院講師，歷史學博士，研究方向:財政史。