農村土地流轉收益分享制度改革研究

□徐美銀

農村土地流轉收益分享制度改革研究

□徐美銀

農村土地流轉主要有使用權讓渡、所有制改變和用途改變三種類型，每種類型有不同的流轉收益來源。現行農村土地流轉收益分配制度主要存在三方面弊端，一是農村土地交易市場不完善；二是農村集體建設用地不能直接入市；三是農村土地增值收益分配程序不合理、分配結果不公平。農民工市民化進程中的農村土地流轉收益分享制度改革，需要建立并完善農村土地市場，讓市場在分配過程中發揮主導作用；逐步減少政府管制程度，弱化對分享過程的行政干預，提高農村集體、農戶家庭的分享比例；保持分享制度具有動態適應性，能夠適應未來制度環境的變化，減少分享偏差。

農村土地流轉；收益來源；分享制度

農村土地流轉收益分享問題是現階段我國新型城鎮化建設的一個重點問題，直接關系到農村土地能否順利流轉以及新型城鎮化建設能否順利進行。如果農村土地流轉收益分配不合理，就會對農民家庭的土地流轉意愿和行為產生消極影響，既延緩了農村土地流轉速度，也遲滯了農民工市民化進程；反之，如果能夠建立適當的農村土地流轉收益分享機制，合理分配流轉收益，既可以加速農村土地流轉，也可以充分實現土地多元化價值。

農村土地流轉收益分享問題已經成為現階段的一個熱點問題，受到許多學者的關注。學者們從多個方面對此問題進行了研究，得出了許多有益的結論，也提出了一些建設性建議。在農村土地流轉過程中，基層政府、農戶、非農戶土地使用者三者之間存在著多重博弈關系；[1][2]政府與農戶之間的不對稱信息動態博弈存在多階均衡解，構建城鄉一體化土地市場是改進社會福利水平的最優選擇；[3][4]地方政府、開發商和農戶在土地流轉問題上

的不均衡博弈關系，使農村土地流轉陷入各種利益矛盾和社會沖突之中，導致土地流轉的困局；[5][6]政府土地政策制定與農戶土地流轉決策存在跨期的動態博弈關系，政府行為的前后不一致對農村土地流轉產生了重要影響；[7]農村土地產權管制放松可以實現政府和農戶福利水平的增加，是一種典型的帕累托改進。[8][9]然而，現有文獻并沒有對農村土地流轉模式進行分類，并在此基礎上分析土地流轉收益來源、選擇收益分享模式、討論收益分享程度，從而對農村土地流轉分享問題進行全面研究。

為了深入研究農村土地流轉收益分享問題，本文首先對農村土地流轉模式進行分類，分析不同土地流轉收益來源、流轉收益分享模式、流轉收益分享程度；其次，指出現階段農村土地流轉收益分享存在問題；最后，提出農村土地流轉收益分享制度改革措施。

一、農村土地流轉類型與收益來源

(一)農村土地流轉類型

我國農村土地實行集體所有、家庭承包經營的基本制度安排，農村集體擁有土地所有權，農戶家庭擁有土地承包經營權。現階段，在農村土地所有權、承包權、經營權三權分置背景下，土地流轉主要包括三種不同類型：

1.使用權讓渡，即農村土地使用權在不同農戶等經營主體之間流轉。由于不同農戶等經營主體對土地的利用效率存在差別，農戶會根據自身條件選擇直接經營土地或轉出土地或轉入土地。此時，農村土地所有權性質沒有改變，土地也仍然限于農業用途。

2.所有制改變、即農村集體土地轉變為城市國有土地。我國實行城鄉二元土地制度，農村土地屬集體所有，城市土地屬國家所有。在城鎮化建設背景下，城市規模擴張需要占用農村集體建設用地和農用地，被占用的農村土地就從集體所有制轉變為國家所有制。

3.用途改變，即農業用途土地轉變為非農業用途土地。由于經濟社會發展需要，在符合土地利用總體規劃、土地用途管制前提下，部分農業用途土地會按照一定程序轉變為農村集體建設用地或城市國有建設用地。顯然，農業用途土地地轉為國有城市建設用地，既改變了土地所有制，也改變了土地用途。

(二)農村土地流轉收益來源

1.土地使用權讓渡產生的收益

我國農村土地制度賦予了農戶作為土地承包方明確的轉讓權。2002年《農村土地承包法》就明確規定，土地承包方(即農戶)可以按照平等協商、自愿、有償原則轉讓土地。隨后的國家文件又多次強調農戶擁有土地轉讓權。2007年黨的十七屆三中全會強調，按照依法、自愿、有償原則，允許農民以多種形式流轉土地，發展適度規模經營。2013年黨的十八屆三中全會指出，鼓勵土地承包經營權在公開市場上向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉，發展多種形式適度規模經營。2016年中央1號文件指出，依法推進土地經營權有序流轉，鼓勵和引導農戶自愿互換承包地塊實現連片耕種。由此可見，在農村土地家庭承包經營制度框架內，農戶擁有比較明確而有保障的土地轉讓權。

農村土地使用權讓渡是現階段我國農村土地流轉的主要形式。可以預見，隨著社會經濟轉型速度加快，農民社會分層現象日益明顯，農用地使用權流轉規模會不斷增大。農用地使用權在不同經營主體之間有序流轉可以通過優化勞動力和土地資源配置，提高勞動生產率和土地生產率，產生多種效應，帶來多方面收益。

(1)邊際產出拉平效應。由于自身學習能力、從業經驗等方面存在差異，不同農戶經營土地的效率也會不同，有的農戶經營效率較高，有的農戶經營效率較低。農用地在不同農戶之間順利流轉，可以使土地邊際產出較低的農戶將土地流轉給邊際產出較高的農戶，在邊際報酬遞減規律作用下，兩者的邊際產出會趨于一致，此即為邊際產出拉平效應。[11]一些學者的研究證明了邊際產出拉平效應的存在。[12]

(2)交易預期效應。農用地使用權順暢流轉，可以使土地供求主體產生良好預期，在需要的時候能夠轉出或轉入土地。在這種良好預期作用下，經營主體不再擔心土地投資價值實現問題，從而會增加土地投資，增加土地產出；農業轉移人口會增加土地轉出數量，專心從事非農產業。Besley(1995)首先提出交易收益概念；[13]Carter and Yao(1999)通過經驗研究證明，存在交易收益。[14]

(3)規模經濟效應。農村土地從個體農戶向專業大戶、農民合作社、農業企業等新型經營主體流轉，可以提高經營規模，產生規模經濟。農村土地適度規模經營可以提高土地生產率，也可以提高勞動生產率，從而可以提高總的生產率。眾多學者的研究證明了農地適度規模經營可以提高生產率：王建軍等(2012)研究認為，大農戶的畝均凈收益高于小農戶；[15]李谷成等(2010)研究表明，勞動生產率與耕地規模正相關；[16]劉玉銘等(2007)分析發現，農戶經營面積擴大可以提高全要素生產率。[17]

需要指出的是，在我國現有制度環境下，農地經營規模存在一個合理限度，超出這個限度，可能會產生規模不經濟。同時，考慮到我國人多地少、農業人口眾多的國情，土地經營規模過大，會產生資本替代勞動現象，無助于增加農民就業，會帶來一定社會問題。胡初枝等(2007)實證研究表明，農地規模與單位面積凈收益呈倒“U”型關系，最適規模約14.17畝；[18]黨國英(2013)分析指出，平原地區家庭農場耕作大田作物規模一般不超過20公頃，蔬菜規模不超過2公頃；[19]陸文榮等(2014)通過實地調研發現，目前上海松江家庭農場經營規模約為6.67-10公頃。[20]倪國華等(2016)實證研究指出，如果農地經營面積在131～135畝，農業的勞均第一產業收入就可以達到極大值；如果農地經營面積在138～149畝時，農業的人均第一產業收入就可以達到極大值；如果糧食播種面積在234～236畝時，勞均糧食產量就可以達到極大值；如果糧食播種面積在252～256畝時，人均糧食產量就可以達到極大值。[21]因此，我國現階段需要堅持農地適度規模經營。

(4)機會成本減少效應。在大量農業人口轉移背景下，農民工處置土地的方式主要有兩種：在農村土地流轉順暢情況下，農民工會順利轉出土地，既能夠安心從事非農產業，也可以獲取一定土地流轉收益，為有序市民化創造條件；在農村土地流轉不順暢情況下，農民工可能會選擇兼業或者撂荒土地。顯然，農村土地流轉減少了農民工從事非農產業的機會成本。另一方面，機會成本減少效應也會提高農民工土地流轉意愿，增加土地流轉比例。土地收益是影響農民工城鄉遷移決策的重要因素；[22]農村土地流轉市場發育遲緩增加了農民工市民化的成本。[23]

2.土地所有制性質改變產生的收益

我國法律對國有土地和集體土地賦予了不同的權利結構，使得國有土地產權強度明顯高于集體土地。在城鎮化建設背景下，大量農村集體土地改變為城市國有土地，會產生交易性收益、資本化收益、制度性收益。

(1)交易性收益I。在二元土地制度框架下，集體所有土地受到較為嚴格的交易約束：現行法律規定，農村集體建設用地，包括鄉鎮企業用地、公益設施用地、農民宅基地等不能直接用于商業開發，必須先由國家征用、轉變為國有土地之后，通過“招拍掛”轉給用地主體。相比之下，國有土地受到的交易約束則較少，只要符合規定，就可以按照一定程序轉讓國有土地使用權。集體土地較為嚴格的交易限制，使其交易價格發生折價，明顯低于交易限制較少的國有土地。因此，集體土地轉變為國有土地，交易能力相應提高，帶來交易性收益。

(2)資本化收益。我國法律明確規定，鄉鎮、村企業的建設用地使用權以及耕地、宅基地、自留地等集體所有的土地使用權不得抵押、擔保。雖然近年來部分地區開展了農地承包經營權抵押、擔保改革試點，但范圍非常有限，全面實施尚需較長時間。[24]而國有建設用地使用權擁有抵押擔保權。在現代金融經濟環境下，抵押擔保是土地資本化的重要途徑。因此，集體土地轉為國有土地時，土地的資本化能力大大提高，帶來資本化收益。

(3)制度性收益。現有的土地管理制度對農村集體土地施加了三重管制，即所有制管制、規劃管制和用途管制，管制強度較高；[25]相比之下，國有土地主要受規劃管制，管制強度較低。集體土地轉變為國有土地，隨著管制強度降低，在管制狀態下未能實現的土地潛在價值會逐步釋放出來，提高了土地的總體價值。

需要指出的是，土地所有權主體改變，會導致土地發展權主體相應改變，土地發展權收益分配比例隨之改變。所謂土地發展權，是對土地再開發利用的權利。土地發展權內生于土地所有權，又可以與土地所有權分離。[26]集體土地發展權由集體成員共有，發展權收益由集體成員與國家共同分享；而國有土地發展權則歸國家所有，發展權收益則由國家占有。在經濟社會轉型進程中，土地發展權價值將不斷上升。集體土地轉變為國有土地，土地發展權收益主體會從集體成員轉變為國家，發生了收益主體的轉移。

3.土地用途改變產生的收益

由于社會經濟發展需要，農業用地轉為非農建設用地，會產生級差地租、管制租、交易性收益。

(1)級差地租。現代經濟環境下，土地的農業經營效益要低于工商業經營效益，土地由農業用途改變為工商業用途，會產生級差地租。這種級差地租既包括由于城市化導致城郊土地潛在價值增加產生的級差地租Ⅰ，也包括對土地追加基礎設施投資使土地價值增加產生的級差地租Ⅱ。中國經濟社會轉型背景下，農地非農化會產生較大的增值收益，因而會產生較大的級差地租。

(2)管制租。為了嚴格保護耕地、保障國家糧食安全，我國對農地實行用途管制，農地農用。農業用地轉為非農建設用地需要經過嚴格審批并占用建設用地指標，而建設用地可以直接用于非農建設，不需要占用建設用地指標。在人多地少、城市規模擴張背景下，非農建設用地指標本身即具有較高價值。這種由于土地用途管制引起的農地與非農建設用地之間的價值差其性質類似于地租，可以稱為管制租。[27]

(3)交易性收益Ⅱ。我國現有的制度安排，對農地實施了更為嚴格的交易約束：農村土地只能以轉讓、轉包、出租、股份合作等方式進行流轉，不能買賣，也不能抵押、擔保，由此導致農地的可交易性受到極大限制。相對而言，非農建設用地，尤其是城市建設用地使用權交易受到的約束則較少，只要符合一定條件就可以轉讓，也可以抵押、擔保。農地轉變為非農建設用地，隨著交易約束減少，在約束狀態下受到抑制的土地潛在價值會逐步得到釋放，提高了土地的總價值。

二、農村土地流轉收益分享現狀及存在問題

(一)農村土地流轉收益分享現狀

現階段，我國農村土地流轉收益分享制度主要表現為，政府行政過多干預了分享過程，導致分享結果不夠公平。

1.在農村土地流轉收益分享模式方面，政府行政干預過多，市場化程度不足

在農村土地流轉的三種形式中，土地使用權讓渡基本上采取了協商交易、市場交易的方式，但土地所有制改變、土地用途改變兩種形式則主要采取了行政主導模式，有的即使引入了部分市場機制，但政府行政力量仍然起主導作用。

具體而言，在農村土地所有制改變即農村集體所有土地改變為城市國家所有土地過程中，政府既是一級市場的買方壟斷者，同時也是二級市場的賣方壟斷者，實際上成為典型的雙頭壟斷者。我國《憲法》第十條明確規定，“城市的土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。”這就意味著，政府行政壟斷了農村土地改制的一級市場。相關法律規定，政府通過招拍掛方式向二級市場提供土地。在工業化、城鎮化快速推進過程中，我國土地交易市場明顯存在著供不應求的格局，供給與需求之間的缺口十分巨大，土地交易二級市場成為典型的賣方市場，政府作為土地交易二級市場的主要供給者，自然成為寡頭壟斷者。政府作為農村土地改制的雙寡頭壟斷者，同時主導了一級市場和二級市場的交易價格，即主導了農村土地所有制改變所產生的收益。在農村土地所有制改變所產生的三種主要收益即交易性收益、資本化收益、制度性收益的分配過程中，政府都利用行政力量進行了過多干預。

在農村土地用途改變即農業用地改變為非農建設用地過程中，政府同樣成為主導性的一方。一方面，我國對農村土地施加了嚴格的用途管制，農業用地改變為非農建設用地需要得到政府部門許可，政府掌握了農村土地用途改變的決策權；另一方面，在我國城鄉土地二元體制下，農村建設用地的產權強度遠小于城市建設用地，沒有實現同地同價同權。由此，政府行政力量就主導了農村土地用途改變所產生的收益，包括級差地租、管制租和交易性收益。

2.在農村土地流轉收益分享程度方面，相關主體分享比例與其權利不相匹配，導致分享結果不夠公平

由于農村土地流轉收益分配過程受到了政府行政的過多干預，市場機制不夠健全，因而導致收益分享程度不能與相關主體的土地權利相匹配，分享結果不夠公平。

在農村土地使用權讓渡過程中，由于農村土地流轉市場機制不健全，既導致增加了農村土地流轉交易成本，包括土地流轉雙方的搜尋成本、簽約成本、維權成本等，也降低了農村土地流轉交易價格，使得農村土地使用權讓渡可能產生的收益，包括邊際產出拉平效應、交易預期效應、規模經濟效應、機會成本減少效應等，不能得到充分實現。

在農村土地所有制改變過程中，政府作為雙寡頭壟斷者，主導了農村土地流轉收益分享過程，導致分享結果有利于政府，而不利于農村集體和農戶家庭。一方面，政府作為農村土地改制一級市場的壟斷者，依靠行政力量壓低了農村土地改制的價格，使得農戶家庭得到的收益減少；另一方面，政府作為土地交易二級市場的壟斷者，依靠供求缺口抬高了土地交易價格，增加了政府得到的收益。如果將二級市場與一級市場價格差作為農村土地所有制改變所產生的流轉收益，那么政府得到了其中的大部分，而農村集體和農戶家庭只得到了小部分。這樣的分配結果與主體擁有的土地權利不相一致，存在著明顯的不公平性。

在農村土地用途改變過程中，城鄉土地二元體制和政府對農村土地的不當管制，一方面，導致包括級差地租和管制租在內的農村土地價值不能得到充分實現，減少了農戶家庭的土地收益；另一方面，也限制了農村建設用地的交易需求，減少了農村土地的交易性收益。

(二)農村土地流轉收益分享存在的問題

現行農村土地流轉收益分配制度主要存在三方面弊端，一是農村土地交易市場不完善，導致農村土地流轉價格偏低，不能充分體現土地的交易性價值。農村土地承包經營權市場實際上屬于政府出資、政府經營、政府監管的官辦模式。[30]農村土地交易成本過高，阻礙了農村土地資源優化配置，進而對農民工市民化進程產生了消極影響。[31] [32] [33]農村土地流轉制度抑制了農村土地流轉市場的發育，導致農民工在市民化過程中無法充分實現土地的未來收益，增加了農民工市民化的機會成本。[34]我國農村土地交易市場仍然處于初級階段，發展緩慢，并且在不同地區之間差距較大，降低了土地流轉交易價格。[35] [36]調查結果顯示，黑龍江省、浙江省的土地流轉價格分別為每畝每年150～580元、400～1000元；[37]廣州市農地轉包、出租租金每畝每年1200～1600元，農地入股收益每畝每年約1800～2200元。[38]

二是農村集體建設用地不能直接入市，不能與國有土地同權、同價，既阻礙了農村集體建設用地的順利流轉，也壓制了其交易價格。[39]在現有制度安排下，農村集體建設用地不允許出租、不允許直接用于商業開發，這就導致農村集體建設用地產權強度較弱，交易需求減少、交易價格降低。[40]同時，在農村集體經營性建設用地流轉收益分配過程中，政府、農村集體經濟組織和農民家庭都有各自的利益訴求，政府希望成為流轉收益分配主體，農村集體經濟組織和農民則希望成為流轉收益的主要獲得者。[41]

三是農村土地轉用過程中，土地增值收益分配程序不合理、分配結果不公平。按照法律規定，政府壟斷了農地轉用市場，同時也獲取了大部分農地轉用增值收益，農民只得到小部分土地增值收益。[42]調查結果表明，農地轉用增值收益分配，地方政府得到了75%以上，農民只得到3～16%。[43]

三、農村土地流轉收益分享制度改革

農村土地流轉收益分享制度改革，需要建立并完善農村土地市場，讓市場在分配過程中發揮主導作用；逐步減少政府管制程度，弱化對分享過程的行政干預，提高農村集體、農戶家庭的分享比例；保持分享制度具有動態適應性，能夠適應未來制度環境的變化，減少分享偏差。

1.建立并完善農村土地市場，讓市場在農村土地流轉收益分配過程中發揮更大作用

我國農村土地市場處于起步階段，市場在農村土地流轉收益分配過程中發揮的作用還極為有限，需要以新一輪農村土地制度改革為契機，建立并完善農村土地市場，讓市場在農村土地流轉過程中發揮重要作用。

一是總結已有的農村土地流轉交易市場改革試點經驗，逐步推廣，建立多層次的農村土地流轉交易市場體系，促進農村土地有序流轉，增加土地流轉收益，利用市場機制合理分配流轉收益。2008年10月，成都農村產權交易所正式成立，成為全國首家農村產權綜合交易平臺，標志著農村產權交易市場改革試點正式啟動，改革實踐中，在土地經營權流轉方面，制定了規范的流轉程序，保證交易活動符合法律規定。2010年，江蘇開始在全省范圍內建立農村土地流轉交易服務中心，形成了市(縣)級服務平臺、(鄉)鎮級服務中心和村級服務站“三級聯動”的土地流轉服務體系。這些試點改革取得了積極成效、積累了豐富經驗，可以為未來農村土地流轉交易市場建設提供借鑒。

考慮到我國農村土地流轉交易具有較強的地域特征，無論是流轉對象，還是流轉程序，都受到一定的空間限制。因此，應該著手建立以市(縣)為基礎的多層次農村土地流轉交易市場體系，充分發揮市場機制的作用，保證市場能夠提供土地流轉交易信息，減少搜尋成本，提高流轉比例；發現土地流轉交易價格，提高流轉收益；強化流轉交易的規范性，保證交易雙方的合法權益；發揮市場的協調功能，保證流轉收益在相關主體之間合理分配。

二是逐步建立城鄉統一的建設用地市場，保證集體經營性建設用地與國有土地同地、同權、同價。黨的十八屆三中全會指出，在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。現階段，可以采取“三步走”發展戰略推進城鄉建設用地市場一體化：第一步，明確公益性用地清單，實行公益性用地征收、經營性用地征購制度，逐步縮小征地范圍；第二步，鼓勵用地主體和政府部門與農民直接談判購買土地；第三步，建立城鄉統一的建設用地市場。

2.逐步降低對農村土地的管制程度，適當提高農村集體土地的產權強度，提高農村集體、農民的土地流轉收益分享程度

我國對農村集體土地實施了包括所有制管制、規劃管制、用途管制在內的三重管制，嚴重削弱了集體土地的產權強度，使得集體土地在產權的多個方面，包括所有權、轉讓權、收益權、處置權、發展權等，都存在一定的產權殘缺和產權公共域，[44] [45]農村集體和農民的土地權益常常受到其他主體侵害。對農村集體土地實施嚴格管制，是在一定社會經濟發展環境下做出的政策選擇，在城鄉二元分化背景下具有一定合理性，能夠為城鎮化建設提供大量的資本支持。但是，隨著社會經濟發展水平提高、經濟發展階段演進，尤其是在城鄉一體化發展、新型城鎮化建設背景下，傳統的基于城鄉二元土地制度對農村集體土地實施的嚴格管制已經不能適應制度環境的要求，阻礙了農業轉移人口市民化的進程。需要采取措施加以改革，逐步降低對農村集體土地的管制程度，適當提高農村集體土地的產權強度，保證農村集體、農民家庭能夠合理分享土地流轉收益。

所有制管制方面。首先，完善相關法律，明確農村土地所有權主體。這里的關鍵點有三個：一是消除相關法律規定的矛盾之處，[46]明確農村集體的土地所有權主體地位；二是以新一輪農村產權制度改革為契機，明確農村集體成員組成，規定土地所有權主體的范圍；三是規范村級管理中的委托-代理程序，保證村委會或其他代理人能夠行使土地所有權主體權能。只有這樣，才能保證農村土地所有權的完整性、排他性，減少上一級行政機構對農村土地所有權的干涉。其次，賦予集體土地更多的產權權能。進行農村土地經營權抵押擔保試點改革，賦予集體土地抵押擔保權能，提高集體土地資本化程度；探索集體建設用地直接入市路徑，實現集體建設用地與國有土地同權同價。

規劃管制方面。完善土地規劃制定程序，充分聽取專家意見，提高土地規劃科學性。適時調整土地規劃，保證土地利用總體規劃能夠適應產業結構發展要求、能夠適應農業轉移人口有序市民化要求。在對農村集體土地規劃方面，要充分考慮到集體成員發展要求，保證土地規劃既能夠適應國民經濟發展的整體要求，也能夠給規劃區農民帶來合理權益。

用途管制方面。適當放松對農用土地過于嚴格的用途管制，努力尋求一個合理的管制強度，保證農村土地發展權利在國家、農村集體、農民等主體之間有效分割。這項改革牽涉面廣、影響程度大，需要分步推進：第一步，與征地制度改革同步進行，逐步縮小征地范圍，提高征地補償標準，將土地發展權對價計入土地征收補償費；第二步，鼓勵地方政府繼續開展農村土地發展權轉移制度創新實驗，并對成都、上海、浙江等地的制度創新改革經驗進行總結推廣；第三步，逐步明確農村土地發展權歸集體和農民擁有，將農地轉用增值的初始收益權賦予農民，國家以稅收形式參與增值收益分配。[47]

3.保證農村土地流轉收益分配機制具有動態適應性，能夠適應未來農村土地制度環境的變化，減少分享偏差

我國農村土地制度改革始終遵循了逐步推進的基本邏輯。改革策略主要表現為對土地產權進行細分，將產權的不同方面賦予不同的經濟主體，從而形成特定的產權結構。為了保證產權結構的相對有效性，就需要使產權安排具有一定彈性，能夠在狀態互動過程中不斷調整，以求適應環境變化。[48]同時，中國農地產權制度存在著大量的模糊空間：中國農村土地制度“有意模糊”的漸進式實施特征，為正式規則、非正式規則等制度要素的協調及互動創造了條件，最終導致有效的制度變遷；[49]國家在制定相關法律時有意模糊了農村土地所有制的定義，而這恰好保證了農村土地集體所有制得以穩定。[50]而且，考慮到任何產權界定都需要耗費成本，在成本約束下產權結構都會存在一定公共域，即模糊空間。回顧改革開放以來中國農村土地產權制度變遷，本質上是產權模糊空間不斷縮小、產權邊界逐步清晰的過程。

因此，在設計農村土地流轉收益分配機制時，就必須保證這種機制具有動態適應性，能夠與變化的產權結構相適應。現階段，在大量農業轉移人口有序市民化背景下，土地功能已由過去的生產性功能為主轉變為財產性功能為主，農民對土地產權提出了新要求，更加重視土地的轉讓權、發展權，努力實現土地的財產價值，為自身市民化提供資本支持。為了適應這一制度環境變化，就需要改革現有的農村土地流轉收益分配機制。一是加快農村土地確權登記頒證工作，明確農民家庭土地流轉收益分配主體地位。農村土地確權改革，是一項基礎性制度改革，通過土地確權可以保證農民家庭作為土地承包人的法律地位，防止其他主體隨意侵害農民土地權益。二是加快農村土地資本化改革進程。通過改革試點，逐步賦予農村土地經營權抵押擔保權能，鼓勵地方政府和金融機構進行抵押擔保方式創新解決農民資金需求。三是加快城鄉土地市場一體化建設進程，使土地要素在城鄉之間合理流動，充分實現農村土地的市場價值。四是加快征地制度改革，提高農民土地增值收益分配比例。縮小征地范圍，規范征地程序，提高征地補償標準，并逐步引入市場機制，合理分配農地轉用增值收益，切實提高農民收益分配比例。

四、小結與展望

黨的十八屆三中全會提出，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。在農民工市民化進程中，農村土地流轉已經成為必然趨勢，合理的土地流轉收益分配機制設計已經成為一個比較緊迫的課題。

轉型時期，我國農村土地流轉形式呈現出多樣化特征，土地流轉收益來源也存在差異，相應的，就需要選擇不同的分配模式來合理分配土地流轉收益。農村土地流轉收益分配涉及到多個主體，包括中央政府、地方政府、農村集體、農民、用地單位等，流轉收益分配需要兼顧各個經濟主體的利益要求，保證各個主體能夠得到與自身土地權利相一致的收益分配比例。制度環境總是處于不斷變化之中，制度環境變化會導致農村土地產權結構發生改變，相關主體的權利內涵和利益訴求也會發生變化，這就需要保證土地流轉收益分配機制具有動態適應性，能夠適應制度環境變化，減少可能出現的分配偏差。只有這樣，才能設計出一個可行的農村土地流轉收益分配機制。

現階段，在新型城鎮化建設背景下，大量農業轉移人口有序市民化，農村的人口、土地關系正在發生變化，土地流轉比例不斷提高。農村土地流轉收益分配需要適應這一變化趨勢，在多方面進行改革。改革方向之一是建立完善農村土地市場，通過完善農村土地流轉交易市場和建立城鄉統一的建設用地市場，讓市場在農村土地流轉收益分配過程中發揮更大作用。改革方向之二是逐步放松對農村集體土地的不當管制，提高農村集體土地的產權強度，最終消除集體所有土地與國有土地的權利差異，實行同地、同權、同價。改革方向之三是通過明確土地發展權歸屬，逐步改革現有的征地制度，保證農民和農村集體能夠獲得土地增值收益的初始權益，國家以稅收方式參與土地增值收益分配。

可以新一輪農村土地制度改革為契機，深化農村土地流轉收益分配制度改革，保證農民能夠分享合理的土地流轉收益，喚醒農村土地這一“沉睡的資本”。[50]

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F301.2

A

1008-8091(2017)04-0092-08

2017-04-21

國家社會科學基金項目 “農民工市民化進程中農村土地承包經營權流轉研究” (14BJY089)；揚州大學蘇中發展研究院研究項目(szfz201602)：“以農村產權制度改革推動蘇中農民收入增加研究”。

揚州大學商學院，揚州,225012

徐美銀(1967- )，男，揚州大學商學院教授，碩士生導師，管理學博士,研究方向：農村土地問題。