論設區市地方立法權行使的規范化

閻曉磊，楊興香

（山西大同大學政法學院，山西 大同 037009）

論設區市地方立法權行使的規范化

閻曉磊，楊興香

（山西大同大學政法學院，山西 大同 037009）

《立法法》修改后賦予了設區市立法權，這有利于通過地方立法積極調整社會關系，妥善解決本地事務，促進當地經濟社會的發展。但是其中我們必須關注一個重要問題就是規范行使地方立法權。本文從地方立法權行使的主體、依據、范圍、程序等角度闡述了規范行使地方立法權的規定和建議，以保障地方立法權的行使真正發揮應有的作用。

設區的市；地方立法；規范行使地方立法權

2015年3月我國《立法法》修改后，享有立法權的設區市的數量急劇增長，這一變化既有利于加強各地方立法的主動性、積極性，促進各地的快速發展，又面臨巨大的挑戰。要行使好地方立法權最關鍵的就是立法權的規范化行使。

一、設區市行使地方立法權的主體和依據

（一）設區市行使地方立法權的主體 依據《立法法》第72、82條的內容，可以行使地方立法權的主體包括設區市的人民代表大會、設區市的人大常委會和設區市的人民政府，在這三個主體中對地方立法發揮主導作用的依然是設區市的人民代表大會。而在地方立法中人大的主導作用主要應該體現在確定立法項目、主導草案起草、進行公眾參與立法協商和法制宣傳等方面，但實踐中人大的主導作用體現得不突出。例如，在草案起草方面，目前主要由地方政府負責草案的起草，難免存在傾向部門利益、忽略百姓權益和權力任性的問題，要想改變這種現狀，需要突出地方人大在法規起草中的主導地位。在草案征集和征求意見方面，則通過增強廣大民眾參與立法活動，拓寬參與的渠道，充分了解社會各方面人士對法的訴求等方面來體現地方人大的主導作用。另外，還要充分發揮地方人大代表的作用，尤其是具有一定專長的地方人大代表，建立地方人大代表參與立法的工作制度和平臺。在地方立法草案的申請、立項以及起草和審議過程中，人大應當深入探討、參考地方人大代表提出的觀點建議，完善立法工作。

另外，修改后的《中華人民共和國立法法》第72條第四款的規定，《立法法》不會對設區市制定地方性法規的具體時間和步驟做統一規定，而是由各省、自治區的人大常委會根據各地的具體狀況統籌考慮加以確定，主要考量各地區的面積、經濟現狀、人口的數量和各地市的立法需要、立法能力等方面。例如，山西省人大常委會第二十三次會議決定：自2015年11月26日起運城、晉城市人大及常委會可以制定地方性法規；忻州、呂梁、晉中、長治、臨汾市人大及其常委會自本市人代會依法產生法制委之日起，可以開始制定地方性法規。

（二）地方立法權行使的依據 我國《憲法》中沒有明確規定設區市的人大及其常委會能否制定地方性法規，僅是規定了省、直轄市可以制定地方性法規。但是新修改的《立法法》明確了設區市的人大及其常委會可以制定地方法規，同時又規定地方法規要產生法律效力必須經過省級人大常委會批準。對于設區市地方政府是否可以制定政府規章，我國《憲法》沒有明確規定，但《立法法》中明確了設區市人民政府可以制定政府規章，主要涉及兩種情況。第一，設區市的各地方政府可以在上位法的范疇內制定政府規章。第二，地方政府可以依據管理的急切需求先行制定政府規章。這種情況下，設區市人民政府制定的地方政府規章沒有上位法的依據，而是出于行政管理的需要，因此《立法法》對這種情況下制定的地方政府規章進行了限制，即“地方政府規章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規范”，[1]而且兩年之后地方政府規章依然還需要繼續施行的，必須出臺地方性法規。這樣的規定是出于保障自然人、法人及其他組織的合法利益，防止地方政府在沒有相關法律法規的約束下利用政府規章危害自然人、法人及其他組織的合法利益。

二、設區市規范行使立法權的范圍

從范圍的角度分析，設區市規范行使立法權就應當在《立法法》限定的權限范疇內進行，即從城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護三個方面開展立法活動。這三個方面都關系著各個地方的經濟社會發展，而且每個地方因為發展的程度不同，所面臨的問題也不相同，國家很難進行統一規定和細化規定。例如，在城鄉建設方面，全國人大及常委會制定《城鄉規劃法》、《建筑法》等相關法律對城鄉建設中的規劃和建設進行了專門立法，而國務院發布過幾個規范性文件，如2013年《關于加強城市基礎設施建設的意見》、2016年《關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》等，這些《意見》就城市建設提出了總體要求，每一個城市具體如何發展還需要各地依據自身特點制定出具體的城市發展建設規劃，這就離不開地方立法在其中發揮作用。例如《太原市橋梁管理條例》就屬于關于城市建設和管理方面的地方性法規。此外，在保護歷史文化方面，僅僅依靠全國人大的力量來加強我國各地區歷史文化的保護是不夠的，需要發揮各地人大的作用，由設區市的人大根據各自城市的歷史文化特點進行專門立法，將展示各地特色的歷史文化風貌景觀納入到法律保護體系中。例如，運城市人大擁有立法權后第一部立法就是《運城市關圣文化建筑群保護條例》。

此外，雖然《立法法》將地方立法的范圍限制在這三個方面，但是這三個方面包含的內容是很豐富的。例如，保護歷史文化方面涉及歷史文化名城、名村鎮、街區的保護；各地方形式各異的非物質文化遺產的保護；自然風景名勝區的保護等。環境保護方面涉及大氣、水、森林、濕地、草原等方面的保護；[2]城鄉建設與管理涉及城市和鄉村建設規劃；基礎設施建設和城市管理等方面。因此，享有地方立法權的設區市可以根據各地的實際需要，制定符合本地經濟社會發展的地方性法律、規章，體現地方立法的針對性。同時，《立法法》規定設區市可以從這三個方面進行立法，更能體現出地方特色。各地方依據本地經濟發展、文化特色、自然環境以及風俗習慣制定符合本地發展、體現本地特點和滿足本地百姓生活的地方性法規，解決本地迫切問題，更好地服務當地。正如有學者所認為的那樣：“與國家立法相比，地方立法主要是用來解決國家立法不可能解決的地方性問題?！盵3]例如，大同市人大自享有立法權以來，圍繞服務當地發展、體現當地特色制定了數量眾多的地方性法規。例如，涉及歷史保護方面的《大同市古城保護管理條例》、《云岡石窟保護管理規定》；體現大同市煤炭資源城市特點制定了《大同市煤礦安全生產監督條例》、《大同市煤炭資源保護辦法》等法規。

三、設區市規范行使地方立法權的程序

設區市行使地方立法權的程序《立法法》沒有詳細規定，僅要求由本級人大根據我國相關法律的規定加以制定。而學者們對立法程序有廣義和狹義的不同理解。[4]廣義的立法程序包括，一是立法準備階段，包括立項、調研、起草法律案；二是立法階段，包括提出法案、審議、表決和公布法案；三是立法完善階段，包括法律的修改、廢止等。[5]狹義的立法程序則包含法律案的提出、審議、表決、公布和修改、廢止法律法規等方面。本文則從廣義的角度探討規范行使地方立法權的程序問題。

（一）立法準備階段 第一，立法項目的立項申報。我國地方立法項目長期以來主要依據的是地方政府及各職能部門的申報，人大、其他國家機關和社會團體申報的數量較少，因此在選擇立法項目時往往存在選擇局限性、偏向部門利益和不符合地方民意等突出問題。針對該問題，在進行地方立法項目的申報工作時應當考慮以下幾個方面的問題：一是申報主體的多元化。擴大申報主體的范圍，允許人大常委會、人大各專門委員會、政府部門、人大代表、社會團體、個人等成為申報主體。通過拓寬申報主體，真正做到開門立法。同時應當重視人大代表和普通百姓申報立法議案，重視當地民眾的立法需求。二是申報形式公開化。實行地方立法項目公開征集，對各方立法訴求通盤考慮，使社會各界人士都有機會參與到立法議案活動中，參與地方經濟社會的發展，確保法律的公平公正性，增強立法的針對性。第二，立法項目的起草和調研。在確定立法項目后，開始著手法律法規的起草。對于由誰來起草法律議案，目前國家層面的法律沒有明確規定，但各地方在立法條例中進行了明確規定，歸納起來有以下幾種，一是人大及其常委會；二是委托有關科研機構、專家起草；三是政府法制部門、各部門組織、專門委員會起草；四是向社會公開征集草案。在地方法規起草過程中，為了避免不同部門的利益沖突，要發揮人大立法工作的主導作用，可以成立專門的立法起草機構，保障立法內容的質量。另外，法律起草部門在起草過程中應該廣泛開展調研工作，立足本地實際，充分聽取不同民眾的意見。

（二）正式立法階段 地方性法規立法階段主要涉及法規案的提出、審議、表決和公布這四個程序。目前山西省的太原市和大同市人大都制定了《地方立法條例》，其中就地方性法規案的提出、審議、通過程序進行了明確規定。因此，擁有了立法權的各個設區的市人大應該盡快出臺各地的立法條例，規范地方立法程序，保障立法工作的有序進行。

另外，審議草案是立法階段的核心程序。我國《立法法》對地方性法規草案審議的相關內容沒有明確規定，由各地方人大自主確定。例如，山西省太原市和大同市的《地方立法條例》中均規定了地方性法規案的審議程序。草案先由相關的專門委員會進行審議并向主席團提出建議；然后由各人大代表團進行審議；最后由市人大法制委員會統一審議提出意見建議后提出結果報告。目前各地的《地方立法條例》主要就審議的程序進行了明確的規定，但是也存在著沒有明確審議的主要內容、征求公眾意見的規定簡單等方面的問題。因此在完善地方審議制度時需要著重考慮：第一，針對草案的重要性、內容的合法性和是否可以施行等方面進行審議。主要涉及草案的制定背景、指導原則、草案條文的內容是否與上位法相沖突、是否符合本地經濟社會的發展等方面進行審查；第二，廣泛征尋民眾對草案的意見看法。在此過程中草案不僅應當全文向社會公眾公布，而且應該將制定該地方性法規的立法目的、立法依據、對本地區經濟社會和人們生活產生的影響等內容采用通俗易懂的形式向社會公布，讓廣大民眾在真正了解該立法草案，提出有針對性的建議。同時注重相關專家對草案的意見建議；第三，設區市地方人大應當細化立法審議程序，將審議的內容、審議的步驟等方面進行具體規定。

（三）立法完善階段 立法完善階段主要涉及法規的解釋、修改和廢止。地方性法規在頒布實施后有時會出現對某一法律條文可以解釋出不同的含義，這種情況下就需要立法機關對地方性法規進行解釋；當地方性法規在實施過程中出現法律的規定與實踐不相符、法律滯后于社會發展、上位法修改或廢止等情況時需要對地方性法規進行修改或廢止。例如《太原市立法條例》第六章規定了地方性法規的解釋權歸人大常委會，而且還規定了解釋的情形、程序、效力和修改廢止法規的程序等問題。目前，我國各地在法律實施過程中存在著不重視地方性法規的解釋修改工作的現象，因此本文建議在完善立法階段規范立法權的行使應當注意以下幾個方面：第一，地方人大常委會應當關注和加強對現行地方性法規的解釋、修改和廢止工作，不斷調整實踐與立法的關系，推動地方立法工作的完善。第二，地方人大應建立針對立法完善的審查制度，對地方性法規的解釋、修改和廢止環節進行審查，避免地方性法規解釋的沖突、濫用和修改廢止不及時等問題。

四、設區市規范地方立法權的監督

為了確保地方性法規和行政規章不與國家的法律法規和行政規章相沖突，保證地方立法真正發揮促進地方經濟社會發展的作用，對各地市的立法權進行監督是必要的。地方立法權的監督可以從靜態和動態兩個方面進行。

（一）靜態監督 靜態監督是針對地方性法規和地方政府規章內容的監督審查。第一，針對地方性法規的監督。首先，依據《立法法》第72條的內容，由上一級人大常委會對各地方法規的內容進行審查監督，如果其內容不與上位法相沖突，就由省、自治區的人大常委會批準后進行實施；如果審核中發現有不符合相關法律的內容，應當作出相應的處理。其次，《立法法》98條規定了設區市的人民代表大會及其常務委員會制定的地方性法規，由省、自治區的人民代表大會常務委員會報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案。[6]該條中規定的備案就屬于對各地方制定的法規的靜態監督。

第二，針對地方政府規章的監督。首先，《立法法》92條、93條規定，由本級人大常委會和省政府實施對設區市地方政府規章內容的監督。其次，依據《立法法》98條的內容，國務院、本省人大常委會和人民政府、本級人大常委會需要對各地方政府制定的規章進行備案，該條中規定的備案就是對各地市制定的政府規章的監督。

然而，根據《立法法》的規定，我國對地方性法規和地方政府規章的監督體現了監督主體單一的特點，因此本文認為應當擴大監督主體的范圍，讓社會公眾也成為監督的主體。因為地方立法的內容與當地群眾的日常生活密切相關，關系著當地民眾的切身利益，因此應當發揮當地民眾對地方性法規和地方政府規章內容的監督。各地人大應當制定民眾參加監督的相關制度，豐富民眾參與監督的方式和途徑。另外，應當發揮當地科研機構、大中專院校和法學、社會學等方面的專家參與立法監督的作用，由專家學者對地方性法規和政府規章的內容進行評價。

（二）動態監督 動態監督是針對地方性法規的立法過程、實施過程進行的監督。目前我國對動態監督有很大的欠缺，本文認為對設區市地方立法過程和實施過程進行監督，首先應當確定監督主體。在確定由省人大常委會、市人大常委會對地方性法規和地方政府規章的制定和實施進行監督的同時，建立當地民眾參與地方立法監督的制度，讓當地民眾也參與到立法監督活動中。其次，確定監督的內容。對法規和規章從立法項目、起草、審議到公布實施的角度，監督整個過程中立法程序和執法程序的合法性，并根據監督內容建立相關配套制度加以保障。

各地市面對擁有的地方立法權，應當在相關法律的規范下合法行使自己的立法權，為當地的經濟和社會發展增添活力和動力，保障當地民眾的合法權益。

[1]王俊英.關于設區的市立法權的若干思考[J].學習論壇，2016(03)：64-68.

[2]王正斌.《立法法》對設區的市一級地方立法制度的重大修改[J].中國法律評論，2015(02)：232-236.

[3]王瓊雯.地方立法的地方特色及其實現之道[J].行政與法，2015(04)：32-34.

[4]胡云珍.論地方立法程序及其完善[D].合肥：安徽大學，2013.

[5]沈廣明.論立法規劃制度的必要性[J].連云港職業技術學院學報，2014(03)：33-37.

[6]鄭 毅.對我國《立法法》修改后若干疑難問題的詮釋和回應[J].政治與法律，2016(01)：49-59.

On the Standardization of the Legislative Power of Cities with Subordinate Districts

YAN Xiao－lei，YANG Xing－xiang
（School of Politics and Law，Shanxi Datong University，Datong Shanxi，037009）

The amended legislation law gives all cities with subordinate districts the legislative power，which is a constructive thing for the proposing of local affairs，adjustment of social relations and economic development．We need to make it clear that it is very important to exercise the local legislative power standard．From the subject ，evidence，scope and procedures，this paper expounds the regulations and suggestions on the standard exercise of the local legislative power，with the purpose to promote the legislative power to play a positive role．

cities with subordinate districts；the legislative power；the standardization of the legislative power

DF01

A

〔責任編輯 趙曉潔〕

1674-0882(2017)04-0012-04

2017－05－15

閻曉磊（1977－），女，河北懷安人，碩士，講師，研究方向：民商法學；

楊興香（1965－），女，山西應縣人，教授，研究方向：民商法學。