中國土地整治“十二五”研究重點評述與“十三五”研究展望

魏洪斌, 羅 明, 鞠正山, 王 軍, 吳克寧

(1.國土資源部 土地整治中心 國土資源部土地整治重點實驗室, 北京 100035;2.中國地質大學(北京) 土地科學技術學院, 北京100083)

中國土地整治“十二五”研究重點評述與“十三五”研究展望

魏洪斌1,2, 羅 明1, 鞠正山1, 王 軍1, 吳克寧2

(1.國土資源部 土地整治中心 國土資源部土地整治重點實驗室, 北京 100035;2.中國地質大學(北京) 土地科學技術學院, 北京100083)

以CNKI中國期刊全文數據庫作為數據源進行文獻檢索，對我國“十二五”期間土地整治研究進展進行系統梳理，展望“十三五”國內土地整治研究趨勢，為土地整治學科發展及進一步研究提供參考和借鑒。采用文獻綜述與歸納對比分析法，對“十二五”期間公開發表的土地整治相關研究成果進行歸納分析綜述。結果表明：在土地整治戰略基礎理論、土地整治潛力與績效評價、土地整治規劃設計模式、土地整治生態環境影響以及土地整治工程措施方面取得重要進展，“十三五”期間，應加強土地整治的景觀生態效應、土地整治的多功能性、土地整治工程技術標準以及土地整治監管運行機制方面的相關研究，進一步發揮土地整治在提高農業生產能力與促進城鄉統籌發展方面的作用。

土地整治; 研究進展; 文獻綜述; 研究展望; 中國

我國作為一個農耕燦爛文明的起源國，土地利用歷史悠久，在不同的歷史時期，土地整治也以不同形式存在著，最早可以追溯到公元前1066年西周時期的井田制度，但我國近現代的土地整治則起步較晚，進入20世紀80年代后才出現土地整治活動的雛形[1]。2008年土地整治進入新的發展階段，十七屆三中全會明確提出要“大規模實施土地整治，搞好規劃、統籌安排、連片推進”，第一次在中央層面提出“土地整治”的概念。“十二五”期間，國務院分別于2012年和2013年批準了《全國土地整治規劃(2011—2015年)》和《全國高標準農田建設規劃(2011—2020年)》，明確提出了土地整治的戰略布局和高標準農田建設任務[2]，成為國家及區域開展土地整治工作的綱領性文件，也是土地整治工作規范有序開展的基本依據，標志著我國“十二五”土地整治工作步入了全面實施階段。當前我國正處于社會經濟發展的轉型期，在國家大力推進新型城鎮化的背景下，在新時期、新背景下土地整治將成為城鄉統籌發展的重要抓手，有助于搭建新型城鎮化與新農村建設的平臺。結合“十二五”期間土地整治工作實踐，及時總結土地整治取得的研究進展，為我國新時期土地整治的理論與實踐工作提供參考。

“十二五”以來我國土地整治工作不斷推進，根據《全國土地整治規劃(2011—2015年)》，當前我國土地整治主要內容為農用地整治，農村建設用地整治，城鎮工礦建設用地整治，土地復墾，土地開發等[3]。土地整治作為對低效、空閑和不合理利用土地的專項治理，在保護耕地和節約用地，促進城鄉統籌發展和土地可持續利用方面取得重要成效[4-5]。國內學者對此也開展了大量研究，本文以CNKI中國期刊全文數據庫為文獻檢索平臺，以篇名或關鍵詞中包含“土地整治”或“土地整理”進行文章檢索，分析“十二五”期間土地整治領域的研究進展，展望“十三五”土地整治的研究趨勢，為“十三五”期間土地整治的內涵和外延進一步得到深化和拓展提供有效參考，滿足“十三五”期間土地整治行業發展的實踐需求。

1 土地整治“十二五”研究重點

當前土地整治主要包括五種類型：農用地整治是以高標準基本農田建設為主要工程，在增加耕地數量，提升耕地質量的基礎上，實現國家十三五提出的5300萬公頃高標準基本農田建設目標[6]；農村建設用地整治主要是對農村宅基地的整治，針對農村空心化問題，依托城鄉建設用地增減掛鉤，在促進人口向城鎮集中的同時，建設社會主義新農村[7]；城鎮工礦建設用地整治主要是對城鎮低效用地的再開發，通過開展“三舊(舊城鎮、舊廠房、舊村莊)改造”，引導產業結構升級，促進城鎮用地的空間布局優化，提高土地集約節約利用水平[8]；土地復墾是土地整治的關鍵部分，是針對生產建設活動或自然災害對土地造成的破壞進行治理，通過土壤重構、地貌重塑等方式恢復損毀土地的生態平衡[9]；土地開發主要是對宜耕后備土地資源開發，科學開發宜耕后備土地，在保證生態的前提下，對開發的新增耕地進行質量建設與管理，以確保耕地的數量質量平衡[10]。

1.1 土地整治戰略理論研究

“十二五”期間，土地整治在經歷幾十年發展后，其內涵、目標、范疇和方式都發生了變化，中國土地綜合整治的優勢(S)、劣勢(W)、機遇(O)與威脅(T)都不同于以往的歷史時期，土地整治逐步構建了一套相對完整的技術支撐體系，成為推進城鄉統籌發展、促進新農村建設的根本需求，逐步明確了土地整治戰略的定位與目標，提出了土地整治戰略的任務，根據中國區域差異的特點，進行區域土地綜合統籌整治，實現全國土地整治的區域協調發展[11]。2012年經國務院批準開始正式實施《全國土地整治規劃(2011—2015年)》，提出了“全域”土地整治戰略，范圍涵蓋了農用地、建設用地和其他土地，但當前中國處在社會經濟轉型期，中國城鄉土地的“二元結構”，使得開展農村土地整治成為推進新農村建設和統籌城鄉協調發展的戰略選擇，當前中國農村土地綜合整治的重點領域，應以農用地整治及宜耕土地開發為先導，以農村居民點用地整治為戰略重心，伴隨著城鎮化和工業化的快速推進，鄉村土地利用發生劇烈變化，通過開展農村土地整治，可有力助推鄉村生產、生活和生態空間的重構[12-15]。學者的研究更加重視基礎理論分析和戰略設計研究，系統分析了土地整治的發展歷程、存在問題，探討了土地整治發展的理論視野、理性范式和戰略路徑，將土地整治由初級階段向高級階段推進[16]，通過系統回顧近20 a土地整治的理論研究和實踐探索，提出了中國未來土地整治戰略重塑與創新方向[17]。

1.2 土地整治潛力與績效評價研究

土地整治評價研究主要集中在土地整治潛力評價與土地整治績效評價兩個方面，農用地和農村建設用地是我國土地整治評價的重點對象。國內學者主要測算了農村空心化土地整治潛力[18-19]，高標準農田建設模式的農用地整治潛力[20]，提出了耕地整治的質量潛力、生態潛力與經濟潛力[21-23]；綜合分析了中國近年來土地整治的實施成效，定量分析了中國農村土地整理的績效差異與影響因素[24]，評價了中國土地整治項目投資、新增耕地的時空變化[25-26];從不同的視角，采用多種方法對土地整治項目的績效進行了評價，從農戶與村級領導滿意度[27-28]，以及其他利益相關者的視角[29]，采用物元可拓模型、IPOE(投入、過程、產出、結果)框架模型以及熵權可拓物元模型方法進行績效評價[30-32]；土地整治效益評價主要圍繞著社會效益、經濟效益和生態效益三方面[33]，為了使評價結果更具科學性，學者們評價方法不斷創新，采用直覺語言多準則決策方法、AHP與模糊綜合方法、假設檢驗法、能值分析法[34-37]，建立了改進模糊層次模型、結構方程模型(SEM)、粒子群優化投影尋蹤模型以及基于格序結構、模糊模型識別、行為與結果的土地整治效益評價方法[38-43]，此外學者還就土地整治對區域經濟協調發展、農業經濟增長、農戶土地利用效率、投入產出效率、田塊利用以及土地可持續發展的成效進行了評價[44-49]。

1.3 土地整治規劃設計模式研究

土地整治作為對土地利用結構調整和布局優化的一項系統、復雜工程，其規劃與模式設計理念應遵循地域的空間差異性[11]，因此土地整治的實施成效如何，取決于規劃設計的引導是否科學合理，土地整治規劃與模式設計是項目開展的基本依據，首先項目的選址作為土地整治的關鍵環節應依據科學的方法來確定，國內學者提出對土地整治工程選址決策規則集的適宜性進行評價[50]，采用多目標粒子群的方法對土地整治工程進行項目選址[51]，在土地整治規劃設計模式方面，國內學者主要提出了城鄉統籌的土地整治模式，群眾自主式土地整治模式，生態導向的土地整治區空間優化與規劃設計模式，農村土地“兩分兩換”(兩分即宅基地的使用權與承包經營權分開，村民搬遷與土地流轉分開；兩換即農村宅基地置換城鎮住房，土地承包經營權置換社會保障)的整治模式，基于耕作地塊調查的土地整治規劃設計[52-56]，另外學者針對大都市郊區提出景觀生態型土地整治模式，以及在喀斯特地區、三峽庫區優質柑橘帶、重慶山地丘陵區、石漠化山區、中部糧食主產區、東北典型黑土區具有地域特色的土地整治規劃設計模式[57-63]。

1.4 土地整治生態環境影響研究

我國的土地整治已由過去的數量、質量管控向生態管護轉變[17]，土地整治的生態環境效應越來越受到學者的重視，學者們普遍認為土地整治應重視景觀生態建設[64]，提出了中國土地整治加強生態景觀建設的理論、方法與應用對策[65]；以土地整治項目區為研究對象，在規劃設計過程中建立以生態為導向的空間優化模式，土地整治過程中對農田防護林進行生態景觀設計，對土地整治規劃的生態風險進行評價，分析了土地整治過程中的生態問題與防控機制[66-68]；土地整治是引起土地利用和景觀格局的變化的驅動力之一，通過分析景觀連接度、景觀格局指數及生態連通性的變化，研究了土地整治的景觀格局與生態效應，定量評估了土地整治的生態系統服務價值，提出了土地整治中進行生物多樣性保護的生態設計思路與方法[69-73]；同時土地整治中通過開展一項或多項工程措施如土地平整工程、灌溉與排水工程、田間道路工程、農田防護與生態環境保持工程等對土地利用進行調整，勢必對土地整治區的生態環境要素產生正面或負面影響，如對土壤有效態微量元素、土壤碳含量以及土壤理化性質產生影響，同時土地整治對土壤侵蝕、土壤改良與水土保持具有調節作用[74-80]。

1.5 土地整治工程類型與措施研究

農用地整治以高標準農田建設模式為切入點，通過土地平整、灌溉與排水、田間道路、農田防護與生態環境建設工程，提升中低水平質量等級的耕地，確定高標準農田建設時序，確保高標準農田高產穩產、旱澇保收[81-82]；農村建設用地整治主要是針對低效和閑置利用的農村建設用地，對“空心村”中的農村宅基地進行整治，依據農村居民點的區位特征，提出不同整治方向，采用差異化的整治模式，結合農戶的建房意愿、搬遷意愿，提出不同類型的農村宅基地綜合整治方案，探求農村建設用地整治與新農村建設之間的耦合關系[83-85]；城鎮工礦建設用地整治是通過測算城鎮用地的合理規模，調控城鎮工礦建設用地的合理化開發強度，科學指導城鎮改造計劃，統籌考慮區域城鎮空間重構影響因素，開展差異化的舊城鎮和工礦廢棄地改造計劃，合理引導城中村改造，改善城鎮工礦區基礎設施配套與居住環境景觀[86-87]；針對礦區土地復墾提出了獲得更高補充耕地數量的優選復墾方案，針對傳統礦區土地復墾效率低、周期長的缺點，提出“邊采邊復”(邊開采邊復墾)的概念，對災毀土地和歷史遺留土地，開展復墾適宜性評價，采用高頻探地雷達對復墾后的土地質量進行驗收評定[88-91]；土地開發與改良是確保耕地數量、提升耕地質量、實現占補平衡的重要手段，針對鹽堿化、沙化的宜耕后備土地資源，開發過程中采取一定的工程措施，研究土壤鹽漬化防護毯和玉米秸稈夾層對鹽堿地的改良效果，研究通過林木枝條的翻埋與覆蓋改良沙化土壤，應用砒砂巖與沙兩種物質的互補性對毛烏素沙地風成沙改良并進行復配成土造田研究[92-96]。

2 土地整治“十三五”研究展望

“十三五”時期是我國土地整治面臨的重要戰略機遇期，在國家堅守耕地紅線，實施“藏糧于地、藏糧于技”戰略，提高糧食產能的政策背景下，在新時期我國將大規模推進農田水利、土地整治、中低產田改造和高標準農田建設，進一步加強糧食等大宗農產品主產區建設，探索建立糧食生產功能區和重要農產品生產保護區，因此，“十三五”土地整治面臨新的形勢，機遇與挑戰并存，在國家構建土地整治新格局下，展望“十三五”土地整治重點，進一步發揮土地整治在統籌城鄉發展和生態文明建設的重要平臺作用，成為新型城鎮化和新農村發展的有力抓手。通過“十二五”期間土地整治研究重點的評述，展望“十三五”期間土地整治的重點研究方向。

2.1 注重土地整治景觀生態效應

“十二五”期間的土地整治往往偏重于經濟效益和社會效益，土地整治的生態問題尚未引起足夠重視[97]，隨著生態文明理念的不斷落實，應推動土地整治向生態型轉變，“十三五”土地整治應將景觀生態學理念融入土地整治的規劃、設計、施工等環節，開展低碳型土地整治，土地整治過程中注重生物多樣性保護，加強對具有生態景觀化的鄉土工程技術的研究，構建具有地域特征的鄉土景觀風貌，統籌考慮污染及退化土地的生態修復，落實山水林田湖生命共同體的統一整治和管護，提升土地整治項目的生態景觀服務功能，以土地整治為契機，在劃定土地生態紅線，構建國土生態屏障的同時，實現土地整治的“看得見山，望得見水，記得住鄉愁”功能效應[98-99]。

2.2 發揮土地整治多功能性

隨著我國工業化和新型城鎮化進程的不斷推進，土地整治已由過去的補充耕地數量、提升耕地質量、保障糧食安全的單一目標向生態環境改善、城鄉統籌發展的多目標綜合性整治轉變，基于土地整治的綜合性，開展多尺度、多功能土地整治的社會經濟、生態環境影響與效應研究[16]，土地整治過程中注重農用地與農村建設用地的多功能性，農地整治過程中實現產品供應、生態服務、文化景觀、休閑游憩等多重功能，農村居民點承擔著鄉土文化傳承、農業生產教育、鄉村觀光旅游及社會保障等多重功能[78]，探討土地整治對“三生”(生產、生活、生態)空間重構的助推機制，促進“三生”空間協調發展，探索發揮土地整治在精準扶貧、脫貧與農村生產力提升的功能，成為優化城鄉統籌發展空間的有力支撐[15]。

2.3 提升土地整治工程技術水平

“十三五”作為我國土地整治的新時期，其土地整治的目標與重點也呈現多樣化趨勢，我國區域差異較大，應在明確土地整治重點區域和重大工程的基礎上，結合整治方向與整治對象研究土地整治工程技術，以發揮土地整治的最大綜合效益，應基于糧食主產區、生態脆弱區、城鎮發達區加強高標準農田建設工程、空心村整治工程、污染耕地修復工程，農田生態與鄉村景觀再造工程技術研究，在土地整治規劃、設計、施工等方面，建立標準化的區域土地整治技術[100]，加強土地整治工程技術集成與應用示范，推動土地整治工程的關鍵技術向生產實踐轉換，提高土地整治工程技術的適用性與可操作性，隨著“十三五”土地整治與高標準基本農田建設的深入開展，土地整治工程技術肩負著日益重要的時代責任，推進土地整治工程的理論基礎、關鍵技術、工程實踐、績效評估，對土地整治工程提供科學有力支撐[101]。

2.4 完善土地整治監管運行機制

在當前土地整治實踐中，政府行為起主導作用，農村集體與農戶作為土地整治的產權主體只能被動接受，土地整治過程中公眾參與嚴重不足，土地整治中應維護各方土地權利人的合法利益，揭示保護土地權利人的合法權益對實施土地整治成效的影響機理，明確土地整治中土地增值來源與分配關系，創新土地整治過程中土地增值收益分配模式[102-103]，為土地整治實踐中土地權利人獲得增值收益、增加其財產性收入提供理論支撐；針對當前的土地整治監管運行問題，明晰政府與市場在土地整治中的職能定位，運用行政手段和經濟手段對土地整治行為加以干預，進一步完善土地整治的法律保障制度體系，逐步構建法律、行政、經濟、技術四維一體的土地整治監管運行體系，切實保障土地整治工程項目完成質量和實施水平，充分發揮土地整治技術在實際生產生活中的引領性作用[104]。

3 結論與討論

土地整治已上升為國家層面的戰略部署，“十二五”時期土地整治在耕地保護和節約用地方面取得明顯成效，國內學者圍繞土地整治戰略理論、土地整治潛力與效益評價、土地整治規劃設計模式、土地整治生態環境影響開展了大量研究，構建了土地整治體系框架，有效推進了土地整治相關研究領域的進展，為深入開展下一步土地整治工作奠定了基礎，所取得的相關研究成果為深化土地整治領域的學術研究、工程實踐與學科發展提供了重要借鑒。

面向“十三五”，土地整治目標和技術發展形態隨著國家經濟社會發展均呈現出了新的變化態勢。一是國家“藏糧于地、藏糧于技”戰略的提出將引領新的技術研發方向，在土地整治領域，重點體現在耕地質量提升技術和黑土退化、鹽堿化、貧瘠化、生態風險高等農用土地的治理技術。二是國土綜合整治的提出，將土地整治推向了一個更高的層級，需要山水林田湖以及鄉村景觀等區域一體化的綜合整治技術。三是耕地數量質量生態“三位一體”多元綜合目標所要求的土地整治集成技術。四是以“物聯網+”和現代工程裝備為特征的技術發展形態所要求的土地整治新裝備、新材料、新產品等現代工程技術發展需求。

“十二五”時期土地整治研究取得重大進展，但仍存在一些不足，“十三五”時期是土地整治的重大戰略機遇期，應進一步開展土地整治的景觀生態效應，土地整治的多功能性，土地整治的工程技術以及土地整治監管運行機制方面的研究，重點突破山水林田湖生命共同體的管護與整治，耕地保護背景下的高標準基本農田建設，耕地數量、質量、生態的三位一體管護，耕地地力提升與土地整治裝備研發等相關研究領域，進一步發揮“十三五”土地整治規劃在保障糧食安全、新農村建設、新型城鎮化及生態環境改善方面的作用。

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ProgressReviewonLandConsolidationin12thFive-YearPlanandProspectsfor13thFive-YearPlaninChina

WEI Hongbin1,2, LUO Ming1, JU Zhengshan1, WANG Jun1, WU Kening2

(1.KeyLaboratoryofLandConsolidationandRehabilitation,MinistryofLandandResources,Beijing100035,China; 2.SchoolofLandScienceandTechnology,ChinaUniversityofGeosciences,Beijing100083,China)

The purpose of this paper is to summarize the research progress on land consolidation in 12th Five-Year Plan and to give perspective in 13th Five-Year Plan, which provides a reference for the development of land consolidation and future study on land science. The employed methods are literature reviews, comparative analysis and comprehensive induction based on relevant articles that were gained from China National Knowledge Infrastructure (CNKI), we summarized the academic achievements in the field of land consolidation published in 12th Five-Year Plan. It can be seen that studies on strategy theory， potential and performance evaluation， planning and design modes， ecological environment impact and the engineering measures of land consolidation have made significant progress in China. Land consolidation should further play an important role in improving agricultural production capacity and realizing the integrated development in urban and rural areas in the future. The further researches will focus on landscape ecological effect, multi-function, technical standards and mechanism of management of land consolidation in 13th Five-Year Plan in China.

land consolidation; research progress; literature reviews; research expectation; China

2016-04-20

：2016-05-23

國土資源部公益性行業科研專項“重金屬超標農用地安全利用技術集成與示范”(201511082-01)

魏洪斌(1984—),男,山東壽光人,博士,主要研究方向為土地評價與規劃。E-mail:hongbin1202@163.com

羅明(1962—),女,吉林長春人,博士,研究員,主要研究方向為土地復墾。E-mail:luoming@icrc.org.cn

F301.2

：A

：1005-3409(2017)02-0371-07