耕地綜合價值視角下武漢城市圈耕地保護補償標準

宋成舜, 匡 兵, 羅 麗, 熊 征, 翟文俠

(1.湖北科技學院 資源環境科學與工程學院, 湖北 咸寧 437100; 2.華中科技大學 公共管理學院, 武漢 430074)

耕地綜合價值視角下武漢城市圈耕地保護補償標準

宋成舜1, 匡 兵2, 羅 麗1, 熊 征1, 翟文俠1

(1.湖北科技學院 資源環境科學與工程學院, 湖北 咸寧 437100; 2.華中科技大學 公共管理學院, 武漢 430074)

以武漢城市圈為案例區域，基于耕地資源綜合價值視角，從耕地經濟價值、社會價值和生態價值構建耕地綜合價值衡量體系，對耕地補償標準進行了測算。結果表明：(1) 武漢市耕地補償標準最高，達2 341 182.56元/hm2，其次是黃石的1 468 146.23元/hm2，其他城市介于100～142萬元/hm2，最低的是天門，僅為925 460.46元/hm2；(2) 從耕地補償標準的價值構成來看，耕地的生態價值所占比重最大，社會價值所占比重次之，經濟價值所占比重最小，耕地提供了大量的生態價值和社會價值。

耕地保護; 補償標準; 耕地綜合價值; 武漢城市圈

耕地保護是世界各國城市化進程中面臨的共同難題[1-2]，也是我國當前及未來很長一段時間內耕地資源利用管理的重點和關鍵[3]。長期以來，為保護有限的耕地資源，我國實行了最嚴格的耕地保護制度[4]，但是耕地數量仍然逐年降低，耕地地力持續下降，1986—2010年，我國每年約有17.42萬hm2耕地轉化為城市建設用地[5]，且2014年環境保護部和國土資源部發布的《全國土壤污染狀況調查公報》顯示，中國幾近20%耕地已被污染，土壤點位超標率為19.4%[6]。“嚴格制度安排”與“嚴峻現實”之間的矛盾使得社會各界開始重新審視我國當前的耕地保護制度[7-8]，并且都將耕地保護制度失效的原因指向了實施的主體——地方政府[9-10]，特別是認為當前補償機制的不完善、補償標準的不合理，難以對耕地保護主體形成動態有效的激勵，由此導致耕地流失愈演愈烈[11]，錢忠好[12]認為，耕地保護是一個典型意義上的奧爾森式的集體行動，要切實保護耕地，需要采取措施變動經濟當事人，特別是地方政府和非農企業的成本收益預算線，使其耕地利用決策符合國家的耕地保護政策目標。

事實上，目前理論界有關耕地保護補償問題，特別是補償標準的研究成果相當豐富，王利敏等[13]根據委托——代理理論，分別探討了完全信息條件下耕地保護補償標準和不對稱信息條件下耕地保護的信息租金問題，揭示了耕地保護補償標準的內在邏輯，吳澤斌[14]等根據耕地保護的機會成本損失和糧食安全視角下的耕地盈余/赤字量，探討了不同情景模式下區域耕地保護經濟補償標準，雍新琴等[15]也從糧食安全視角切入，提出了耕地保護補償標準及額度測算的基本思路，并得出我國2008年需要支付的耕地保護補償金額為2 567.67億元，曹瑞芬等[16]則以地方政府經濟福利為研究視角，認為我國耕地保護經濟補償標準大約為109萬元/hm2，其他學者則從外部性理論[17]、耕地總量動態平衡[18]等視角對這一命題進行了研究。總體來看，這些成果為我國耕地保護政策推進提供了科學支撐，但是他們并沒有從耕地自身的綜合價值屬性出發，大多從單一價值視角展開研究，對實踐的指導價值有限，特別是在當前我國新型城鎮化和社會經濟多重轉型的現實背景下，應該確立“全要素”的耕地保護體系，創新形成耕地保護價值補償制度，健全穩定提高對農民保護耕地經濟補償與資產權利機制[19]。本文以武漢城市圈為研究對象，從耕地資源綜合價值視角探討耕地保護的補償標準問題，可以為武漢城市圈區域一體化和新型城鎮化發展過程中耕地保護政策制定提供參照。

1 研究區概況

武漢城市圈于2004年批準成立，又稱“1+8”城市圈，是以湖北省省會武漢市為核心，與孝感、黃石、鄂州、潛江、黃岡、咸寧、天門和潛江8個周邊城市形成的一個有機區域經濟組合體，土地總面積約占湖北省的1/3，人口約占湖北省的一半，是湖北省乃至我國中部地區極具發展潛力的核心區域。第二次全國土地調查資料顯示，武漢城市圈耕地面積為2 101 426 hm2，其中黃岡市占比最大，達25.68%，其次是孝感市和武漢市，耕地占比分別為21.35%和15.27%，從地類組成來看，城市圈水田面積最大，其次是旱地，最后是水澆地，3類用地占城市圈耕地面積的比重分別為57.81%，31.45%和10.74%。然而，隨著武漢城市圈近年來一體化的快速推進，城市建設與耕地保護之間的矛盾日益突出，如何處理好經濟發展過程中的耕地保護問題，在保護中發展、以發展促保護，最終實現經濟發展與耕地保護的雙贏是當前武漢城市圈發展過程亟待解決的關鍵問題。

2 基于耕地綜合價值的耕地保護補償構成及測算方法

2.1 耕地綜合價值構成

人類社會對耕地價值的認識經歷了從無價值到有價值，從具有單一價值到具備綜合價值的動態發展過程[20]。目前理論界度量耕地綜合價值的方法主要有三種：第一種觀點認為耕地綜合價值包括耕地經濟價值、社會價值和生態價值[21]，其中經濟價值是指利用耕地資源所產生的經濟收益，社會價值主要是指耕地資源在保障區域或國家糧食安全及農民生活等方面的作用，生態價值是指耕地資源在凈化空氣與地下水、維持生物多樣性、提供獨特景觀等方面的作用，諾曼底人愿意為享受農村自然景觀每年支付200法郎，而瑞典人為了耕地的清潔功能，愿意每年每人支付約78埃居[22]；第二種觀點認為耕地綜合價值包括耕地的市場價值和非市場價值[23-24]，其中市場價值是指可以在市場上通過貨幣形式表現出的價值，與第一種觀點中的經濟價值類似，非市場價值則無法通過市場交易體現，但是又客觀存在著，主要包括選擇價值、饋贈價值和存在價值等，通常利用意愿評估法、替代市場法等進行測算；第三種觀點認為耕地綜合價值包括耕地的使用價值和非使用價值[25]，主要以耕地資源是否被利用作為評判參照，前者包括直接使用、間接使用價值和選擇價值，后者則包括饋贈價值和存在價值。除此之外，也有學者從耕地資源價值需求主體[26]、哲學價值框架[27]等視角探討耕地綜合價值組成或重構問題，但是最終都會落腳到主流觀點的價值體系中。耕地保護是一項具有典型外部性的社會經濟活動，不僅能夠帶來直接的經濟收益，對于社會穩定、糧食安全及生態環境改善等也具有極大的促進作用[28]。耕地保護行為是對耕地所承載綜合價值的保護過程，耕地綜合價值是耕地資源價值貢獻的貨幣化表現形式。因此，本文所界定的耕地綜合價值主要包括經濟、社會和生態3個方面的內涵。基于耕地綜合價值視角，武漢城市圈耕地保護補償標準即為耕地綜合價值。

2.2 耕地經濟價值的測算方法

目前進行耕地經濟價值測算較為普遍的方法是收益還原法，主要是將耕地資源一定時期內的預期正常收益(純收益)通過一定的還原利率折現為耕地價值：

(1)

式中：VC為耕地經濟價值；a為耕地的年純收入，等于總收益減去總成本，其中總收益包括耕地的年產值與國家種糧補貼，總成本包括物質投入、人工費用等；r為耕地資源還原率，又稱貼現率，一般由安全利率與風險調整值兩部分組成；n為耕地的使用年限。黨的十七屆三中全會明確提出要保持現有土地承包關系的穩定并長久不變，即n可趨近無限大，從而將上式簡化為VC=a/r，即耕地價值可以簡單表示為耕地年收入與還原利率的比值。

2.3 耕地社會價值的測算方法

耕地社會價值包括社會保障和社會穩定兩個層面的內容，其中社會保障價值又分為社會就業保障價值、養老保障價值和醫療保障價值3種[29]：

(1) 就業保障價值測算。社會保障價值是指耕地資源吸納農村勞動力、提供就業機會的價值，在進行就業保障價值測算時，主要是根據替代原理，假定耕地承包關系長期不變，且因農民的消極保護而失去耕地至退休前一直領取農村居民最低生活保障金，具體計算公式如下：

(2)

式中：V1為就業保障價值；bm和bw分別為男性公民與女性公民的退休年齡；a為耕地保護主體平均年齡；Cm為男性人口占總人口比重；Cw為女性人口占總人口比重；Mc為年人均最低生活保障金；N為勞均耕地面積；r為耕地價值的還原率。

(2) 養老保障價值測算。耕地資源除了承擔就業功能外，還是耕地保護主體的主要養老保障物，假定耕地保護主體以城鎮居民平均工資參加社會養老保險，退休時每月就可獲得穩定的基本養老保障，主要包括基礎養老金和個人賬戶養老金兩類，其中：

基礎養老金=(當地上一年度在崗職工月平均工資+本人指數化月平均繳費工資)÷2×個人累計繳費年限×1%

個人賬戶養老金是從當前到退休為止，累計工資總額的8%再除以計發月數。

在此基礎上，計算得到單位面積耕地承擔的養老保障價值：

(3)

式中：V2為耕地養老保障價值；Ym為男性公民保險費躉繳金額基數；Cm為男性人口占總人口比重；Yw為女性公民保險費躉繳金額基數；Cw為女性人口占總人口比重；Mp為耕地保護主體基本養老金金額；Mo為月保險費基數(取100)；N為勞均耕地面積。

(3) 醫療保障價值測算。耕地保護主體的醫療保障費用同樣依附在耕地資源上，本文主要以靈活就業人員身份繳納的醫療保險費用對耕地保護的醫療保障價值進行折現：

(4)

式中：V3為耕地醫療保障價值；M為耕地保護主體每年繳納的醫療保險費用；N為勞均耕地面積；r為耕地價值的還原率。

(4) 社會穩定價值測算。社會穩定價值主要是指耕地資源保障區域和國家糧食安全的價值，從現實情況來看，城市化的快速推進使得不同空間尺度城市建設占用了大量耕地資源，給耕地生產能力造成了極大沖擊。本文主要利用耕地占用時國家收取的各種稅費來表征社會穩定價值，具體包括耕地占用稅、耕地開墾費、新增城市建設用地有償使用稅3項。

2.4 耕地生態價值的測算方法

目前理論界關于耕地生態價值測算并沒有形成統一的認識，本文以謝高地等[30]建立的中國陸地生態系統單位面積服務價值中農田生態系統單位面積服務價值(表1)為基礎，利用物價指數對年份進行修正，利用王萬茂等[31]提出的耕地生態系統潛在經濟產量進行地區修正：

(5)

式中：Vi為耕地生態價值；μ是根據物價指數得到的修正系數；Fv是表1中耕地生態服務價值基準單價；b為耕地保護區耕地生態系統的潛在經濟量；B是全國一級耕地生態系統單位面積平均潛在經濟產量；r是土地還原率。

表1 中國耕地生態系統單位面積生態服務價值

3 結果與分析

3.1 耕地經濟價值

考慮到數據獲取，本文選擇的農作物主要包括稻谷、小麥、玉米、薯類、棉花和油菜籽六類，同時，由于農業生產成本、收益數據只能精確到湖北省層面，因此本文首先假定湖北省的勞動力以及農業生產的其他物質投入具有充分的流動性，進而利用湖北省單位面積耕地產出情況推導測算出武漢城市圈各地市相應農作物的成本收益狀況。具體來說：第一，根據2.2節的基本原理和《全國農產品成本收益資料匯編2015》，計算得到湖北省單位面積耕地的總產值，包括主產品和副產品價值兩部分；第二，計算單位面積耕地總成本，包括生產成本和土地成本兩類，其中生產成本分為物質和服務費用、人工成本，土地成本則分為流轉地租金與自營地折租；第三，計算武漢城市圈各地區各類農作物產量與湖北省的比值，并結合2014年湖北省各類農作物的成本收益狀況，大致推算出城市圈各地市單位面積耕地的總成本與總收益；第四，計算凈利潤，包括兩部分，一是收益與成本之差，一是種糧補貼，主要查閱各地市財政局官方網站獲得；第五，計算單位耕地面積經濟價值，由于本文假定耕地風險在不同年份可以平溢，因而不考慮風險調整值，在安全利率選擇上，目前普遍是選擇當年一年期存款平均利率，2014年11月22日，中國人民銀行一年期定期存款利率為2.75%，即r=2.75%。具體計算結果見表2。

表2 2014年武漢城市圈各類農作物產量及單位面積耕地經濟價值

3.2 耕地社會價值

(1) 就業保障價值。通過查詢武漢城市圈各地區統計年鑒，計算得到各地區2014年男性和女性人口比例，即式(2)中Cm和Cw值，同時結合我國職工法定退休年齡，得到bm和bw分別為60與55，根據《第六次全國人口普查主要數據》測算出武漢城市圈各地區勞動力平均年齡，N值來源于《湖北統計年鑒2 015》，Mc來源于湖北省民政廳官方網站上公布的2014年全省城鄉居民最低生活保障標準，r依然取2.75%，具體計算結果見表3。

(2) 養老保障價值。在進行基礎養老金測算時，當地上一年度在崗職工月平均工資來源于城市圈各地區統計年鑒，本人指數化月平均繳費工資通過武漢城市圈各地區統計年鑒和《湖北統計年鑒2015》中相關數據進行測算，累計繳費年限主要參照文獻[32]的研究成果，設定初始工作年齡和退休年齡分別為19.2歲和55歲，則累計繳費年限為35.8年。在進行個人賬戶養老金測算時，將上文計算出的勞動力平均年齡作為武漢城市圈各地區耕地保護主體的平均年齡，同時，根據《國務院關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》(國發[2 005]38號文)的規定，退休年齡為50，55，60歲的，其計發月數分別為195，170，139，本文采取折衷辦法，選取退休年齡為55歲，即累計發放月數為170個月，在不考慮資金時間價值和通貨膨脹等因素的情況下，計算得到各地區個人賬戶養老保險金。

參照中國人保2000年版個人養老金躉交費率表，分別查詢得到武漢城市圈各地區男性公民和女性公民保險費躉繳金額基數，同時，利用各地區統計年鑒計算出耕地保護主體的性別比情況，最后根據勞均耕地面積和耕地還原利率計算出單位面積耕地養老保障價值(表3)。

(3) 醫療保障價值。通過查閱武漢城市圈各地區人力資源與社會保障局官方網站及其他公開資料，獲得2014年武漢城市圈各地區靈活就業人員醫療保險費用月繳額數據，進而根據式(4)計算得到單位面積耕地的醫療保障價值(表3)。

(4) 社會穩定價值。根據湖北省財政廳湖北省地方稅務局關于印發《湖北省耕地占用稅適用稅額標準》的通知(鄂財稅發[2008]8號)，得到武漢城市圈各地區耕地占用稅具體數據；通過鄂政發[1999]52號文件、查詢武漢城市圈各地區國土資源局官方網站及筆者收集整理的各地區征地公告，整理得出各地區耕地開墾費；根據財政部、國土資源部、中國人民銀行《關于調整新增建設用地土地有償使用費政策等問題的通知》(財綜[2006]48號)，得到各地區新增城市建設用地有償使用稅繳納標準。

3.3 耕地生態價值

利用武漢城市圈各地區統計年鑒，計算得到各地區物價指數，進而根據表1基礎數據及文獻[30]與[31]，得到武漢城市圈2014年單位耕地面積生態價值，具體結果見表4。

表3 2014年武漢城市圈單位耕地面積社會價值

3.4 耕地保護補償標準測算

本文測算出的耕地保護補償標準為在當前技術水平和社會經濟發展條件下耕地全部價值之和，按照前述的測算方法，得出武漢城市圈各地區耕地綜合價值(即補償標準)(表5)。整體上看，武漢城市圈各市耕地綜合價值除天門外，其他各市均超過100萬元/hm2。武漢市耕地綜合價值居城市圈首位，達2 341 182.56元/hm2，其次是黃石的1 468 146.23元/hm2，最低的是天門，耕地綜合價值僅925 460.46元/hm2，武漢城市圈耕地綜合價值高低基本上與城市圈各地區經濟實力水平一致。從耕地綜合價值構成來看，各地市生態價值所占比重最大，均超過50%，社會價值所占比重次之，在18%～47%，大部分城市在20%左右，經濟價值所占比重最小，均不足10%，表明武漢城市圈耕地提供的生態價值和社會價值遠大于經濟價值。

表4 2014年武漢城市圈單位耕地面積生態價值

表5 2014年武漢城市圈單位面積耕地的綜合價值

4 結 論

(1) 本研究基于耕地資源綜合價值的視角，從耕地經濟價值、社會價值和生態價值構建耕地綜合價值衡量體系，在當前技術水平和社會經濟發展條件下對耕地全部價值進行測算，提供了定量測算耕地補償標準的研究范式，豐富了耕地保護補償標準的測算方法與思路，可以為武漢城市圈區域一體化和新型城鎮化發展過程中耕地保護政策制定提供參照。

(2) 武漢城市圈耕地補償標準測算表明，地區耕地價值與經濟發展水平呈正相關。在耕地補償標準的價值構成中，社會價值和生態價值占絕對地位，尤其是生態價值所占比重大于50%，遠超經濟價值和社會價值之和，耕地的生態功能和社會功能的重要性不言而喻，進一步彰顯片面強調耕地經濟價值，忽視和犧牲耕地生態價值與社會價值的耕地保護將無法實現土地資源特別是耕地資源的可持續利用。

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CompensationStandardforCultivatedLandProtectionFromthePerspectiveofCultivatedLandComprehensiveValueinWuhanMetropolitanArea

SONG Chengshun1, KUANG Bing2, LUO Li1, XIONG Zheng1, ZHAI Wenxia1

(1.SchoolofResourcesEnvironmentScienceandEngineering,HubeiUniversityofScience&Technology,Xianning,Hubei437100,China; 2.CollegeofPublicAdministration,HuazhongUniversityofScienceandTechnology,Wuhan430074,China)

Wuhan Metropolitan Area was taken as a case study. Based on the perspective of cultivated land comprehensive value, we established measuring system for cultivated land comprehensive value from the aspects of economic value, social value and ecological value, calculated cultivated land compensation standard. The results showed that: (1) the cultivated land compensation standard of Wuhan was the highest (2 341 182.56 yuan/hm2), the second was Huangshi (1 468 146.23 yuan/hm2), the lowest was Tianmen (925 460.46 yuan/hm2), the cultivated land compensation standard ranged from 1 to 1.42 million yuan/hm2in other cities; (2) from the composition of cultivated land compensation standard, ecological value of cultivated land proportion was the largest, the second was the social value proportion, and economic value was the lowest proportion, a large number of ecological value and social value have been provided by the cultivated land.

cultivated land protection； compensation standard； cultivated land comprehensive value； Wuhan Metropolitan Area

2016-07-18

：2016-08-07

教育部人文社會科學研究青年基金項目“基于布局優化的耕地保護區域補償機制研究”(13YJC630136)

宋成舜(1974—),男,湖南南縣人,副教授,主要從事土地資源利用與評價研究。E-mail:songchengshun@126.com

匡兵(1989—),男,湖北監利人,博士研究生,主要研究方向為土地利用與管理。E-mail:kuangbing117@163.com

F301.24

：A

：1005-3409(2017)02-0330-06