烏魯木齊市城鄉結合部房屋拆遷問題研究

高翌程

（新疆農業大學 管理學院，新疆 烏魯木齊 830000）

烏魯木齊市城鄉結合部房屋拆遷問題研究

高翌程

（新疆農業大學 管理學院，新疆 烏魯木齊 830000）

本研究以拆遷管理辦法為載體開展烏魯木齊市城鄉結合部房屋拆遷為研究對象，通過研究國內外基于房屋拆遷管理為載體開展城鄉結合部房屋拆遷管理的相關理論及現狀為基礎，結合烏魯木齊市以城鄉結合部為載體開展拆遷管理的情況為例，運用調查問卷的方法，分析以烏魯木齊城鄉結合部房屋拆遷工作發展的現狀及存在的問題。希望通過研究提出切實有效、易于實施的對策措施，為拆遷工作的持續健康發展提供有效的理論支撐。

拆遷補償；城鄉結合部；烏魯木齊市

近幾年烏魯木齊市經濟社會發展速度很快，經濟增長帶來的用地需求也在不斷增加，“十三五”期間以及今后一段時期，隨著西部大開發進程的推進、國家“一路一帶”建設步伐的加快和新型工業化的發展，烏魯木齊市基礎設施建設的投資力度不斷加大，用地規模將增大，征地拆遷也將相應地增多。特別是國務院32號文件和中央新疆工作會議明確了加快烏魯木齊市經濟社會發展工作，必將使烏魯木齊市又迎來一個快速發展的重要戰略機遇期，作為經濟發展的根基——基礎設施建設將會進入全面、快速發展的新時期。城市化過程是城市不斷自我成長擴張的過程，需要大量的外圍城郊土地來滿足城市空間不斷擴展。城市用地規模的快速擴張也必然需要進行大量的城市規劃調整、征地拆遷、土地儲備。隨著各類工程建設征用集體所有土地中房屋拆遷工作量的不斷增多，由城郊農村房屋拆遷補償安置引發的各種矛盾也日益凸現。

宅基地使用權制度是我國集體經濟組織成員特有的一種土地所有制具體形式。城鄉結合部是在城鄉二元結構現實存在的基礎上客觀形成的，特別是只有本村經濟組織成員才有資格和權力獲得宅基地的使用權和部分收益權，外村人員也不具備這種權益。由于宅基地使用權的具有地域上和身份上的區別性和排他性，因此對宅基地人口的認定成為宅基地房屋拆遷政策的關鍵，對有權享受和不享受的不同人口進行客觀認定、補償和安置。具體來說，第一類是有權享受土地使用權補償的人員。包括：①戶口和籍貫一直在被拆遷區域的農業人口及子女；②原農業戶口因上學、工作、服兵役或服刑等遷出的人員；③因結婚、遷移等從某村遷入本村的農業戶籍人口（雖未在本村登記遷入）；④原戶籍是農業人口，但因就業、上學等因素轉為非農戶籍的人員。此類人員應該按照有關標準安置住房和進行產權置換進行補償。第二類是無權享受土地使用權補償的人員。包括：①因遷移、婚姻等因素在本村居住和生活的城鎮戶籍人員；②在拆遷范圍內無房無地的農業戶口人員（也稱“空掛戶”）；③在某村地區拆遷中已經享受宅基地補償的人員；④因特殊原因由城鎮戶口轉為農村戶籍的城鎮居民。對于有權享受土地使用權補償的人員，拆遷補償也要區別補償和安置，①和②類人員不安置住房，③和④類人員按照50%安置。當然，為了拆遷工作的順利進行，鼓勵拆遷戶自愿主動退出宅基地房屋和土地，按照時間先后進行一定金額的鼓勵，比如配合費、搬家提前獎、過渡補助費等各種拆遷獎勵，但是這種做法不甚合理。在拆遷政策通告日發布起，為了體現政策的公平、公正和公開原則，不得對被拆遷戶給予一定金額的獎勵，以免引起上訪、斗毆等群體事件，引發社會動蕩，不利于社會穩定和團結。

1 新疆省烏魯木齊市綜合情況分析

新疆的穩定和發展關系到全國的長治久安，隨著新疆經濟社會的快速發展和國家援疆政策的不斷深入，基礎設施、公共服務配套設施、商業開發項目均會全面展開。作為自治區首府的烏魯木齊，更是首當其沖，在發展機遇上占得先機。

烏魯木齊市城鄉結合部在各項目征地過程中，各縣、區國土資源局在市國土資源局的指導和監督下，依靠各縣、區及鄉鎮黨委、政府的大力支持，貫徹《土地管理法》的規定和《國務院關于深化改革和嚴格土地管理的決定》（國發［2004］28號）文件精神，關于征收或征用土地，嚴格按照《關于下發自治區國土資源系統土地管理行政事業收費標準的通知》（新計價房［2001］500號）測算土地補償費標準，土地補償費、安置補助費標準基本在規定標準的范圍內，按程序進行了公告，維護了被征地農民的合法權益，基本沒有發生嚴重損害農民利益的行為。主要做法是建設用地項目拆遷征地正式報批前，由當地國土資源部門組織對外公示，以書面形式告知被征地集體經濟組織和居民（農民），內容包括擬征地的用途、位置、補償標準、安置途徑等，告知補償標準、安置途徑等，并就土地性質、用途、面積及地上附著物等調查情況與集體經濟組織、農戶（農民）進行確認。

邊疆地區產業發展水平較低，農業單一化經營，城鄉結合部多以土地種植為主，對土地的依存度較高，戀鄉土情緒較重，不愿意外出經商打工。依靠土地的農業生產收入是當地居民（村民）家庭的主要經濟來源，若失去土地這一關鍵農業生產資料，則家庭生活失去保障，社會動蕩。尤其是隨著物價飛漲，本來補償標準就偏低的單一貨幣補貼會在幾年后化為烏有，一旦生活陷入困境，就會成為社會安定的隱患，更甚者可能會被境內外不法分子利用，給穩定新疆事業帶來威脅。因此，為了長治久安，給予拆遷戶最好采用土地置換安置方式，適當提高安置比例系數，給予土地、林業等農業生產資料，使其未來生計有所保障。

新疆是農業生產大區，失去了土地就意味著失去基本的生活保障。城鄉結合部被拆遷戶獲得補償后，居民（村民）將失去土地的所有權和經營權，意味著進入另外一種生活環境。位于城鄉結合部，既不是建成區居民、融入不了大城市生活，又不是擁有土地的村民、沒有土地進行農業生產，游離于城市和農村之間，彷徨不得其所。隨著補償金的不斷灰飛煙滅，又淪落為無農業生產資料的“游離人”，生活難以為繼，他們有再分配集體土地資源的愿望，但卻遭到未征地戶的強烈反對，畢竟當年他們已經享受了征地拆遷補償金，若再次占用農業生產資源，著實是對其他未征地戶利益的極大侵犯和不公。因此，重新分配還是不重新分配土地，都是與和諧社會發展宗旨不適應，易引起新的社會矛盾，這些深層次問題值得思考。建議在制定征地拆遷方案時，政府、拆遷者、集體經濟組織、被拆遷戶之間要對補償標準、補償要求、社會保障等方面進行充分協商，可約定“被拆遷戶將部分補償款交給集體經濟組織，由全體居民（村民）享有，集體經濟組織給予被拆遷戶再分配土地”。

2 具體措施分析和建議

（1）建立和完善征地拆遷組織機構以確保補償實施。建設項目涉及的征地應有專門的組織機構來對征地全過程進行協調與管理，以確保征地的實施力度與效果。一般由地區政府成立征地工作領導小組，政府副職領導為征地工作領導小組組長，部門領導及各地區相關領導為組員，主要負責組織協調征地工作當中的重大問題；下設征地工作辦公室，主要負責征地拆遷的具體實施工作，辦公室設立以國土資源部門為主，具體委托征地事務中心來完成。建設項目的征地涉及面大，需要當地政府及相關部門共同協力完成。具體可以國土部門和征地事務中心為主，集合縣、鄉政府與規劃、林業、牧業、交通、水利等各相關單位、業務部門骨干及村集體主要負責人和村民代表，共同組成一個項目征地工作機構系統，形成工作合力，通過分工協作，分頭負責，實現系統內外的溝通與協調，高效組織征地拆遷工作，該征地拆遷組織機構一定要秉承“客觀、獨立、公正”原則，堅持依法管理、按程序管理與全過程監督管理。只要有了健全的征地組織機構，征地補償標準的順利實施才會有切實的基礎與保障。

（2）完善征地拆遷補償標準及配套制度政策。征地拆遷工作涉及到被拆遷戶的切身利益和長遠生計，能否順利開展取決于補償標準和相關配套保障。從前面分析的烏魯木齊市城鄉結合部房屋拆遷情況來看，由于補償標準偏低、保障手段過于單一，居民（村民）抵觸較大，矛盾糾紛多。對于烏魯木齊市城鄉結合部而言，當前征地拆遷工作有法可依、有法必依、執法必嚴，上位法有《土地管理法》、《物權法》、《國有土地上房屋征收與補償條例》（國務院2011年590號令）、《新疆維吾爾自治區實施〈國有土地上房屋征收與補償條例〉辦法》（自治區人民政府令第187號）、《新疆維吾爾自治區實施〈國有土地上房屋征收與補償條例〉辦法》（自治區人民政府令第187號）、《自治區重點建設項目征地拆遷補償標準》（新國資發［2009］131號），涵蓋了國有土地及地上附著物、集體土地及地上附著物。但是，社會經濟發展飛速、物價上漲迅猛，幾年前甚至十多年前制定的補償標準至今使用于今天，缺失寒磣，以較少的補償金就從居民（村民）手中剝奪走家庭生計依靠的土地，不僅僅是被拆遷戶強烈反對，也是造成社會不和諧穩定的重要因素之一。因此，必須完善和制定符合科學發展觀、科學合理、公平公正的補償標準，并輔以標準調整、社會保障、監督管理等配套政策，多管齊下，每一環節有章可循，確保征地拆遷補償工作受到被拆遷戶支持配合，同步實現地區社會經濟發展與老百姓富裕和諧。

（3）確保落實征地補償資金制度。實施征地補償標準是建立在資金有保障的前提下。為保障征地補償工作的順利進行，在征地拆遷過程中必須確保項目投融資渠道的暢通，征地拆遷補償資金應及時足額補償到位，且專款專用，不得拆借、挪用和截留。尤其是要堅決落實貫徹《土地管理法》的規定和《國務院關于深化改革和嚴格土地管理的決定》（國發［2004］28號）文件精神，不落實征地拆遷資金的，不落實征地拆遷補充安置方案和資金管理辦法的，堅決不準實施拆遷；發生拆遷重大群體性事件的，必須限期整改，整改期間暫緩該地區的建設項目報批。在征地實施過程中，可由征地工作辦公室具體負責溝通與協調，將征地補償標準細化、量化，確保征地拆遷過程中的補償資金足額到位，并公開征地程序和補償標準。

（4）實行陽光操作保證群眾知情權。增加征地補償工作透明度，保證群眾知情權，建立保證群眾知情權的制度。征地前，組織人員深入村（居）進行座談交流，宣傳有關征地的相關政策和補償標準的制定依據，向干部群眾講清征地的原因、數量、性質、用途等情況，由被征地村（居）召開村（居）民代表大會，將征地情況傳達到各家各戶，并由村（居）兩委負責收集群眾意見，確保及時準確地掌握群眾意愿。鑒于烏魯木齊城鄉結合部居民（村民）居住相隔距離較遠、文化水平不高、信息技術較落后等實際情況，要通過公告張貼、上門宣講等微觀手段“打通過最后一公里”，爭取被拆遷戶理解支持，并指定規定日期舉行聽證。因此，在擬訂征地拆遷方案和補償安置協議前，拆遷工作人員更需要勤下基層，虛心聽取群眾建議意見，接受群眾監督。為最終的順利簽訂征地拆遷協議、項目順利建設、老百姓安居樂業奠定堅實基礎。

（5）實施征地拆遷反饋、監管、問責制度。征地補償標準不合理，補償工作不到位，往往引發許多遺留問題。為規范征地拆遷工作，有法必依、違法必究，確保征地拆遷工作順利開展、社會和諧穩定，杜絕滋生腐敗現象、權錢交易，有必要從制度法規上對征地拆遷工作建議補償反饋、監管、問責制度，對征地拆遷補償的實施情況給予及時反饋，做好征地補償后的監督與管理工作，明確并追究責任，從源頭上防止征地遺留問題產生。各地要嚴格執行征地拆遷補償政策的上位法規制度，并結合實際情況，發揮民主、公平、公正意識，既監管拆遷方是否依法落實拆遷補償安置、操作流程是否規范，又監管被拆遷戶是否如期履行拆遷協議，決不允許因征地拆遷補償費用不到位而引發群體上訪和阻礙施工等事件發生。通過建立征地問責制，對征地補償標準不合理、補償資金不到位甚至出現截留現象、征地程序不合法等種種情況，要追究責任，及時予以糾正，對存在違法行為的，依法追究法律責任。

［1］田童.農牧資源循環利用下的農用地集約利用及其優化模式研究［D］.烏魯木齊：新疆農業大學，2013.

Study on the Demolition of Housing in the Urban rural Fringe of Urumqi City

GAO Li-cheng
（School of Management，Xinjiang Agricultural University，Urumqi，Xinjiang 830000，China）

This study takes the demolition management approach as the carrier to carry out the housing demolition in urban and rural areas of Urumqi as the research object.Based on the theory and current situation of housing demolition management in urban and rural areas based on housing demolition management at home and abroad，combining with Urumqi，this paper analyzes the current situation and existing problems of the demolition and relocation work in the urban and rural areas of Urumqi,using the method of questionnaire to analyze the situation of the demolition and relocation of urban and rural areas.It hopes to put forward effective measures easy to implement through this study，which can provide effective theoretical support for the sustained and healthy development of the demolition work.

demolition compensation；urban and rural areas；Urumqi city

F301

A

2095-980X（2017）02-0159-02

2017-02-07

高翌程，主要研究方向：農業。