論新常態下新型農村社區治理現代化研究

曹 瑞

（蘭州大學，甘肅 蘭州 730000）

論新常態下新型農村社區治理現代化研究

曹 瑞

（蘭州大學，甘肅 蘭州 730000）

近年來，隨著我國經濟社會的發展和基層改革的深入，不少地區也都在探索科學有效的、適合新型農村社區實際情況的治理模式，以推動新農村建設的可持續發展，實現農村社區治理的現代化。但目前還存在社區委員會法律意識淡薄、社區治理內容復雜、社區工作人員素質不高等問題。因此要從健全社區治理組織、健全民意訴求機制、建立農民參與平臺、完善法律制度、弘揚傳統美德等方面來推動農村社區治理現代化。

新常態；新型農村社區；治理現代化

隨著我國新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化進程的加快，農民居住方式、生產生活方式的改變，我國農村社會正在發生著深刻的變化，傳統鄉村社會結構發生變遷，城鄉二元體制走向解體，當下的傳統鄉村治理面臨著很多新情況、新問題，這給城鄉一體化建設帶來了很大的問題，正如十八屆三中全會里提到“城鄉二元結構現在是制約城鄉發展一體化的主要障礙”。

應對以上社會主義市場經濟發展中的種種新常態，十八屆三中全會提出了國家治理現代化的要求，十八屆四中、六中全會又從依法治國和從嚴治黨等方面對黨和國家治理現代化提出了新的要求。國家治理現代化包括治理體系和治理能力兩方面，兩者是一個有機的體系，國家治理現代化的實現以基層社會治理體系和治理能力現代化為基礎，而農村社區是我國最為龐大的基層社會群體，也可以說農村社區治理現代化是我國治理現代化中最應值得重視的部分，將依法治國作為治理現代化的法制保障，從嚴治黨作為對治理主體的監督機制，全面服務于國家治理現代化。

文章通過知網查閱了現有關于農村社區治理的核心期刊文獻，發現其關于新型農村社區治理現代化的研究很少，大多是很零散的建議，不符合治理的體系化要求，并結合農村治理實踐中遇到的新問題和國家治理現代化的大政方針，旨在為推進新型農村社區治理現代化提供一條新思路。

1 新常態下農村社區治理

1.1 新常態農村社區治理的研究

關于新常態這一命題，最早從習近平2014年5月在河南考察時提出的“適應新常態”而來的；后來逐漸在習近平幾次會議上的重申和學者的后續研究基礎上，最終發展為我國轉型期的一個新名詞，李后強，鄧子強（2015）“新常態”就是指由過去的狀態向一種新的相對穩定的常態的轉變，是一個全面、持久、深刻變化的時期，是一個優化、調整、轉型、升級并行的過程。新常態主要表現為政治、經濟、社會、文化、生態五個客觀常態。2014年3月5日，習近平在參加十二屆全國人大二次會議上海代表團審議時，從管理與治理、社區治理與社會治理之間的關系出發，強調加強城市新型治理模式的探索，他指出：“治理和管理一字之差，體現的是系統治理、依法治理、源頭治理、綜合施策”，從中可以看出由社區管理向社區治理轉變，是新常態下社會場域內治國理政理念的延伸。

對新常態下社會治理方式的提法，龔維斌（2014）指出要更加重視權利保護、更加重視依法治理、更加重視多種手段綜合運用、更加重視基層治理、更加重視互聯網治理、更加重視公共安全和應急管理、更加重視人民團體和社會組織的作用、更加重視社會治理人才培養。關于新常態下社會治理的特征，學者郁建興（2015）提出了三個方面，即目標愿景從“維持社會穩定”轉變為“追求社會公平正義”；治理主體從“政府單一主體控制”轉變為“社會多元主體共治”；實現手段從“行政理念與命令”轉變為“法治思維與方式”。新常態下，社會的新特點和新情況相比常態化階段發生了變化，因此，選取的治理方式和治理機制也應彰顯時代性和針對性，作為社會有機體最基本部分的社區，特別是農村社區，其影響范圍更大。

1.2 農村社區治理的基本模式

（1）農村社區。我國社會學家費孝通認為“村莊是一個社區”，對農村社區曾經以“熟人社會”加以表征。傳統農村社區以鄉風民俗和傳統道德為約束的自治為主，構成鄰里和睦共處、守望相助的社會。進入現代社會后，隨著新型農村社區的建設，傳統農村社區發生了重大變化，農村社區不再是自然狀態，而是一種國家規劃性制度變遷的產物。現代農村社區是相對于傳統行政村和現代城市社區而言的，是指聚居在一定地域范圍內的農村居民在農業生產方式基礎上所組成的社會生活共同體。農村社區是是在城鎮化進程中為了更好地滿足廣大農村居民的生活需求，提高農民的生活水平，對原有的行政村進行拆遷后，通過統一規劃、統一要求和統一建設，在這一地域內組建而成的新的社會生活共同體。新型農村社區具有傳統農村社區的民間自治基礎，同時又有新的變化，它是新型的社會生活共同體，因此在資源整合、公共服務標準化、農民凝聚力和認同感等方面有于城市社區看齊的趨勢。這里農村社區改革朝著善治方向可以說是我國國家治理現代化的潛在走勢，也是治理現代化的理想選擇。

（2）農村社區治理。雖然治理理論已經遍布全球、國家和地方的不同層次，并且逐步形成一個蔚為壯觀的治理理論體系和實踐系統，但是，社區治理在整個治理理論叢林中所得到的關注還很小，相關的論述也不多。胡欽森（2010）認為“社區治理是治理的靈魂工作，是在地方與全球區域之間建立支持和聯系，而由于后者的原因，這些地帶正在越來越缺少安全性和碎裂化。”

農村社區處于我國治理體系的“短板”環節，農村社區治理是我國國家的治理中基本單位，構成國家治理體系的第一防線和底部基石，而農村社區治理體系和農村治理能力現代化是國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分，其在整個國家治理體系中的地位不容小覷。

社區治理現代化是指由政府、企業、非政府組織、私人機構甚至個人等多個主體參與，依據正式的法律、法規以及社區規范、公約和約定，通過協商、協調互動、協同行動，對社區范圍內的公共事務進行有效管理，增進社區成員的社會福利，增強社區凝聚力，推進社區發展進步的過程。社區治理現代化的原則應該是民主化、法治化、科學化、制度化、規范化、程序化、高效化等七個方面。

2 農村社區治理的瓶頸

新型農村社區建設打破了傳統的村莊格局，人們的生產和生活方式發生了變化，農戶之間的關系變得生疏，鄉風民俗出現了差異，傳統道德的約束力減弱，很難再用以前的村民自治解決存在的問題和矛盾，其治理面臨諸多困境和問題。

2.1 社區組織法律地位不明確，職能越位或缺位

新型農村社區的社區委員會由合建前幾個行政村的村委會重組而成，其法律地位不明確，沒有明確的法律規范其行使的職能。在共同承擔對社區社會生活的治理中，因原有行政村多樣化的風土人情和不同層次集體經濟狀況，對社區的認同感和歸屬感存在差別，以致社區委員會往往存在越位或缺位現象。有部分新型農村社區重組的社區委員會僅是原村委會合并辦公，各行其是，只負責原來各自行政村的事務，職能上存在缺位；更有個別社區委員會名存實亡，機構缺乏威信、人員渙散，社區工作人員人浮于事，社區公共事務無人問津。

2.2 社區治理內容復雜

新型農村社區治理的內容涉及居民生活的方方面面，包括社區服務與社區照顧、安全綜合治理、公共衛生、環境美化、物業管理、社區精神文明建設、社區文化、社會保障與福利等，需要化解的矛盾和糾紛比較復雜。

2.3 社區工作人員素質亟待提高

農村社區是黨和政府最基層的組織，社區干部處于農村工作的最前沿，處于發展的轉型期，社區干部隊伍結構不合理現象較為明顯。在實踐過程中，新型農村社區多數社區干部從村干部轉化而來，角色轉變了，但思想觀念、工作方法還是因循守舊，在新型城鎮化建設中缺乏新思路、新舉措；能力素質偏低，不能適應新型農村社區治理的現代化，不利于新型農村社區治理的長期穩定、和諧發展。

3 農村社區治理現代化的對策

農村社區治理現代化屬于國家基層治理現代化的一部分，其治理現代化原則上應遵循治理的民主化、法治化、科學化、制度化、規范化、程序化、高效化等七個方面。新型農村社區的總體布局是以城鎮化的理念改造農村，以公共服務均等化覆蓋農村，以現代化的產業體系支撐農村，同時提高社區治理水平，讓農民過上幸福生活，共同分享現代化成果。因此，針對農村社區治理出現的問題，提如下建議：

3.1 農村社區治理民主化先行

新型農村社區指在城鄉一體化背景下，基層政府先進行自上而下的行政規劃建設，對新型農村社區建設配套建立工業園區、產業集聚區和其他公共基礎設施，通過消費、就業等方面惠及周邊貧困階層或地區，帶動其發展和富裕。相比而言，農村社區組織要充分發揮自治能力和建設農村社區的積極性，將基層政府或上級政府提供的公共服務和政策有效的落實到社區建設中。

（1）要通過成立統一的治理機構，承擔對社區的治理任務。由若干行政村或自然村形成的新型農村社區，應在原有村委會的基礎上組建社區居民代表大會，并成立社區居民管理委員會作為日常辦公機構，負責對社區相應公共管理事務信息的公布、傳達和及時傳遞，這是與社區居民建立相互信任關系的關鍵。

（2）要建立健全暢通的農民利益訴求機制。“以人為本”是中國特色治理理念，新型農村社區治理要關注農民的利益訴求，通過完善社區民主建設體系，保障農民的知情權、參與權、監督權、決策權等各種民主權利，發揮政府規劃的引導作用，尊重農民的意愿，通過對農民利益訴求的協調，提高農民的滿意度、積極性和凝聚力，這樣才能真正惠及于民。

（3）要建立農民自主參與機制。原來村民具有自治的基礎，在新型農村社區建設中，要充分發揮農民的積極性和主動性，保證農民享有充分的話語權。以新型農村社區為基本單位，賦予社區農民基本的參與權和決策權，提高農民對新型農村社區建設的規劃、實施、管理等過程的自主參與度。

3.2 農村社區治理機構的職能和流程現代化

農村社區治理因直接面對群眾，其處理的事情相對繁瑣和復雜，其牽涉利益層面比較多，因此要遵循職能科學化、流程規范化、辦事程序化和高效化原則，將基層自治組織職能精簡優化，通過引進網絡化技術，進行業務流程再造，以此來縮短辦理業務時間，促進對農戶的快速回應性，當然前提必須是程序化運營，以防出現工作人員區別性對待不同群眾。

3.3 農村社區治理的法治化和制度化保障

（1）完善社區治理的相關法律法規。十八屆四中全會提出全面推進依法治國的總目標和重大任務，這是堅持和發展中國特色社會主義的本質要求和重要保障，是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。農村社區治理現代化也需要法治的保駕護航，法治為農村社會治理提供了最規范的手段，因為農村社區治理的本質上屬于利益沖突，而法律的完善對于利益關系的調整與利益沖突的化解具有規范和矯正作用，法律作為利益調整的最后階段與防線，其以正當性、權威性、程序性而贏得各方對利益調整的認可。因此，在紛繁復雜的多元社會中，持續有效的農村社會治理必須以法律為前提。

（2）配備基層社區治理的相關規則和條例。農村社區治理屬于公共治理的一部分，公共治理需要公共組織，公共組織的運行必須有自身的規則和條例，規則為農村社會治理行為提供了標準與規范。在農村社會治理體系中，社區黨組織、社區自治組織、社區中介組織、社區專業服務組織社會各個力量均為治理主體，而各種規則則和條例是各方參與、執行社會治理的有效依據。相比法律確認了農村社會治理的主體地位、社會治理的行為方式，而規則和條例明確了公民共識中的是非對錯，細化了基層社區事務的分類和管理事權的權限，這為基層社區治理職能分類科學化和辦事效率高效化提供了保障。

（3）完善社區民主監督制約機制。2016年11月6日，王岐山在人民日報發文中提到“不受監督的權力極其危險”，這是響應了習近平總書記治國理政理念中“把權力關進制度籠子里”的號召，也是重提從嚴治黨理念對民主監督的重要性。在新型農村社區治理中，必須完善社區的民主監督機制，加強對社區權力行使的監督。首先，必須堅持及細化社區的政務公開、財務公開、事務公開等制度，使公示的具體內容、具體標準等為居民所知。其次，要重視發揮社區居民代表大會（會議）對社區居委會的監督作用，充分發揮其決定社區重大公共事務、審議各類規章制度等功能。再次，要搞好民主評議，即社區居民代表大會對居委會成員進行民主評議，以及社區自治組織對政府部門及其工作人員進行民主測評。

3.4 弘揚傳統美德的是實現治理現代化的補充

農村社區相比城市社區，其傳統道德價值氛圍更濃，這是我國幾千年歷史的寶貴精神遺產，因此要大力弘揚傳統美德，保留純樸的鄉風民俗，保持鄉村社區居民之間的文化認同。在新常態下農村社區治理中要延續文化建設的良性規約，在全社區形成“尊老愛幼、夫妻和睦、勤儉持家、鄰里團結”的和諧氛圍，更要發揮民間社團組織和協會在弘揚傳統美德和文化中的重要作用。老年人是傳統農村社區中具有傳統美德影響力的人群，在農村社區中要重視老年人的生活，例如根據社區的人員構成情況可以成立社區老年協會，通過組織老年人參與公益事業、開展文體娛樂、慰問救助特困老人，關愛老年人的身心健康，并發揮老年人的示范效應，在社區形成尊老敬老新風尚。年輕人是農村社區治理主體中最活力的群體，應該積極號召年輕人加入社區志愿者行列，開展系列愛心活動，讓他們成為創新農村社區治理中不可或缺的一支重要力量。農村社區治理面臨的情況可能因時因地不同，因此，倡導農村社區治理要創新，可以通過居民、社會團體和政府組織的共同參與，傳承原有農村特色及優秀的傳統文化，加強立法、弘揚傳統美德，用現代治理理念，通過法治和德治達到對新型農村社區的善治。

4 結語

新型農村社區治理是我國國家治理的重要部分，其治理的好壞關系著國家基層政權的穩定和基層人民生活水平的提高。新常態下新型農村社區在發展中遇到了諸多困境，基層組織必須把握住現代化的發展形勢，緊扣當前新型農村社區發展的階段性的特征，堅持實事求是、因地制宜，從治理的民主化、法治化、科學化、制度化、規范化、程序化、高效化七個方面來推動新型農村社區治理的現代化。

總之，在工業化、城鎮化、信息化、農業現代化的推進過程中，新型農村社區發展還會遇到了一些新問題，但相信隨著法律制度和治理機制的完善，在黨和中央的政策方針指引下，基層組織將會充分發揮治理的能動性，把我國的新型農村社區治理成一個管理有序、服務完善、文明祥和的生活共同體。

［1］龔維斌.社會治理新常態的八個特征［J］.中國黨政干部論壇，2014，（12）:31-35.

［2］費孝通.鄉土中國［M］.北京:北京大學出版社，2016.

曹瑞（1988-），男，甘肅通渭人，碩士研究生，主要研究方向：政府治理與改革、公共服務供給。